走向善治的契机：大学内部治理中的协同机制建构

骆聘三

（苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215000）

在大学内部治理中，突破行政性垄断，形成多元共治的格局已然成为一种共识。但当具有主体差异的多元行动者在试图发挥各自的作用时，它们却相互竞争、扯皮甚至是对抗，不断上演集体行动的“悲剧”，从而导致大学内部治理的失效。因而，如何在多元行动者之间建立起平衡机制，将趋于失败的治理状态转化为一种能够基于差异而又有共同目标支持的共同行动状态，使冲突与对立的利益得以协调从而走向善治，就成为大学内部治理研究的焦点题域。为此，基于协同学理论的认识，在大学内部治理中建构协同机制成为一个重要的视点。正如有学者所言，协同治理是“完善大学内部治理结构的关键，是建立一系列基于大学使命的权力配置和利益平衡机制”的重要举措。[1]（29）本文的研究旨趣即在于进一步探讨大学内部治理中的协同机制建设，在深度识别的基础上发现现实困境并提出全面而系统的政策建议。

一、大学内部治理中协同机制的识别

（一）基本问题澄清。

协同学是研究由完全不同性质的大量子系统所构成的某种具备一定秩序和功能的自组织系统的学科。哈肯认为，协同是指“系统内部各组成要素之间的和谐状态，即是研究一个远离平衡的开放系统，在外界环境的变化达到一定的阈值时，自身如何在内部的非线性作用下、自发由无序状态走向有序状态或由有序状态走向更为有序状态的途径问题。”[2]（p5）正是由于协同理论对自然系统及其关系的细致描述，社会科学家通过知识转化和再生产，将其广泛应用于对社会系统的分析。在社会治理语义下，“协同意味着一种自发集体行动和自组织过程；一种主体间默契配合、井然有序的状态；一种通过集体行动和关联实现资源最大化利用和整体功能放大的效应”。[3]（p15）在此基础上，可以将协同机制理解为：多元主体通过彼此间的非线性互动，共同治理社会公共事务，从而实现既定目标的过程。这一过程具有多元性、公共性、互动性、动态性等特征。

从现有文献来看，在大学内部治理中探究协同机制的建设问题愈发被关注。在组织层面，协同机制的嵌入是建立良好大学治理结构的基础，对于提升组织效率，协调组织在权利、责任和利益方面具有优越性；[4]（p32）在主体层面，为保证学校事务的高效治理，实现民主与法治，应当“从学校、学院、学生、社会、家长五个主体，构建五元协同治理机制”；[5]（p58）在权力层面，协同机制建设为协调行政权力与学术权力的关系提供了必要支撑。通过建立自组织过程，实现增量治理，行政权和学术权得以实现1+1＞2的功能跃升。[6]（p61）具体分析，大学内部治理语义下的协同机制实际上发生了显著地转变并在功能上具有了丰富的外延。一是关系鉴证。厘清校党委、行政部门、教师、学生之间的行动关系以及行政共同体与学术共同体之间的权力关系既是协同机制的核心要义，也是协同构建的关键诱因。二是权力分配。纵向上的权力分配是要不断寻找科层结构中的“平衡点”，以期贯通上下结构的治理通道；横向上的权力分配则是要强调分工协作基础上的“有机团结”，以期落定多元主体的地位和角色。三是行动调节。通过引入协商、强调沟通、落实合作等一系列治理行动的选择和优化，协同机制克服多元共在的困境和集体失效的风险，使大学内部治理不断从无序走向有序。四是模式定型。协同机制所触及的改革实质绝不仅是在机制或工具层面上进行修缮，而是要以此为基础，进阶到体制层面，引发结构萌动，最终实现大学内部治理结构的转型升级。

（二）大学内部治理中协同机制建构之合理性考察。

在大学内部治理中建构协同机制具有显著的合理性，既体现在体制调整上，也体现在机制修缮中。

一是多元行动呼唤协同引入。现代大学治理发展的一个重要趋势即是多元参与行动，在内部呈现出校党委、行政部门、教师、学生共建共治共享的局面。而为有效支撑多元主体共同行动，有必要建构某种机制予以保障。显然，将协同机制应用于多个行动者之间，使之为了共同目标而共事具有形式上和内容上的优势。正如上文所指出的，协同机制所具有的关系鉴证、权力分配、行动调节和模式定型等功能，实际上就是围绕大学内部治理改革议题，实现多元行动者共同治理的过程。

二是去行政化改革促动职能转型。大学去行政化改革不仅是要在外部处理好政府与学校的关系，同样在内部也要推动行政部门职能的转型。行政部门职能转型意味着行政权力的适度退出，大学内部治理中的自主空间得以重塑，学生的事务可以由学生来管，学术的事务亦可以由学术共同体来管。不过，去行政化不是消除行政化，职能转型亦不是放手不管，只是在确立学生和教师主体地位的基础上利用协同方式，更多地为学生、为学术提高服务或引导，探寻学校内部最佳的行动关系。

三是行为更新要求形式适配。大学内部治理发展实现了行动者行为的重大变化，由传统模式下以命令和控制为主要形式的单向度行为转变为治理模式以协商和认同为基本形式的双向度行为。行为上的更新势必引发对治理形式的审慎思考。以参与、协商、对话等为主要行动内容的协同机制显然成为学校内部各行动主体适配行为转变的最佳路径。实践中，尤其可以“通过讨论、商谈、听证会、网络平台等方式听取各利益主体的意见，博采众长，找到各行动主体意愿和利益的最大公约数，实现决策民主化，保证决策科学化，达到共管共治。”[7]（p6）

四是价值关切推动理念转变。长期以来，我国大学治理受到“效率主义秩序”的困扰，[8]（p2）造成大学严重偏离对知识自由探索的目标而沦落为利益争夺的“战场”。不过，随着现代大学治理的启幕，教育自身是公共善且又是为了公共善的本质特征愈发凸显，以教育为本、以学生为本的教育理念和目标也渐趋树立。为此，效率主义秩序受到猛烈批判，价值理性回归受到愈发关注。公共治理中的协同发展，“虽然体现了追求效率的工具理性，但更强调对价值理性的关切”。在此，公共性、多元性、民主性、合作性等价值理念得到发扬并予以实践，最终实现大学治理的价值跃升。

（三）大学内部治理中协同机制建构之价值性说明。

第一，有利于落实高等教育内涵式发展的目标。从党的十八大到十九大，高等教育内涵式发展始终是改革的重要目标，只是在具体表述上由“推动高等教育内涵式发展”转变为“实现高等教育内涵式发展”。这种转变不是简单一个词语的变化，更意味着“从柔性到刚性的变化，是高等教育发展方式的升级换挡”。[9]具体来说，内涵式发展是要求以大学内部因素作为动力和资源的发展模式。其中，尤以多元主体为代表的共治行动过程为关键。毕竟这一过程不仅涉及内部关系、要素优化、资源配置等行动层面的问题，而且触及结构协调、体制调整以及质量提升和水平提高的问题。而协同机制是实现多元主体共治的基本保障，通过重新厘定他们之间的关系，可以建立一种和谐有序的参与过程，形塑共建共治共享的治理格局。因此，协同机制对落实高等教育内涵式发展目标具有重要意义。

第二，有利于推动“双一流”建设。“双一流”建设是党和国家在新时代高等教育发展领域做出的重大决策，是推动中国高校走向世界、走向未来的战略举措。实现“双一流”建设绝不仅仅是“依靠诸如增加投入、改善制度环境及办学条件等即可实现的目标，亦是需要通过内部治理结构创新以提高办学治校育人效率才能达成的结果，两者缺一不可”。[10]（p31）尤其是后者，通过内部治理创新、激发组织内部活力，能够为高校发展提供不竭的动力。协同机制建设的主要目标是为内部多元主体的行动过程提供一种可行性制度安排，它不仅致力于某种关系模型的设定，实际上也深刻改变着大学内部治理结构，触及体制机制建设难题。正是通过协同机制的改革作用，大学内部治理结构得以完善升级，能够在多元主体制度性耦合与互动中，不断产生发展和积累的力量，既能够提高治理效率，也能够提升治理质量，最终更好地服务高校发展实践。

第三，有利于提升师生的获得感。师生的获得感提升不仅拘囿于某种目标或成就的达成，也潜藏于权利的应用和参与的实践中。甚至可以说，参与治理的过程为获得感提升奠定了丰富的感情基础，而获得感本身也需要参与行为的具象化呈现。高等教育现代化背景下，“内部治理实践自觉而坚定地将高校事业发展与教职工的职业发展和学生的关键能力培养有机融合，高校内部治理与师生的工作、学业等诉求有机融合”成为基本要求。[11]（p45）实际上，协同可以界定为“一种持久且为成员所共同深信的关系”。[12]（p15）而协同机制就是实现这一关系的具体手段。在大学内部治理中，通过协同机制的建设，能够在多元关系塑造中进一步确认师生的主体地位，从而为其真实有效地参与治理实践奠定角色基础。正是在协同机制保障的治理参与基础上，师生才能够摆脱行政力量的束缚，自己的事情自己办，为维护自身利益发出自由的声音，从而感知自我的存在。

二、当下大学内部治理中的协同困境

虽然在大学治理中建构协同机制具有多方面的合理性与多维度的价值性，但在实践发展中却存在着诸多困境。

（一）协同失衡：主体力量的偏失。

协同机制能够使系统内部各要素理顺相互之间的关系，实现从自发无序状态走向有序状态，但这种实现机制是需要一定条件的。在大学内部治理中，除了需要制度、资源等要素的保障，更为关键的是要求多元主体之间能够相对平等，从而在一种平衡关系上形塑协同。可是，就当下大学治理而言，主体力量却陷入了明显失衡的困境。主要表现在两个方面：一方面是教师和学生相对弱势，他们虽然在法律制度上具有明确的民主权利，能够参与大学治理，但在实际治理行动中经常沦为无所事事的“看客”；另一方面是学术权力相对弱势，特别是在“去行政化”改革尚不显著的情况下，行政权力压制学术权力依然是治理常态，行政命令代替学术自由也依然是主流路径。即使尝试通过组织化的方式扩大和增强“弱者的力量”，如建立各种教职工组织、学生自治组织以及学术团体，在面对行政化的“利维坦”下，这些组织要么选择依附以获得行动空间，要么选择沉沦而走向可有可无的尴尬境地。总之，大学行政化现象致使内部行动者之间力量失衡，“行政主导的大学内外部治理结构直接导致了大学依附于政府、学术屈从于行政的权力格局与运行态势。”[13]（p41）这种失衡态势不仅抑制了多元主体的生长与发育，也销蚀了协同机制建构的基础。

（二）协同冲突：目标差异引发行动失败。

依据协同优势理论，明确的共同目标是多元行动者开展协同的逻辑起点，而目标甚至是冲突则成为协同惰性生成的诱因。[14]（p412）可问题是，达成共同目标并不容易。具体到大学内部治理中，行政部门、教师、学生等多元行动者都有各自的利益诉求，亦有各自的行动策略，进而所设定的行动目标千差万别。同样，行政权力和学术权力之间的目标矛盾似乎也难以调和。“政治权力、行政权力遵循政治逻辑和行政逻辑，强调对上级党委政府以及大学本身的忠诚，追求效率；而学术群体遵循学科逻辑，注重对本学科的忠诚，看重的是自身学科的发展。”[15]（p31）因此，大学内部治理中的目标差异十分显著，甚至目标冲突成为常见现象。既然目标差异和冲突不可避免，那么就为协同机制建构带来了隐患，进而影响到最终的共同行动。实际上，在多元主体共同行动过程中，一方面要就共同目标设定进行协商对话，但往往出于行动成本的考量，这一环节容易要么被行政命令所替代，要么会陷入持久战以致“无疾而终”。另一方面，即使能够达成一致，在后续的行动过程中，出于自身利益的考虑，行动者也会“适当”调整行为趋向，更改行动目标，致使行为结果最终偏离预定目标，而达成一种非最佳结果。可见，共同目标达成是协同建构的前提条件，而目标差异的存在却成为协同失效甚至是冲突的重要因素。

（三）协同失真：形式有效性和实质有效性的冲突。

协同机制的形式有效性反映在对多元主体参与的回应以及合作行动的建构之中，从而能够体现程序正义原则。而实质有效性则在于协同机制的结果正义方面，即通过协同建构是否有利于实现治理结构、治理机制、治理效果的提升或完善。在大学治理改革实践中，虽然协同机制建构在多个方面或层面上实现了一定程度的发展，但这一建构过程仅仅注重于形式有效性。具体来说，一是将协同简单地等同于参与，通过各种参与机制的建立，吸纳多元行动参与其中，在形式上构筑起共建共治的行动过程，从而达至协同治理的目的；二是将协同等同于集体行动，无论是涉及行政事务还是涉及学术事务或学生事务，都通过所谓的协同机制建设，让多元主体共同参与，导致不加甄别地滥用民主原则和集体精神，从一个极端走向了另一个极端；三是十分注重协同过程建设，将协同过程视为获得行动合法性与合理性的重要渠道，同时也将此作为校园民主建设的重要举措。殊不知，对过程正义的过度关注实际上是对结果正义的忽略。由此来看，当下的协同机制建设，虽然在很大程度上获得了发展，但却由于形式有效性对实质有效性的逻辑覆盖，致使协同机制建设仅仅停滞于形式优化上，而无法提升大学治理能力，也无法有效触动治理结构或体制修缮，这不得不说是一种改革失真的表现。从长远的角度来看，这种改革存在着新的隐忧，变得不可持续。

（四）协同壁障：科层组织设计的隐患。

美国学者伯顿·克拉克曾说：“许多改革过早地夭折，其原因之一是内部组织未能有效地动员起来，因而缺乏应有的支持。”[16](p37)而这种动员能力很大程度上依赖于组织内部的结构设计，毕竟这直接涉及权力配置、责任分担、运作过程等核心内容。我国大学治理结构以科层组织形态为蓝本，虽然它在一定的历史时期内具有优越性，但却在治理现代化改革中尽显劣势。第一，科层化的组织设计使得大学治理中的上下结构发育得十分完善，不论是行政部门还是学术团体，抑或是师生个体，都习惯于由上至下的控制。而协同机制强调的却是横向网络的发展，特别是一种互动结构形成，显然这是与传统科层结构不相融合的地方。第二，正是因为上下结构的存在与巩固，大学治理中的精英模式也十分显著。各种行政资源、学术资源主要集中于行政领导者或少部分学术权威手中，他们对大学治理和发展过程会起到决定性作用。其他行动者实际上也默认了精英模式的存在与合理性，以至于自然而然地听命于精英的意志、顺从精英的行为。而从协同理论中可知，协同发展的重要目标即在于打破精英统治，让权力有效分配，让治理回归民主。第三，大学治理行政化现象不仅长期压制学术自由的成长，同样也抑制了权利的合法应用。尤其是对于师生群体来说，虽然在法律和理论上都是作为大学主体而存在，但实际上却是“弱者”。在大学治理的各种事务性工作以及涉及自身利益的工作中，他们并没有多大的发言权和影响力，民主权利长期被以行政权为主的力量所排斥。

（五）协同滞碍：参与渠道的限制与行为约束。

在大学治理中，参与渠道建设不完善是一个长期存在的问题。在协同机制建设讨论中，这一问题显得更加突出。主要体现在三个方面：一是参与渠道边缘化。在传统大学治理过程中，由于行政化趋向和效率主义导向，参与机制建设向来不被重视。即使在大学治理现代化建设以及高等教育内涵式发展战略下，参与机制建设依旧是次要考量的问题。毕竟参与安排不简单是“多几个人参与”的问题，它深刻触动了旧结构的调整和原利益资源的分配，因而成为一个十分慎重的话题。二是参与渠道表面化。在多数情况下，参与渠道的设置仅仅是为了实现参与，通过多元主体的场景进入来落实所谓的民主原则。例如，在学生参与发展方面，通过建立各种参与机制，学生的确能够参与治理过程，但所参与治理的事项不外乎是一些“与日常生活相关的学习、娱乐、就业择业等方面，而对教学、科研、人事等领域只能介入外围参与管理，且其内容也大多是一些简单的表层工作。在涉及学校发展的重大决策方面，则更缺乏有组织的实质性学生参与。”[17](p59)三是参与渠道形式化。即使设置的一些参与渠道，在实际运行过程中也存在形式化困境。如学生会组织基本沦为学生自娱自乐的单纯空间，在实质性学校治理层面很难为学生代言；教职工代表大会则成为一种例行“投票机构”，所具有的决策权和代表性长期以来被行政管理人员所把控。可见，参与渠道建设依然是大学治理发展中亟须改革的方面。

三、大学内部治理中协同机制建构的路径探索

所谓善治，“就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系。”[18](p8)落实到大学内部治理中，就转化为通过建立校党委、行政部门、教师、学生等多元主体之间的良好关系，形塑合作治理的过程。而协同机制是实现这一过程的重要举措，虽然在当下建设中它依旧存在一些问题，但通过在宏观、中观和微观层面上的进一步完善（见图1），能够为协同机制的建构开辟出一条新路。

（一）宏观层面：协同精神树立与共同目标确认。

如果说协同精神奠定了协同机制建构的主观基础，那么共同目标则提供了协同机制建构的客观条件。实际上，二者是在宏观层面上保障了协同行为的顺利开展。

就协同精神来说，大学内部治理中协同机制的建构需要在三个方面进行主观培育。一是多元价值观的认同。“大学组织本质上是学术组织，其从事学术活动不可或缺的条件是自由。学术和科学工作首要的、永恒的要求就是有一双‘自由之手’。”[19]（p66）这种自由特性营造了大学环境的宽松氛围，意味着必将存在多元的价值观。既有学生、教师、管理人员之间的价值差异，亦有行政与学术价值理念的争论。有效的协同机制不是去制约甚至压制它们，而是在尊重个性的基础上认同和包容它们。二是合作意识培育。现代治理理论认为，“每个人都具有参与行使权力进行讨论的能力”，[20](p205)因而合作成为必不可少的手段之一。可是由于受到行政化的长期浸淫，服从意识与官僚意识的根深蒂固严重削弱了合作意识成长发育的“土壤”。为此，有必要开展意识更新工作，不仅需要扭转管理人员的行政意识，同样也要向广大师生灌输合作意识。三是集体主义发展。实际上，集体主义是我国大学治理的重要特色，只不过计划经济条件下的集体主义是建立在扼杀个性化的基础上的。显然，这与现代治理条件下的集体诉求相违背。因此，在推进协同机制建设中，集体主义精神发展需要转变逻辑理路，将尊重个性与顾全集体有机结合。

协同精神树立为共同目标确认提供了主观条件，同样也需要通过共同目标确认来具体反映。前文已经提到，依据协同优势理论，明确的共同目标是多元行动者开展协同的逻辑起点。只是确认共同目标并非易事。为此，可以从两个方面入手：一方面，坚持公共利益原则。在大学内部治理中，不论多元行动者之间存在怎样的差异、出于怎样的行为目的，坚持实现公共利益，让治理成果由大家共享的原则不能更改。因为“教育作为公共事务，它本身是公共善，又是为了公共的善，是超越任何的非公共利益之上的。”[21](p203)另一方面，充分开展对话与沟通。消除多元主体之间的差异和矛盾，对话与沟通是充要条件。在这一过程中，各方的利益诉求、目标定位、权力分配等关键事项可以得到妥善安排，从而为相互之间的理解、让步甚至妥协奠定基础。应当说，协同精神与共同目标作为协同机制开展的前置条件，为后续相关改革的推进提供了必要的保障，是宏观层面上改善大学内部治理的有效举措。

（二）中观层面：组织结构设计与制度保障。

组织结构设计和制度建设是实现协同的关键因素。其中，组织结构是支撑，制度体系是保障。在当代高校内部治理结构设计中，有必要形成“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、依法治校”的格局。具体来说，（1）校党委要发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，对校内行政部门、学术部门以及其他行动者实行全面领导，保证党的路线、方针、政策得以贯彻落实，调动各方面的积极性。（2）行政部门的作用依然不可或缺，毕竟“去行政化”不是取消行政领导，而是将其职能和角色限定在行政事务范畴之内，更多地从监管、服务、引导上发挥作用。同时，行政权力和学术权力之间应摆脱对抗关系，建构相互独立基础上的平等合作、互动有序关系，尤其前者要给予后者更多政策和物质上的支持。（3）明确教师和学生是大学治理中的自治主体，促进他们广泛参与学校事务并对决策产生影响，从而能够与行政部门形成合作共治关系。总体来看，大学内部治理结构应当是一种复杂的关系网络，多元主体能在此结构中扮演不同的角色、发挥不同的功能，从而既保证多元主体共在，也保持主体间的独立与协调。

其实，协同治理过程也是各种行为体都认可的行动规则的制定过程。这意味着在大学内部治理中，协同机制的建构过程要伴随着制度体系的完善来予以实现。为此，可以从三个方面进行设计：一是完善大学章程。大学章程是大学治理实践与改革的根本依据，也是全面推进“依章治校”的基本法则。但仅仅在章程中列举一些权利条文是难以满足实践需求的，因而还需要在章程中对师生角色和地位、权利和义务行使原则以及相应责任、行政部门权力内容和范围等做出适当规定，从而在校内的“根本大法”中做出顶层设计。二是制定和颁行专门制度。针对大学内部治理中协同机制的建设情况，在相关法律法规和大学章程的基础上，制定专门的制度，对协同机制建设中有关主体角色、权力分配、关系模式、组织结构、责任划分、行为规范等具体方面做出详细规定，一方面为协同机制建设的具体落实提供必要的制度性资源，另一方面也为相应的改革过程提供合规性依据。三是不断完善实施细则。为具体落实专门制度，也为将协同机制建构目标转化为实践行为，需要不断完善实施细则。特别是在涉及具体行动过程中的权责划分和应用方面，实施细则应当予以重点考虑。例如通过建立权责清单的形式具体规定和说明多元主体之间的权责范围和行动依据。

（三）微观层面：协同方式选择与多元机制修缮。

在大学内部治理中，多元主体之间的协同方式有多种类型，依据主体关系紧密程度和时间长短可以分为支持型协同、开放型协同、任务型协同、制度型协同四种（见图2）。

支持型协同体现为在具体治理过程中，多元主体参与行为并非是持续的、常态的，而是根据治理的需要通过提供某种治理资源来参与其中。例如在学生事务治理中，大学行政部门将管理权能转移给学生自治组织，而仅仅在需要时提供必要的政策、制度、资金等方面的支持，并不具体参与治理过程。开放型协同与支持型协同相反，它是多元主体持续地参与过程，但它们之间的关系并不十分紧密，整个治理过程可以随机吸纳其他主体参与进来，具有显著的开放性、动态性特征。任务型协同是基于某一具体治理任务而建立起来的协同过程，它会依据不同的协同任务，有针对性地选择多元主体、建立行动组织，组成协同小组。一旦任务完成，该协同过程随即结束，这种协同类型通常嵌构在大学的各种治理项目。制度型协同是最为正式的协同方式，相比其他类型，它具有明确的行动目标、完善的制度体系、健全的组织结构，从而保障多元主体间关系的规范性和稳定性，以实现长期的、可持续的协同过程。

值得注意的是，不论建立何种协同方式，它都不应当是孤立的，需要建立相应的配套措施以保障协同机制有效运行。一是协商机制。协商机制与大学内部治理具有显著的耦合性，体现着“一个多向互动过程，保证了治理过程公开、公平、公正，真实反映学校内部各利益相关者的愿望和利益，最大限度地减少各种不和谐因素，实现科学民主决策和善治”。[7](p6)实际上，协同过程的关键环节就是协商，就是通过对话沟通的形式实现求同存异。二是监督机制。协同本质上是一个分权治理的过程，由行政垄断走向多元共治。凡是涉及权力的场域必然要设定相应的监督机制，协同过程也不例外。一方面，要建立其他主体监督行政权力的机制，督促其管该管的事、放该放的权，实现转型升级；另一方面也要建立行政权力监督和调控其他行动主体的机制，确保转移的权力不被滥用和乱用。三是责任机制。“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任”。[22](p24)在协同过程中，责任机制建立的关键在于划分。既然权力由多元主体共享，那么责任也应当由大家分担。需要强调的是，行政部门的责任兜底功能要切实加强，切勿借共治之机，行推卸责任之事。