论行政诉讼有独立请求权第三人制度的构建

林威光

(广西大学 法学院，广西 南宁 530004)

在我国，有独立请求权第三人制度(以下简称“有独三”制度)最早出现在民事诉讼领域，指第三方当事人“对他人争议的诉讼标的认为有独立的请求权，因而提出独立的诉讼请求，并加入到已经开始的诉讼中”的制度设计。[1]经过多年的论证和实践，民事诉讼“有独三”制度已取得较为丰硕的理论成果和制度成效，[2]相比之下，各界对行政诉讼“有独三”制度却鲜有探讨。行政诉讼“有独三”制度是否有构建的必要性和可行性，又应如何构建？这是本文旨在探讨的问题。

1 行政诉讼“有独三”制度的现状与反思

目前我国行政诉讼“有独三”制度尚未确立，理论和实务界对该制度的构建总体上持否定态度，表现如下：(1)立法的空白。首先，“有独三”是众多第三人分类形式中的一种，因此行政诉讼“有独三”制度的构建，必须以完成行政诉讼第三人分类为前提。德国、日本及我国台湾地区立法早已完成对行政诉讼法第三人的分类，[3]但我国立法在此问题上仍属空白。其次，我国行政诉讼法仅规定了第三人的参诉权、举证权、有限上诉权、有限申请再审权，并未规定“有独三”制度的核心权利，即提出不同于原被告的独立请求的权利。(2)司法实践的苍白。通过检索裁判文书网，并访谈多位南宁市行政复议和行政审判部门的实务专家，尚未发现行政诉讼第三人在诉讼中提出独立请求的判例。上述实务专家将缺乏判例的原因，归咎于行政诉讼与民事诉讼存在结构差异。(3)学界的批判。有学者批判行政诉讼“有独三”制度是对民事诉讼的“机械套用”。[4]还有学者指出，民事诉讼“有独三”起诉后，本诉的原告和被告共同列为参加之诉的被告，这在行政诉讼中是不可能实现的，因为行政诉讼的被告只能是行政机关。[5]

笔者认为，各界否定行政诉讼“有独三”制度构建的根源，在于民事诉讼“有独三”制度对相关概念和规定的长期独占，让人先入为主地认为，民事诉讼关于“有独三”制度的规定，如以起诉方式参加诉讼、本诉的原被告转化成参加之诉的被告等，是一切“有独三”制度的标准模式。这无疑给与民事诉讼存在结构性差异的行政诉讼，在“有独三”制度上的探索判了“死刑”。实际上，就连民事诉讼学界也承认，“‘有独立请求权’在本质上是一种独立的诉讼标的，表现为第三人于诉讼中所提出的各种具体的诉讼请求”。[6]因此，在探讨行政诉讼“有独三”制度时，应摆脱对参诉方式等程序要求的执念，以第三人在诉讼中能否提出不同于原被告的独立请求(以下简称“提出独立请求”)为根本出发点，再去探讨构建该制度的可行性、必要性及具体方案。综上，本文所探讨的行政诉讼“有独三”制度，仅指第三方当事人在行政诉讼中提出独立请求，法院采纳该独立请求作出判决的制度设计。

2 构建行政诉讼“有独三”制度的必要性

2.1 完善我国行政诉讼体制机制的需要

党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的重大部署，要求完善行政诉讼体制机制。最高人民法院关于行政审判工作情况的报告进一步强调，要推进行政审判工作体制机制改革。可见完善行政诉讼体制机制在我国法治化进程中的重要性。构建行政诉讼“有独三”制度，能实现行政诉讼体制机制在四个方面的完善：节约司法资源、提高诉讼效率；维护第三人合法权益；增强判决的统一性和权威性；监督行政机关依法行政。

首先，赋予行政诉讼第三人提出独立请求的权利，可实现诉的客体合并，将两对诉求通过一次审判集中解决，这对司法程序而言，无疑是节约资源、提高效率之举。其次，赋予行政诉讼第三人提出独立请求的权利，能够增大第三人在诉讼中的“活动空间”，更好地保障其诉讼权益。再次，将第三人的诉求与原被告的诉求通过同一审判一并解决，审判机关就该纠纷只能形成一份生效判决，这大大减少人民法院作出相互矛盾之裁判的可能性，增强了判决的统一性和权威性。最后，让行政机关充分意识到，自己对公权力的驾驭不仅有可能遭到原告的质疑，还有可能遭到第三人提出独立请求的错综复杂的后果，这势必倒逼行政机关在驾驭公权力时更加小心谨慎，由此达到更强有力的监督效果。综上，从完善我国行政诉讼体制机制出发，有必要构建行政诉讼“有独三”制度。

2.2 借鉴国外先进经验的需要

《联邦德国行政法院法》第65条将第三人分为“普通诉讼参加人”和“必要诉讼参加人”。该法第66条规定：“在一个参加人的请求内，被传唤参加人可以行使独立的攻击和防御手段，参加所有的诉讼活动。仅当被传唤人属必须传唤的，他才可以提出与诉讼请求不同的其他请求。”即“必要诉讼参加人”享有提出独立请求的权利。有学者分析，这是基于“必要诉讼参加人”与被诉行政行为具有“如此之深”的直接利害关系，故其在诉讼中具有如民事诉讼必要共同诉讼人的法律地位。[7]可见，德国法已确立本文意义上的行政诉讼“有独三”制度。

德国长期作为大陆法系理论精髓和立法经验的“领头羊”，其对行政诉讼第三人的规定具有一定的创设性和先进性，值得我国分析和借鉴。且我国在立法技术上长期继承大陆法系，对德国经验的吸收不仅不突兀，反而增加借鉴和移植时的熟悉感和顺畅性。但在吸收德国经验的同时也要加以中国化的审视和改造，才能形成真正契合我国行政诉讼需求的“有独三”制度体系及规定。综上，从借鉴国外先进经验出发，有必要构建行政诉讼“有独三”制度。

3 构建行政诉讼“有独三”制度的可行性

3.1 立法上的可行性

经梳理发现，我国涉及行政诉讼第三人的法律规范包括：1989年《行政诉讼法》、1991年《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》、2000年《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》、2002年《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》、2014年《行政诉讼法》、2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》、2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》。上述法律规范均未明确规定行政诉讼第三人提出独立请求的情况。仅有1991年、2000年出台的那两部司法解释笼统地规定，第三人有权提出与本案有关的诉讼请求或主张，对人民法院一审判决不服，有权提起上诉。依据文意解释，“第三人有权提出与本案有关的诉讼请求或主张”包含第三人提出独立请求的情况。可见，行政诉讼“有独三”制度在立法上尚属空白，仍存在立法的技术空间。

3.2 司法实践上的可行性

行政诉讼第三人在诉讼中提出独立请求，这就意味着在一个行政诉讼中，原告、被告及第三人各自提出不同于其他二者的诉讼请求，即一个行政诉讼中存在三个不同的诉讼请求。虽然司法实践中尚未发现此情况，但可以运用案例假设的方式，探讨上述情况在司法实践中存在的可能性。以下是假设出的四类案例。

3.2.1 请求撤销、请求驳回及请求确认无效共存

情况一：公安机关以甲、乙共同殴打他人为由，对二者处以行政拘留。甲起诉称公安机关认定事实不清，仅是乙殴打他人，自己并未参与，依据《行政诉讼法》第七十条第1项请求撤销处罚。公安机关答辩称事实清楚，依据《行政诉讼法》第六十九条请求驳回起诉。乙以第三人身份参加诉讼，称拘留决定系派出所作出，严重越权，依据《行政诉讼法》第七十五条请求确认无效。

情况二：甲、乙、丙系具有竞争关系的市场主体。国土资源机关某部门向甲颁发采矿许可。乙起诉称甲基于贿赂才获得该许可，依据《行政许可法》六十九条第2款、《行政诉讼法》七十条第5项请求撤销许可。国土资源机关答辩称贿赂情况不属实，依据《行政诉讼法》第六十九条请求驳回起诉。丙以第三人身份参加诉讼，称该国土机关某部门根本不具有行政主体资格，依据《行政诉讼法》第七十五条请求确认许可无效。

3.2.2 请求撤销、请求驳回及请求变更共存

县政府对甲村集体与乙村集体的土地所有争议权进行确权，认定甲乙各享有土地面积的50%。甲村集体起诉称县政府确权依据的事实不清，依据《行政诉讼法》第七十条第1项请求撤销确权决定。县政府答辩称事实清楚，依据《行政诉讼法》第六十九条请求驳回起诉。乙村集体作为第三人参加诉讼，称县政府确权依据的事实清楚、证据充分，但分配比例明显不当，依据《行政诉讼法》第七十七条请求变更原确权中的分配比例。

3.2.3 请求撤销、请求驳回及请求履行共存

甲因殴打乙，被公安机关处以行政拘留，但迟迟未执行。被害人乙起诉，依据《行政诉讼法》第七十二条请求公安机关履行职责。公安机关答辩称，甲患有特殊疾病，属于《拘留所条例》第十九条中“停止执行拘留”的情况。甲以第三人身份参加诉讼，称公安机关对其处罚的事实不清，依据《行政诉讼法》第七十条第1项请求撤销处罚。

3.2.4 请求变更、请求驳回及请求履行共存

县政府对甲、乙作出补偿决定，却迟迟未履行。甲起诉称在县政府拖延期间，市场行情发生重大变化，原补偿额已明显不当，依据《行政诉讼法》第七十七条请求变更补偿数额(或基于事实变化请求撤销原补偿并判令重做)。县政府答辩称补偿数额得当，依据《行政诉讼法》第六十九条请求驳回起诉。乙以第三人身份参加诉讼，称虽市场波动，但仍能接受原补偿额，希望尽快落实，依据《行政诉讼法》第七十二条请求判决县政府履行职责。

上述案例虽仅停留在假设阶段，这也证明行政诉讼“有独三”制度具有一定的超前性。随着社会矛盾的多样性和复杂性不断增加，这些案例假设转变为现实的可能性越大，相关的制度构建就越可行。

4 行政诉讼“有独三”制度的构建方案

真理是有条件的，任何超出其成立条件的真理，都会沦落为谬误。[8]因此即使论证了构建行政诉讼“有独三”制度的必要性和可行性，也不代表该制度能够立即出现在我国立法中。要构建行政诉讼“有独三”制度，必须提出符合实际的构建方案。

4.1 重新界定行政诉讼的诉讼标的

就行政诉讼的诉讼标的，大陆法系存在“行政行为说”“行政行为违法性说”“撤销请求权说”“一分肢说”“二分肢说”“三分肢说”等诸多观点。[9]我国主流观点采用“行政行为说”，而非“诉讼请求说”，这不利于行政诉讼“有独三”制度的理论构建。因为独立请求权的存在，必须以一个诉讼中存在两个诉讼标的为前提，否则第三人将会沦为共同诉讼人。[1]150若认为行政诉讼的标的是行政行为，则一个诉讼中，仅有一个诉讼标的(因为一个诉讼案件只会审查一个行政行为的合法性)；反之若认为行政诉讼的标的是诉讼请求，则在一个诉讼中，会有两个甚至两个以上的标的，从而为行政诉讼“有独三”制度的构建提供正当性。实际上，“行政行为说”在理论和实践中已日益暴露出其局限性，亟需“诉讼请求说”补强。

理论上，“行政行为说”混淆了行政程序法律关系和行政诉讼法律关系。[10]首先明确，法律关系的标的也被表述为客体，是该法律关系主体间权利和义务的共同指向。[11]在行政程序法律关系中，以行政处罚为例，行政机关基于处罚行为而承担告知义务，相对人基于处罚行为享有陈述、申辩的权利，可见上述权利义务的共同指向是行政处罚行为，因此行政程序采用“行政行为说”是恰当的。但在行政诉讼法律关系中，原被告均享有告知、陈述、申辩等诉讼权利义务。上述权利义务的共同指向，一方面是被诉行政行为，另一方面是各方的诉讼请求。可见，将行政诉讼的标的仅仅界定为行政行为是不全面的。

实践中，“行政行为说”一方面不太尊重的原告的自主性，原告的起诉及请求仅达到启动诉讼的功能，法院完全可以超出原告的请求，直接审查被诉行政行为的合法性，作出的判决未必符合原告的真实愿望；另一方面造成对原告的过度保护，原告起诉后即可等待法官查明事实、作出判决，实质上加重了行政机关的举证责任，纵容滥诉。而将诉讼请求作为行政诉讼的标的，一方面原告必须向法院说明诉讼请求、请求权基础以及事实，若法院发现原告没有请求权基础，就可以直接在开庭前裁定驳回起诉，节省司法资源；另一方面提高原告在诉讼中举证及说理的主动性，法院能更好地认定事实、发现真相，促进司法的公平正义。[12]

4.2 扩大“诉判不一致”的法定范围

第三人提出独立请求的动力，是法院有可能采纳该独立请求作出判决。但若法院作出符合第三人独立请求的判决，就意味着判决超出原告起诉时的诉讼请求，即“诉判不一致”。行政诉讼法规定的“诉判不一致”的适用情形仅包括：(1)“诉撤销判违法”。现行《行政诉讼法》第七十四条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。”(2)“诉撤销判无效”。2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。”可见，上述“诉判不一致”的法定适用范围仍过于狭窄，不利于行政诉讼“有独三”诉求的多元化，抑制了其提出独立请求积极性。因此，亟需扩大“诉判不一致”的法定范围，如上文案例假设中提到的“诉撤销判变更”“诉撤销判履行”“诉变更判履行”等情况，都可以纳入其中。

4.3 重新审视行政诉讼原告与第三人的关系

对比现行《行政诉讼法》第二、二十五、二十九、四十九条及相关司法解释规定的成为原告和第三人的条件，发现原告与第三人都必须“与(被诉)行政行为有利害关系”，不同点仅是第三人“没有提起诉讼”。“可见，在一定范围内，行政诉讼原告和行政诉讼第三人资格标准是重合的。”[13]一方面，部分学者大声疾呼，要厘清原告和第三人资格中“利害关系”的边界；[14]另一方面，二者边界的模糊，恰恰反映出两者存在某种亲密联系，“在某些节点上，诉讼第三人与被告并无实质区别，他们和被告一样具备起诉资格，也完全享有通过主动起诉而成为行政诉讼原告的资格。[15]既然在某些节点上，原告与第三人并无实质区别，则在该节点上，原告享有的提出诉讼请求的权利，第三人也应该享有。但反过来说，并非所有的行政诉讼第三人都是“有独三”，行政诉讼第三人提出独立请求也是有条件的，这涉及行政诉讼第三人的分类。

4.4 完成对行政诉讼第三人的分类

如前文所述，完成对行政诉讼第三人的分类，既是确立行政诉讼“有独三”制度的前提，又涉及第三人享有独立请求权的具体条件，意义十分重大。通过梳理域外经验，发现无论是德国的“必要诉讼参加人”和“普通诉讼参加人”，还是日本的“第三人诉讼参加人”和“行政机关诉讼参加人”，亦或是我国台湾地区的“必要共同诉讼参加人”“利害关系人参加人”“辅助参加人”，虽称谓不同，但其划分的底层思路是一致的，即“以利害关系的高低、疏密为标准予以划分”。[16]故可以大致将行政诉讼第三人分为“深层利害关系第三人”和“浅层利害关系第三人”。利害关系程度越深，则第三人的独立性就越强，就越享有充分的提出独立请求的权利；反之利害关系程度越浅，则第三人的独立性就越弱，甚至仅作为原被告一方的辅助角色出现在诉讼中，此时则不可能享有提出独立请求的权利。