京津冀职业教育一体化发展的理论及实践探讨——《京津冀职业教育一体化研究》评介

吴洪成

(河北大学 教育学院，河北 保定 071002)

近年来，在党中央、国务院的统一部署下，京津冀协同发展取得了举世瞩目的成效，区域交通设施建设、生态环境保护以及产业转移升级的协同发展力度不断加大，促进了区域经济发展和社会进步。同时，京津冀经济社会的协调发展对区域职业教育一体化发展的要求日趋增强。德国物理学家哈肯提出的“协同学”理论指出，实现区域社会经济的协同发展，必须强化系统内部相关要素的协调性和整合度。[1]职业教育与社会经济发展具有密切的互动关系，职业教育一体化发展是京津冀协同发展的应有之义和必然结果。河北科技师范学院闫志利教授的新作《京津冀职业教育一体化研究》回顾了区域职业教育一体化理论形成的过程，分析了京津冀职业教育发展的现状及特点，确定了京津冀职业教育一体化发展的目标内容，提出了职业教育资源的共享措施以及创新一体化发展体制机制的相关建议，堪称助力京津冀职业教育一体化发展的一部佳作。笔者以该书的主要内容和主要成果为依托，对京津冀职业教育一体化发展的相关内容加以探讨，以就教于相关同仁和学者。

一、区域职业教育一体化理论的形成过程

《京津冀职业教育一体化研究》基于经济学视阈分析了区域职业教育一体化理论的形成过程，认为区域职业教育一体化理论是区域经济一体化理论发展的必然结果。1954年，荷兰经济学家丁伯根正式提出了“区域经济一体化”的概念，并将其分为“消极的一体化”和“积极的一体化”两种类型。[2]区域经济一体化会消除一定的区域内产品销售和生产要素转移过程中存在的地方政府歧视和市场限制，使各种经济要素配置趋向最优，进一步提升社会生产力水平。区域经济一体化的概念提出之后，立即受到世界多数国家的高度重视并付诸实践，产生了较好的经济效益和社会效应。此后，人们又逐渐认识到，经济一体化发展的关键在于经济要素的一体化。劳动力是经济要素中的第一要素，区域经济一体化必须推进劳动力市场的一体化。职业教育是一项提升劳动力素质和专业技能最为有效的社会活动。以此而论，职业教育一体化是保证和促进区域经济一体化的关键。

《京津冀职业教育一体化研究》认为，欧盟职业教育一体化是世界职业教育发展的典范。1951年4月，法国等六国签署《欧洲煤钢共同体条约》，标志着欧洲经济一体化开始起步。1957年，法国等六国正式签订《欧洲经济共同体条约》，进一步推动了欧洲经济一体化发展的进程。1991年12月，欧共体首脑会议通过了《欧洲联盟条约》，正式成立了欧盟。由于区域经济一体化带来的丰厚收益，欧盟吸引了众多国家加入，现有会员国已达28个，逐步成为世界主要经济体之一。2002年11月，欧盟委员会发表《哥本哈根宣言》，开始推进欧洲职业教育一体化进程。每两年召开一次会员国职业教育与培训合作会议，及时研究解决会员国职业教育发展遇到的各种瓶颈问题。目前，欧盟各会员国采用了统一的职业资格框架、职业教育学分体系等“欧洲工具”，互认职业能力和职业资格，劳动力可在欧盟会员国范围内自由流动。

我国高度重视区域合作与发展工作。步入21世纪后，我国先后提出了“加强区域合作”“积极开展区域合作”“继续实施区域发展总体战略”等战略方针，尤其是党的十九大报告就“实施区域协调发展战略”做出政策部署。2014年2月，习近平总书记专门听取京津冀协同发展情况汇报，并提出相关要求。2015年4月，中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，提出“到2030年基本形成京津冀区域一体化发展格局”。在党中央、国务院的周密部署下，京津冀协同发展取得了一系列重大成就。然而，与世界发达国家以及我国先进地区比较，京津冀发展不平衡问题仍较突出，经济总量仍有较大提升空间。职业教育协同发展尚处于初级阶段，实现一体化发展目标尚需付出较大的努力。

刚刚出版的《京津冀职业教育一体化研究》一书紧扣社会背景下亟需解决的问题，突出京津冀职业教育目标和问题导向，运用实地调查和定量、定性分析的多种研究方法，研究成果具有较大的实践价值，也进一步丰富了区域职业教育一体化发展理论。

二、京津冀职业教育发展的现状及特点

党的十九大报告提出，新时期“我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。京津冀职业教育实施三地行政区域分化治理，职业教育发展“不平衡不充分”问题尤为突出。在“不平衡”方面，《京津冀职业教育一体化研究》依据“十二五”期间相关统计数据，分析认为北京市拥有雄厚的师资力量和先进的设备设施，但面临着生源紧张问题，资源配置存在冗余现象，职业教育发展面临着困境；天津市是全国首个“国家现代职业教育改革创新示范区”，具有丰富的职业教育经验和资源，但也面临着生源紧张的问题；河北省拥有丰厚的人口资源，职业教育生源较为充足且规模较大，但职业教育投入、职业院校设施设备配置、实习实训基地建设以及师资队伍建设等均无法与北京、天津相提并论，甚至存在的落差十分明显，职业教育资源明显不足。近年来，北京市鼓励优质职业学校通过兼并、托管、合作办学等方式实施资源整合，进一步提升了职业教育资源的利用效率，优化了职业教育资源配置。[3]天津市利用政府调控与市场调节相结合的方法，对职业教育资源进行了重组，试图打造一批优质职业教育机构，也取得了较好成效。然而，京津两地的职业教育资源调整与重组均局限于各自行政区域之内，未能覆盖整个京津冀区域，直接影响了职业教育资源的利用效益与结构优化。在“不充分”方面，《京津冀职业教育一体化研究》认为，京津冀三地经济发展水平和产业结构不同，直接影响了区域职业教育发展的物质基础与财政投入，决定了职业教育内容、方法与形式的层次及水平差距。北京市职业教育投入远高于津冀两地，天津市职业教育投入也呈现出持续加大的局面。河北省职业教育投入始终在低位运行，存在明显的“不充分”问题，直接制约了职业教育水平的提高，影响了人才培养的质量。

《京津冀职业教育一体化研究》采用量化建模技术，构建综合表达区域职业教育发展情况的指数模型，分析了京津冀三地职业教育发展的特点。研究结果表明，区域经济社会发展的不均衡性会导致人力资源市场对技术技能人才的需求种类、需求层次的不同，对职业教育机构人才培养质量、培养方式的要求也不尽相同。京津冀三地尽管在职业教育的上述指标项目上有明显差距，但就职业培训、高职教育及中职教育的模式状态而言，三地职业教育又具有各自优势。京津冀职业教育一体化发展会产生明显的溢出效应和互补效应，有效避免区域职业教育资源的冗余与缺失，提升职业教育资源利用效益和配置优化组合，增强区域职业教育发展的整体实力。

三、京津冀职业教育一体化发展的目标内容

目标是一种在思想上预先设计的行动结果，通过一定的途径实现从而使活动具有成效。京津冀职业教育一体化发展目标决定了职业教育一体化发展应该做什么、做到什么程度等问题，关联到行动方向、内容与途径方法。唯有目标明确、内容清晰、方法适当，才能确保京津冀职业教育一体化发展效果符合党中央、国务院的要求，并同时给三地民众带来获得感和满意度。目前，京津冀三地推进职业教育一体化发展的行动较多，如三地政府教育行政部门与职业教育机构签订合作发展协议、进行教科研信息交流、联合实施人才培养等。不可否认的是，这些推进活动属于事物的表象，难以反映事物发展的实际效果。毋庸讳言，部分合作(协作)协议仍停留在签约水平，未能做到及时跟进相关行动。职业教育机构合作多仅限于相互往来，缺乏实质性合作行为。

《京津冀职业教育一体化研究》认为，一体化既是目标也是过程，是协同发展的高级阶段。区域职业教育一体化的应然状态指不同行政区域的职业教育资源能够实现自由流动，实现优化配置与共建共享。为此，三地政府教育行政部门及各类职业教育机构应能够按照扬长避短、互惠互利、共同发展的原则，突破地区之间、部门之间的限制，形成部门之间、职业教育机构之间、校企之间等在生源、师资、教育教学信息、专业建设、课程与教学、实习与实训等方面的协同与合作，实现标准统一、市场一体、资源共享。其中，“标准统一”指不同行政区域政府及相关部门制定并实施统一的职业教育政策，实现区域职业教育的协调发展。“市场一体”指充分发挥市场配置资源的决定性作用，不同行政区域劳动力以及职业教育资源能够依据市场规则合理流动。“资源共享”指某一行政区域的职业教育机构基于某协议可合理利用另一行政区域的职业教育资源。

《京津冀职业教育一体化研究》提出了京津冀职业教育一体化发展的四项目标：一是职业教育对区域经济发展的支撑力更强。一体化发展应能够拓展职业教育机构的服务区域，增强其对区域社会经济发展的支撑能力；二是职业教育资源利用效率及效益更高。一体化发展应能有效破解不同行政区域职业教育资源过剩和稀缺并存的状况，解决区域职业教育存在的不平衡不充分问题；三是区域职业教育发展速度更快、规模更大。通过一体化发展，建立覆盖整个京津冀区域的现代职业教育体系，推动职业教育发展提速度、扩规模、增实力；四是广大民众对职业教育的服务质量更满意。在充分发挥不同行政区域现有职业教育优势的基础上，合理布局区域职业教育资源，增强区域职业教育办学能力，不断提高服务水平，进而满足广大人民群众多样化的职业教育需求，兴办人民满意的职业教育。

四、推进京津冀区域职业教育资源的共建与共享

职业教育资源的共建是资源共享的前提，共建需要多方参与。《京津冀职业教育一体化研究》提出京津冀各级政府及其相关部门、各类职业教育机构、行业企业以及各类社会组织均可成为职业教育共建的主体。建立职业教育多方供给机制，才能实现师资、课程、其他教学要素以及基础设施的共享。不同行政区域应协商制定职业教育投入政策，推进区域职业教育均衡发展。基于河北省职业教育资源较为薄弱的现状，中央财政应给予适当补贴，尽力缩小京津冀三地的职业教育投入差异。三地教育行政部门应联合制定职业教育一体化进程的时间表与路线图，鼓励三地相关机构和部门合作开展职业教育项目，促进不同行政区域职业教育主体的深度合作，不断提高各类职业教育资源的共建共享水平，持续提升区域职业教育的发展水平和服务能力。

资源共享是充分挖掘资源潜力，提升资源利用效率与效益的有效途径。20世纪70年代，美国社会学教授菲尔逊和思潘斯率先提出了“资源共享”的理念，[4]强调调整与扩容“个体”与收益“群体”的权力，使资源利用产生溢出效益并实现共享。职业教育资源具有复杂性和多样性等特征，涉及学生知识增进、技能形成、能力提升、情感转变、行为改进过程中的所有部分，是政府、社会以及教育对象等投入的人、财、物的总和。唯有构建区域职业教育一体化格局，实现多主体参与和教育资源的共享，才能满足广大人民群众对职业教育多样化的需求。

自1978年改革开放以来，京津冀职业教育实现了快速发展。然而，与以上海为龙头的“长三角”和以广州、深圳为中心的“珠三角”等区域比较，京津冀职业教育发展的速度、规模及质量仍有较大差距，与其所处的政治地位、经济地位不相称。不同行政区域职业教育机构均处于各自为政的孤立办学状态，校企合作以及跨区域合作水平仍然较低，职业教育资源存在类型同质、有效利用率不高等问题。近年来，京津冀建立了部分跨行政区域的职业教育集团，为解决区域职业教育资源共享开辟了道路。然而，这些集团多为松散型组织，职业教育资源的共享行为层次仍然较低，难以体现明显的共享效果。唯有推进京津冀职业教育一体化发展，才能调动行业企业及其他社会组织参与职业教育实践活动的积极性，也才能加强校校合作、校企合作，进而提升不同行政区域职业教育师资共享、实训实习设施设备互补的程度和水平。

五、创新京津冀职业教育一体化的体制机制

随着京津冀协同发展战略的逐步实施，京津冀职业教育一体化发展也取得了部分实践效果。然而，京津冀职业教育一体化水平仍然较低，职业教育发展对区域经济社会发展的支撑能力仍然不高。左祯等研究认为，京津冀职业教育一体化发展滞后的根本原因在于三地协同发展的相关政策不尽完善，缺乏统一的合作理念和发展目标，发展行为与市场规律仍然不相匹配。[5]张弛等研究认为，京津冀职业教育生态系统受多种因子的影响，包括社会因子、经济因子、政策因子、科技因子以及教育自身因子等。[6]在多重影响因子的共同作用下，京津冀职业教育发展出现了生态链失衡、内部环境失衡的现象。刘超洋认为，京津冀职业教育一体化发展的供给型政策、需求型政策、环境型政策均需要进一步调整和完善。[7]

归纳近年来的相关研究成果发现，京津冀职业教育一体化发展的影响因素众多，仅凭单一分析很难确定事物发展过程中的主要矛盾。《京津冀职业教育一体化研究》面向部分研究者与实践者，调查了京津冀职业教育一体化的相关阻力因素，运用DEMATEL(决策试验和评价实验室)分析法等，明确了各阻力因素之间的相互影响及其内在逻辑关系，最终确定职业教育投入、协调机制、经济利益、行政管理、区域经济水平、实施体系是京津冀职业教育一体化发展的主要“阻力因素”，法律规制、合作意识以及区域人口、社会福利状况等是各阻力因素产生的“原因因素”。针对这些“阻力因素”和“原因因素”，《京津冀职业教育一体化研究》遵循动力学原理，从政治推动、经济拉动、社会联动、合作行动、文化带动等维度，构建了职业教育一体化发展的动力机制，实现了区域职业教育发展研究的理论构思和实践创新。

《京津冀职业教育一体化研究》认为，借鉴欧盟及我国“长三角”地区经验，要高度重视市场在推进区域职业教育一体化发展过程中的重要作用，注重发挥市场配置职业教育资源的决定性作用。各级地方政府应不断优化职业教育管理体制，逐步将政府管理转变到依法监督、综合治理方面来，将政府职能定位于解决市场调节失灵问题。彻底消除各种行政壁垒和政策障碍，确保区域内职业教育资源能够依据市场规则实现合理流动。

《京津冀职业教育一体化研究》还解析了合作、协同、一体化等概念的关联特征及内在逻辑关系，澄清了相关模糊认识。基于历史视角，分析了京津冀职业教育一体化发展的地缘、物缘、文缘和亲缘基础以及新中国成立以来京津冀行政区划变迁给河北省职业教育发展带来的影响。立足发展现状，确定了京津冀职业教育一体化的遵循原则与目标定位。基于改革视角，提出了推进京津冀职业教育层次结构、专业结构、院校布局等一体化调整的主要任务和具体措施。京津冀协同发展成效为职业教育一体化发展提供了外部环境，奠定了物质基础，京津冀职业教育一体化发展必将呈现崭新的局面。