美欧经济制裁研究：发展脉络与前沿议题

刘建伟

（中央财经大学 国防经济与管理研究院，北京 100081）

作为当代最重要的两大经济制裁发起者，美国与欧盟同样是经济制裁研究的学术重镇。从历史角度看，美欧经济制裁研究经历了一个明显的起步、发展和转向的过程，其演变既是国际政治历史发展的一种体现，又对不同时期的国际政治现实走向产生深远影响。回顾美欧经济制裁研究的历史脉络对我们理解双方经济制裁政策的走向以及国际政治的发展趋势具有重要意义。

一、美欧学界对经济制裁的界定

对于美欧学者而言，经济制裁是一个重要却又令人感到困扰的术语。早在二十世纪八十年代，大卫·鲍德温就曾感慨道，人们在使用经济制裁一词时存在如此多的差异，以至于我们有足够理由来避免使用它。但不幸的是，在研究经济治国方略的文献中，经济制裁一词屡见不鲜，我们又难以避免地会用到它。比较各种经济制裁概念可以发现，美欧学界围绕经济制裁的界定之争主要表现在三个方面。

（一）经济惩罚与经济激励。

与中文里的“制裁”不同，“sanction”在英文中不仅有“制裁、惩罚”的含义，还有“支持、许可”的意思。基于此，有些美国学者把制裁分为积极制裁和消极制裁，前者主要通过经济激励来改变对方的特定政策或行为，而后者则主要依靠经济惩罚来影响对方。[1](p19-38)不过，尽管积极制裁的提法曾广受关注，但当今大多数美欧学者已极少使用该词，在提及制裁时专指消极制裁，即一种限制贸易往来、金融流动的惩罚性措施，如冻结资产、限制进出口、禁止投资等。

（二）工具属性与价值属性。

在英文中，制裁具有明确的价值属性，它不仅是对违反规则者的惩罚，更是一种对不道德、挑战道德良知以及危害共同体集体利益的“错误行为”的惩处。[2](p306)时至今日，在主权国家内部，人们仍然承袭这种传统，把制裁视为对违法行为的惩罚。甚至在国际政治中，也有学者从这层意义上定义制裁，如玛格丽特·多柯西认为“国际制裁应该被定义为针对违背国际准则或国际义务之行为所威胁或实施的惩罚”。[3](p9)根据这种界定，西方国家对苏联发起的战略禁运就不能被视为制裁，阿拉伯联盟对以色列及其盟国、贸易伙伴实施的抵制同样不能被称为制裁。此外，学者根据正义战争理论提出的“正义制裁”概念同样反映了制裁的价值属性。

然而，虽然制裁具有价值属性，但美欧国家及学者大都把它当作实施经济胁迫的手段、一项对外政策工具，或者说一种经济治国方略。在国际实践中，西方大国更多的是出于一己私利发起经济制裁，而非单纯地维护国际法或国际道义。而且，国际法与国内法有别，一国如果没有签署、批准某项国际条约、协定就没有义务遵守其规定的相关要求。一些被视为违反了国际法的行为，在其他国家看来可能并非如此。

（三）经济目的与政治目的。

经济制裁目的的性质是什么？对这一问题的回答对于区分经济制裁、贸易战与经济战至关重要，同时也在美欧学界引起过较大争论。在有些学者看来，经济制裁的目的既可以是政治性的，也可以是经济性的。例如，加利·霍夫鲍尔等人的经济制裁数据库就收录了这样的案例——1965年美国对智利发起制裁，强迫后者把铜的单价降低0.02美元并保证未来不会抬价。

罗伯特·佩普则严厉批评混淆政治与经济目的的做法，认为经济制裁不同于贸易战，其目的是政治性而非经济性的。首先，面对经济制裁和贸易纠纷，对象国基于完全不同的逻辑进行决策。对象国根据财富最大化原则来决定是否在贸易纠纷中做出让步，但通过权衡经济损失的政治影响来决定如何回应经济制裁发起国的要求。其次，在贸易战中，使用武力的可能性基本可以排除。但对经济制裁而言，它既可以是武力的替代，也可以是武力的前奏。最后，如果对出于政治目的和出于经济目的的经济限制措施不加区别，把数量庞大的国际经济谈判也纳入经济制裁的范畴，那么其研究范围就大规模地拓宽了。[4](p93-95)

二、美欧经济制裁研究的历史脉络

美欧学界对经济制裁的探讨源远流长，但成规模的学术研究开始于二十世纪二三十年代，发展于二战之后至八十年代。自此之后，美欧对于经济制裁问题的辩论更加激烈，研究领域进一步拓宽，研究方法不断多元化科学化。

（一）研究的发端：二十世纪二三十年代。

在二十世纪二三十年代，饱受过一战之苦的美欧各国“和平主义”思潮盛行。由美法外长发起、签字国涵盖欧美主要大国的《凯洛格—白里安公约》规定，各缔约国应废弃战争，不再以战争作为推行国家政策的工具。一旦有侵略者挑起战争，国际社会应该联合应对。其中，对侵略者共同实施经济制裁是国际社会联合应对侵略的一项重要手段。那么，经济制裁能否以及如何承担起止战维和的重任呢？在此背景下，针对经济制裁奏效的前提条件、经济制裁的内涵、法理依据、类型与问题等，欧美学术界包括政界展开了第一次经济制裁大讨论。[5][6](p44)[7](p735-752)

本时期是美欧经济制裁研究的起步阶段，相关探讨密切关注当时国际形势，侧重对策而非学理分析，不追求发展经济制裁的一般性理论。在研究方法上，相关研究几乎全为定性分析和规范分析，如法律文本解读、案例研究、过程追踪等。注重在国际法框架之下进行解读是本时期研究的一大特色，英国及《国际事务》杂志则是经济制裁研究的主要阵地。尽管本时期最重要的一个案例——国际联盟制裁意大利以失败告终，但使“制裁能够起到维护和平、威慑侵略的重要作用”是当时美欧学界和政策界的一个基本共识。

（二）初步的理论化尝试：二战后至八十年代。

自二十世纪二三十年代到二战结束，美欧实施经济制裁的案例并不多。二战之后，特别是到了六十年代，经济制裁才越来越多地被用于应对国际政治纠纷。在本阶段，联合国安理会开始对南罗德西亚和南非实施制裁。面对频繁发起的经济制裁，人们自然要问“经济制裁有效吗”？围绕这一问题，美欧学界展开了第二次经济制裁大讨论，其核心论题是制裁有效与否。不过，本阶段的研究结论比较悲观，大多数学者给出了否定的回答。“经济制裁难以奏效”成为六七十年代美欧制裁研究的一大共识。例如，彼得·华伦斯坦系统地研究了1932—1967年间的18次经济制裁，认为只有两次——1933年英国制裁苏联和1960（1962）①1960年是美国开始制裁多米尼加的时间，1962年是美洲国家组织制裁多米尼加的时间。年美国（美洲国家组织）制裁多米尼加——取得成功。[8](p248-267)而且，判定成功的标准仅仅是对象国在被制裁后满足了发起国的要求，至于这种让步是否由制裁引起则无法确定。

至于制裁为何难以奏效，本时期的研究大致给出了三种解释。第一，弗雷德里克·霍夫曼以英国（国际联盟）制裁意大利、英国（联合国）制裁南罗德西亚为案例，比较了发起方实施制裁的政治进程，认为发起方在感到需要“做些事情”但又不愿“做太多”时才会选择使用制裁这种工具。如果感到问题特别严重时，相关国家不会选择使用制裁，因为它“起作用太慢、太复杂又不保险”。因此，这就出现一个悖论，一旦制裁付诸实施，其宣示的目标就注定难以实现，因为决定实施制裁（而非其他手段）本身就意味着制裁方的动力不足。[9](p140-160)第二，玛格丽特·多柯西的研究也得出制裁难以迫使相关国家遵守国际规范的结论。不过，她认为国际制裁难以奏效的原因有二：一是制裁面临执行难题，各个发起国在制裁目标设定、措施选择、严厉程度、成本分担以及制裁监督方面存在的分歧制约了各国执行制裁的程度；二是对象国拥有多种应对制裁的方法，诸如采取规避措施、实施反制裁、求助第三方、对外宣传等，通过积极应对，对象国可以化解制裁压力。第三，传统制裁理论认为经济制裁与对象国国内政治团结存在负相关性，经济制裁造成的损失越大，对象国国内越不团结。在批评该理论基础上，约翰·加尔通提出修正后的制裁理论，并解释了为何制裁常常难以奏效。他认为，在外部制裁面前，对象国国内可能出现的不是政治分裂，而是政治团结。如果对象国民众认为制裁针对的是本国所有人而非统治阶层，他们在制裁之前就对发起国存在负面情绪，或者认为本国行为是正确的且没有更好的选择，那么制裁就会激起政治团结，使制裁难以奏效。[10](p378-416)

除了有效性问题，也有学者探讨了制裁的经济影响、形式、目标或功能。如罗宾·伦威克就曾指出，尽管对意大利、南罗德西亚的国际制裁失败了，但它在传递发起方反对对象国行为的信号方面却发挥了作用，因而不能因为制裁未能改变对象国的行为而忽视制裁的价值。总体来看，与前阶段相比，本时期的美欧经济制裁研究具有如下几个特点：一是寻求发展关于经济制裁的一般理论，为经济制裁研究提供整体分析框架；二是研究议题非常集中，重点探讨经济制裁的有效性，而且一致认为制裁未能奏效；三是研究方法十分相似，以比较案例分析为主，以对意大利、南罗德西亚、南非制裁为主要分析案例。同时，伴随着行为主义的兴起，一些新的方法如定量分析、计算机模拟也被用来分析经济制裁问题。

（三）研究持续深化：二十世纪八十年代至新世纪初。

自二十世纪八十年代至二十一世纪初，经济制裁的实施频次迅速增加。根据加利·霍夫鲍尔等统计，八十年代共计发生31次制裁，九十年代则达到52次。整个五十年代一共才有13次制裁，而1992年一年就发生了13次制裁。多边制裁增长更为迅猛。以联合国制裁为例，安理会在整个冷战时期仅仅发起两次制裁，而在1990—1999年十年间就对伊拉克、前南斯拉夫、利比亚等12个国家实施了制裁。[11]与此对应，美欧学界对经济制裁的关注也大幅增加，并表现出一些新的特征。

第一，经济制裁辩论“白热化”。针对二十世纪六七十年代形成的主流共识即“制裁无效”，M.S.Daoudi和M.S.Dajani率先提出质疑，拉开第三次经济制裁大讨论——也是最激烈、最具火药味辩论的序幕。两位作者对主流共识提出质疑，认为经济制裁是有用的、有效的。当然，该结论依据的不是“宣称”的目标，而是“制裁能够慢慢侵入对象国，假以时日可对其造成极大伤害……国际经济制裁犹如癌症，它杀死对象国经济结构中难以用肉眼发现的微小细胞，这些细胞的不断死亡将腐蚀对象国政治生态，使其难以满足国内日常需求，从而削弱对象国国内团结，并最终致其崩溃”。[12](p296-298)

更大的挑战来自加利·霍夫鲍尔等。此前关于经济制裁的分析大都基于单个或者少数几个案例，由此得出的结论单从方法论上讲就难以令人信服。加利·霍夫鲍尔等则建立了一个自1914年至今、包括100多个经济制裁案例的数据库，并以此为基础，利用统计分析方法系统地研究了经济制裁的有效性及其影响因素。他们研究发现，在所有115次制裁中，有40次取得成功，制裁成功率达到34%，远比主流共识想象的要高。[4](p99)由于这是首次对经济制裁进行大样本检验，加利·霍夫鲍尔等人的研究及其制裁数据库影响巨大，成为此后美欧制裁研究的必引之作。

加利·霍夫鲍尔等的研究一石激起千层浪，把经济制裁大讨论的激烈程度推升到一个新的水平。最尖锐的批判来自罗伯特·佩普，他指出加利·霍夫鲍尔等人的研究存在两个严重的方法论缺陷，一是没能严格区分基于政治目的的经济制裁和由经济利益引发的普通贸易纠纷，二是没能把武力因素剥离开来，把实际上是由武力手段引起的对象国行为改变当成制裁的功用。经过重新评估，罗伯特·佩普认为，在被加利·霍夫鲍尔等视作成功的40次制裁中，只有5次可以算作成功，制裁成功率不足5%。罗伯特·佩普的尖锐批判引起不小的震动。以《国际安全》杂志为主要平台，争论双方围绕经济制裁的界定、成功的标准、争议性案例、制裁的价值展开了数个回合的论战。

就此次制裁大讨论，大卫·鲍德温发文指出，学者们虽相互争论却“询问着不同的问题、使用着不同的概念、在不同分析语境下展开讨论……一句话，他们在谈论不同的事情”。他认为制裁研究的深化需要事先考虑如下四个方面，一是必须承认“制裁是否奏效”与“是否应使用制裁”是两个不同的问题；二是必须承认成本因素的重要性；三是必须承认有必要比较不同政策手段的利害得失；四是必须承认“成功”作为一个维度多元概念的复杂性。用狭隘的行为主义术语对成功进行简单界定的做法忽视了成本因素，并把冲突视为零和博弈，这是不充分的。如果不考虑以上四点，再多制裁辩论也难以产生具有政策启示的知识（policy-relevant knowledge）。[13](p80-107)大卫·鲍德温一文敏锐地点出了本阶段制裁研究的弊病，指出了未来研究需要注意的问题，也为持续多年的第三次制裁大讨论画上句号。

第二，新兴研究议程：制裁合作与聪明制裁。冷战后，多边制裁数量迅速增多。然而，多边制裁是否比单边制裁更有效呢？或者说，国际合作是制裁取得成功的必要条件吗？在单边制裁中，对象国一般能够很容易找到替代方。因此，长期以来，美欧学界通常认为多边制裁更有助于实现对外政策目标。然而，本阶段的经验研究却得出完全相反的结论——多边制裁并不比单边制裁有效，甚至效果更差。对此，威廉·垦普斐和安东·洛温伯格利用公共选择的视角给出了解释，多边制裁联盟执行合作的困难以及对象国在制裁背景下形成的国内利益制约了多边制裁的政治影响。[14](p37-58)此外，还有学者探讨了制裁合作的条件。丽萨·马丁指出，制裁合作的形成与维持依赖于主导发起国通过自我施加的成本并借助国际制度做出的可信承诺。[15](p406-432)丹尼尔·德雷兹内同样发现国际组织对于制裁合作至关重要，没有制度支持的合作不但无用甚至有害。如果没有国际组织的支持，受国内政治压力和其他发起国家意图不确定性的影响，发起国将从制裁合作的承诺中后退，并最终瓦解制裁联盟。[16](p73-102)

除此之外，由于传统经济制裁模式常常带来大量负面后果并因此饱受指责，美欧学界开始探索如何使制裁变得更聪明，如何在严厉惩罚对象国当权阶层的同时最大限度地避免伤及无辜民众，也即“聪明制裁”或“定向制裁”。美欧学界对聪明制裁的探索取得很大政策影响。进入新世纪以后，欧盟和联合国实施的所有制裁都是定向制裁，全面制裁无论从理念上还是政策上都逐渐成为历史。

第三，研究方法多元化科学化。以加利·霍夫鲍尔等人的研究为始，定量分析成为经济制裁研究的主流方法之一。加利·霍夫鲍尔等建立的经济制裁数据库则为后来学者提出和检验假说提供了条件。此外，博弈论也在经济制裁研究中被广泛应用，用于发展和验证关于制裁有效性、制裁时长以及制裁合作等广泛议题的理论。为提高研究的科学性和可信性，本时期还出现不少综合运用多种方法开展研究的作品，它们通过博弈论提出理论模型，然后再使用回归分析和案例研究进行验证。在这方面，丽萨·马丁的《强制合作：解释多边经济制裁》和丹尼尔·德雷兹内的《制裁悖论：经济治国方略与国际关系》可视作经典之作。[17]

三、美欧经济制裁研究的前沿议题

新世纪之后，各国、各国际组织仍频繁利用经济制裁来应对重大国际事件。与此对应，美欧学界对经济制裁研究的热度也有增无减，除了继续探讨制裁的有效性、人道主义影响和制裁合作等传统议题之外，还重点研究了国内政治制度对经济制裁的影响、威胁（但未付诸实施的）制裁等问题。

（一）国内政治制度与经济制裁。

根据民主和平论，国内政治制度是影响冲突与和平的重要因素。影响国际冲突的国内政治制度是否同样会对国际经济冲突——经济制裁产生影响呢？对此，有学者借助关于民主和平的制度理论，给出了肯定回答。二者发现，“民主国家”比“非民主国家”更易于实施经济制裁。“民主国家”之所以更倾向于实施制裁，一是因为“民主国家”“支持联盟”（winning coalition）的规模更大，其对外政策决策需要反映更多利益集团的利益；二是因为与“非民主国家”不同，民主化、人权也是“民主国家”对外政策的重要目标，这自然增加了它们实施对外制裁的倾向性。[18](p641-660)但是，由于拥有共同的政治制度、价值观和利益，“民主国家”之间很少相互制裁，其制裁对象主要是“非民主国家”。

国内政治制度也对经济制裁的持续时长具有重要影响。有学者研究了不同政体类型中的领导人更替对经济制裁时长的影响并发现，如果制裁双方均为“民主国家”，经济制裁持续时长与领导人更替无关。但是，如果双方均为“非民主国家”，领导人更替则对经济制裁持续时长具有显著影响。这种差异的原因在于，政体类型不同，则领导人“支持联盟”的规模不同，或者说领导人代表的利益群体大小不等。“民主国家”领导人“支持联盟”的规模较大，在领导人更替之后，新老领导人“支持联盟”即使不同也存在很大重合。因此，领导人更替不会对该国经济制裁政策产生重大影响。相反，在“非民主国家”，由于“支持联盟”很小，领导人更替常常意味着“支持联盟”的完全改变。领导人“支持联盟”的改变将带来经济制裁政策（或应对经济制裁的政策）的重大变化。[19](p154-172)

除了影响经济制裁的实施与持续，国内政治制度还影响经济制裁的效果。有学者提出一种经济制裁的制度理论，认为“民主与非民主国家”“支持联盟”的组成和规模不同，“民主国家”的“支持联盟”较大，对“民主国家”的制裁容易引起政策改变，也即制裁容易奏效；“非民主国家”的“支持联盟”较小，对“非民主国家”的制裁难以伤及拥有巨大决策影响力的“支持联盟”，因而难以转化为政治压力，也即制裁难以奏效。[20](p841-878)苏珊·艾伦的研究得出了类似的结论，认为经济制裁可能会引起对象国国内的反政府活动，但它受到对象国国内政治结构的制约。如果对象国是专制国家，经济制裁很难引发大规模平民政治运动。只有对象国存在一定程度的政治开放性和政治参与机会，对其制裁才可能提高其国内民众参与反政府活动的意愿。[21](p916-944)还有研究专门考察了经济制裁对专制政体稳定性的影响，把专制政体进一步区分为个人（personalist）政体、一党制政体、军政府政体，发现个人政体更易受到外部制裁的影响并做出让步，而后两者的稳定性受制裁影响不大，它们通过增税、资源再分配等方式反而能够在制裁背景下巩固统治。[22](p335-359)

（二）威胁（但未付诸实施的）制裁。

在过去大半个世纪的时间里，美欧学界对经济制裁问题的探索从未间断。然而，过去的研究存在一个重大弊病，即只关注真正付诸实施的经济制裁而忽视了威胁（但未付诸实施的）制裁即制裁威胁。这一弊病也常被称为选择偏见，它严重限制了人们对经济制裁有效性的认识。

丹尼尔·德雷兹内指出，由于制裁威胁大多是在闭门谈判中而非公开发出的，加上它们后来并没有真正付诸实施，人们自然会产生选择偏见，容易看到实施的制裁而非制裁威胁。通过统计分析195例制裁（包括威胁和实施的制裁），作者发现有相当数量的制裁仅仅停留在威胁阶段，它们因对象国让步而没有真正付诸实施。[23](p643-659)[24](p319-338)该发现具有重大理论和政策意义，它首先证明了过去几十年的经济制裁研究是有显著缺陷的，人们因忽视制裁威胁而低估了制裁的有效性。频为学者们使用的霍夫鲍尔等人的经济制裁数据库也是有问题的，制裁威胁仅仅占其总数据的4.4%。在政策方面，这一研究则使政策决策者重新审视经济制裁的价值，更加倚重经济制裁特别是制裁威胁在应对国际纠纷中的作用。

针对霍夫鲍尔等人数据库的不足，T.摩根等在2009年重新开发了一个经济制裁数据库，涵盖了自1971—2000年888个案例，既包括实施的制裁也包括制裁威胁。等到2014年，该数据库得以进一步更新，覆盖时间扩展为1945—2005年，制裁案例数也提高到1412个。通过对新数据库的分析，T.摩根等获得一些新的发现，如制裁成功率明显高于传统认识，制裁发起频率在20世纪90年代达到峰值，制裁平均持续时长仅为2.43年（比人们感觉到的要短）、多边制裁缓慢增多等。[25](p91-110)

（三）美欧经济制裁研究外延的拓展。

从经济制裁的纵向周期——“发起、执行、解除”来看，本阶段的研究从原来重视执行阶段（如有效性、合作、影响）扩展到兼顾发起和终结阶段，包括制裁发起的影响因素、制裁结束的条件等。第二，从研究内容来看，美欧经济制裁研究出一种内生化趋势，即从仅仅关注有效性、功能与目标、制裁合作，发展到把制裁本身之外的内容纳入经济制裁研究范围之内，如经济制裁对美国对外直接投资的影响、对对象国媒体开放性的影响、经济制裁与内战持续时间的关系等。从这两点来看，经济制裁仍然是一个充满巨大研究潜力的国际政治议题。

四、小结

就社会科学而言，理论研究与时代背景及政策实践紧密相关。在过去一个世纪，国际政治发生多次巨变，经济制裁实践也出现较大变化，美欧关于经济制裁的理论研究自然会随之变化。十多年来，美欧次级（secondary）经济制裁和金融制裁明显增多；美欧经济制裁的主流理念完成转变，从全面经济制裁转为定向制裁或聪明制裁；国际经济制裁的主体趋于多元，除了美国、欧盟、联合国之外，一些新兴经济体也时常发起经济制裁。这些新的变化既挑战着传统的经济制裁理论，也孕育着新的理论增长点。具体而言，新兴经济体发起的经济制裁与美欧经济制裁存在哪些区别？如何评估次级制裁和金融制裁的有效性？在定向制裁理念兴起之后，如何权衡经济制裁的有效性和人道主义影响？当前美欧经济制裁研究对这些问题的解答并不充分，需要理论界做出进一步的探讨。