社会组织参与精准扶贫的功能与路径研究

吴 悦

(合肥学院 经济与管理学院，合肥 230601)

目前我国政府正大力培育社会组织，充分发挥社会组织在创新社会治理体制中的作用，而精准扶贫计划的落实也需要社会组织的参与，将更多社会资源投入到扶贫工作中。但社会组织多为民间团体，具有较强的自发性和主动性特征，如无法精准对接扶贫计划，必然影响社会组织的参与热情，也容易浪费社会资源的产出效能。为此，需要就社会组织在扶贫计划中的参与形式加以设计，有效评估社会组织参与精准扶贫的功能，乃至相应的参与路径，才能真正发挥出社会组织在扶贫计划中的积极作用，支持精准扶贫工作的顺利开展。

1 新时代精准扶贫的本质诉求

精准扶贫是与粗放扶贫相对称的概念，是更为细致的划分扶贫主体，依据地区发展情况、区域环境、贫困程度等，设定科学的扶贫指标，对扶贫对象实施精准管理、精准帮扶、精准识别的扶贫工作。因而，精准扶贫的定位在于精度，致力于明确谁是贫困居民，深度发掘造成贫困的主要原因，设计具体而细化的针对性帮扶方案，总结帮扶效果是否起到了真实作用。

1.1 扶贫真脱贫，脱贫整体化自十八大以来，我国年均减贫人数超1 300万，是历史性的突破，也是扶贫工作的新起点。十九大报告指出，坚决打赢脱贫攻坚战，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会，这是我们党的庄严承诺。解决区域性整体贫困是一项宏观目标，精准落实存在诸多困难，解决少数极端贫困重点扶贫对象的脱贫难问题成为时代前行的关键。精准扶贫要求真实性，十九大指出，党中央、国务院所提出的脱贫攻坚目标明确到2020年，届时我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，且需要所有贫困县集体摘帽，真正解决区域性整体贫困的真实问题。这一扶贫目标的设定，揭示了精准扶贫整体化的宏伟蓝图，其显著特点便是不留“锅底”，绝无退路。“精准扶贫”已上升为国家战略，“不容一个人掉队”。

实现这个目标，标志着我国贫困地区、贫困人口将与全国人民一道进入全面小康社会， 实现第一个百年奋斗目标；标志着我国将历史性地解决绝对贫困问题；标志着我国将提前10年实现联合国《2030年可持续发展议程》确定的减贫目标，这是党中央向全国人民和国际社会作出的庄严承诺。因而，扶贫工作是否能够完成真实的脱贫任务，是否能够达到脱贫目标的整体化，是新时代对于精准扶贫工作的要求，也是精准扶贫任务必须完成的现实需求。

1.2 扶贫同扶志、扶智相结合扶贫工作开展至今，在形式上或效果上力求达到扶贫同时扶志的目标。自古以来，人穷志短的标签让贫困户的自我期待越来越低，这种来自扶贫对象的思维局限性往往是扶贫工作难以推进的阻碍力量。政府将扶贫资金下放于贫困户，却出现过贫困户用于实现高消费或者赌博等消极懈怠行为。贫困户在精神上的贫瘠往往令精准扶贫工作寸步难行。被动脱贫是扶贫工作的“单相思”，人穷不能志短，否则缺乏贫困积极意志的扶贫工作将局限于此。因而，新时代对于扶贫工作的要求应立足于精神砝码，致力于解决贫困户精神贫瘠的本质问题，变被动为主动，引导贫困户建立健康的脱贫心态，抵消人穷志短的思维局限。

扶贫工作的落实需要智慧，贫困对象真正脱贫更加需要智慧，这种智慧是农业生产的现代技术，是职业能力的思考力，是信息交流的便捷性，是掌握农业生产力和具备经营意识的终极表现。农民智力水平并不能直接决定富裕程度，却间接决定了未来改变原始生产力的可能性，因而，智力成为科技农业发展的标志。与脱贫工作同步延展，力求于解决农业技术推广难题，助力于贫困农户的职业化教育。通过发展专业性的合作组织，在农业生产便利化的倾斜中降低供应成本。发展专业化的社会综合服务，促进农业信息的交互性与对接性，成为脱贫工作消解智力盲点的重要方向。因此，智慧的扶贫工作需要科技导向，智力水平的强化需要借助多种外部资源，我们应当力求将技术生产力转化为提升收入的重点资源，从而达到加速脱贫的真正目的。[1]

2 当前精准扶贫工作开展的困境

2.1 精准识别问题精准扶贫工作是否能够落实到位的前提是精准识别。调查数据显示：2017年，全国共查处出假贫困户10万户，全国共清退不符合贫困户建卡条件的虚假“贫困人口”10.18万人，重新识别补录贫困户9.51万人。2018年，其清理工作还将进入常态化管理。避免真实贫困农户并未被发现，规避弄虚作假贫困户占用名额，是精准扶贫工作无法回避的问题。[2]

在查处假贫困户的工作中发现，主要危害精准识别效果的人群包括5类：因高消费导致的贫困户；由于懒惰导致长期贫困的农户；参与黄赌毒而深陷贫困的群体；走后门找关系拿到贫困名额的个体；子女具备赡养能力而依靠政府保障的人群。这5类貌似贫困却存在欺骗行为或违法行为，是精准识别的主要工作范畴。如无法揪出害群之马，无异于浪费国家资源，限制扶贫工作的深入推进。但目前真正能够深入民间底层调查农户信息的可利用资源较少，多数信息存在隐匿环节，因此造成精准识别的难度加剧。

2.2 精准实施问题精准扶贫工作必须落实于底层架构，目标是“造血”而并非“输血”。对于贫困户的经济补助，仅能维持当前现状，并无法开辟循环经济的再造价值。扶贫机制必须具备可复制性、时效性、长期性，才能在撤出扶贫资源后依然能够维系当地生产规模和经济收入。因此，精准扶贫工作的核心在于解决生产力发展问题，而并非短期内的温饱问题。

贫瘠的表象特征是缺人、缺钱、缺资源、缺信息，仅仅依靠政策长期扶一地一户之贫，难以普及更为广阔的宏观面。也就是说，实际工作中，如果仅以政府人力为代偿，必然难以涉及众多细节的治理；如果仅以政府资金为供给，那么后续补充就会匮乏，难以具备可持续性；如果仅以政府的政策资源为依赖，也具有一定的风险，政策也是具有时效性的；如果仅以政策信息为平台，则难以构建自由贸易的互补性。基于此，即便地方政府全盘托出阶段性扶贫计划，落实维度中也容易存在精准度不足，或后续力量不足的情况，因此，必须依赖外力，适时开发利用社会资源以解决扶贫工作的现实困境。

2.3 精准监督问题相比于公共财政资金，精准扶贫资金的数额更多，一旦被误用、滥用，则形成地方政府监管不利的最大漏洞，对于贫困地区造成的威胁也是致命性的，在此方面的教训当以警钟长鸣。此前广西某县某村“富人装贫”事件曝光便是极端表现。在该县违规认定的3 119名扶贫对象中，439人为个体工商户或经营私营企业，343名为财政供养人员，2 454人购买了2 645辆汽车，43人在县城购买了自建房或商品房。[3]

瞒报收入势必造成精准扶贫基金落实维度的天然障碍，徇私舞弊“劫贫济富”的后果是精准扶贫工作的举步维艰。而诸多隐匿于市井的潜藏关系并不容易被深度发掘，大规模事件可被查处，小范围扶贫金占用比较容易遇到监督不力的弊端。因此回应公众的质疑成为精准扶贫的枷锁，监督问题再一次成为精准扶贫工作的现实羁绊。

3 社会组织参与精准扶贫的功能解析

社会组织参与精准扶贫是为了更好的消除贫困，在非营利性目标和非政府行为的组织形式中，能够补充更多的人力资源，加强技术指导，融入资源整合，发挥监督优势，具有多种补充功能，对于精准扶贫战略的实施和落实具有明显的作用。

3.1 人力补充社会组织始于民间，更加契合人民群众的实际生活，对当地百姓的所需所想更为了解。这样的人力资源补充是构建自下而上反馈机制的必要条件，可充分收集贫困群体的真实信息。因人而异的扶贫计划，是否能够映射出精准扶贫计划的可行性与可操作性，均决定于社会组织在获取群众信息时的广泛性和普及度。精准服务于贫困群体，衡量并核实个体的贫困特征，为不同时期的扶贫工作提供辅助性支持，成为社会组织在精准扶贫工作中的最大功能体现。

3.2 技术指导社会组织中涵盖了诸多农业生产技术优越的企业，或农资信息充分的平台，这些企业与平台对于农业生产的技术指导优势相当充分，是政府内部资源很难集中开发的专业领域。扶贫计划落实于生产力的改造、升级、业务转型等具体措施后，经验导向的实际作用占据了主导地位。因此，农业生产技术和发展经验成为社会组织的重要功能，对于贫困对象尽早脱贫起到了重要的支持作用。信息扶贫、造血式扶贫、智力扶贫、招工扶贫等概念的进一步深化，均需要借助社会组织的技术支撑，成为社会组织辅助政府治理功能的集中表现。[4]

3.3 资源整合社会组织在资金方面的补充对精准扶贫也起到了重要的支持作用，但仅以资金总量来评价社会组织的功能性并不妥当。在农业生产环境中，多种资源在整合后发挥出的时效性更强，可支持地方经济稳步运行，这些资源既包含了资金补充，也涵盖了技术扶持，同时存在信息对接等优势。比如：金融层面上，邮政网点、银行汇款、支付宝、微信轻松筹等现代电子商务技术的运用，均可以借助社会组织的资源整合效力来完成。同时社会组织具备较强的公益性，在借助企业优势资源延展脱贫致富路径后，社会组织筹集闲置资金的利用率得以强化，可以为贫困对象提供更多的发展资源。政府内部资源融入精准扶贫计划，并不一定能够带动外部资源的吸引，但社会组织早已形成的号召力与公信力，毫无疑问相当于一种价值补充，对于社会闲散资源的集中管理与融合，并最终落实于扶贫计划，均有助益。

3.4 监督优势社会组织非营利性的发展定位决定了其在扶贫工作战略中的地位与角色。社会组织的参与者在遵循利他原则的基础上以公益形式进入扶贫工作，不仅不会对报酬薪资产生任何羁绊，反而更加容易从贫困农户的需求角度出发进行真实度量，加强扶贫工作精准度与严谨性。因此，社会组织的监测与审视，无疑是为扶贫工作叠加了另一种监督体系，虽不受政府直接管辖，却具有更为真实的监督能力。这样可以规避诸多面子工程或形象工程，真正将扶贫资金用于实处，从而避免盈利层面的贪污腐败等寻租行为。[5]

4 社会组织参与精准扶贫的构建路径

4.1 政府主导，市场推动构建政府主导、市场推动的社会组织参与形式，是打开精准扶贫路径的积极措施。虽然社会组织具有完善精准扶贫战略的诸多优势，但是否能够完整的实现其辅助功能，仍然取决于政府引导的具体措施与方案。方案得当则优势明显，辅助精准扶贫计划的落实效果也会相对突出，反之，无法把控社会组织的功能演化形式，容易消磨社会组织的投入精力和积极性。原则上需要鼓励社会组织投入到精准扶贫工作中，但机制上不能放弃由政府主导的扶贫战略主体路径，否则社会组织的参与形式容易出现绪乱现象。因此，政府主导是开辟社会组织参与精准扶贫总体路径框架的前提和基础。

在此基础之上，需实现市场推动效力，由市场潜能带动社会组织的参与动能。比如，在当地市场环境相对稳定的情况下，可能由于缺乏某种外部资源而限制经济发展的速度，此时，如果能由社会组织牵头向政府提出开发项目和具体规划方案，利用贫困地区的自然资源，充分发掘这种资源的潜在经济价值，再由政府出面带动社会组织共同牵引市场开发，从而有效地解决贫困地区的总体发展事宜。此外，还可以充分利用社会组织对于市场发展的敏感度，在不依靠政府资源的情况下，酌情开发贫困地区经济价值，因地制宜，物尽其用，加强精准扶贫的资源开发效力，推进精准扶贫战略的多维度精准落地。

4.2 网络架构，信息整合社会组织带有明显的民间自发特征，因而需要政府主导，加强精准扶贫计划的可操作性与系统性。同时社会组织具有鲜明的社会资源分布，这种社会资源体现在技术层面、农业生产资源、以及农业发展信息等方面。在《网络扶贫行动计划》的主导下，中央网信办会同国家发改委、国务院扶贫办等部门对网络扶贫的可行性做出了系统分析，仍然将社会组织参与作为其中极为重要的组成要素，尤其在《2017年网络扶贫工作要点》以及《关于促进电商精准扶贫的指导意见》等政策文件中，均能够发现社会组织在参与形式上需结合网络化的组成机制，方能真正助力于贫困工作的对接，并真正参与到扶贫工作的细则内容之中。比如，在多地实施的“万企帮万村”计划中，通过评比、宣传、激励、表彰、评估等方面措施，大量引入社会组织参与扶贫计划的实践，充分体现了社会扶贫、行业扶贫和专项扶贫在精准扶贫道路上的参与动能和发展态势。

但是在网络架构之中仍然需要完善信息对接的时效性，这种时效性特指资源整合信息的有效对接。当扶贫格局逐步扩大，扶贫要务逐步显现，社会组织深入扶贫工作一线后，必须让社会组织的有效信息时刻发挥最大作用。诸如：地区合作信息、农业产品信息、科技产能信息、资源需求信息、劳动力与生产力结构调整的信息等等。在网络架构中需保护信息畅通无阻，方能让社会组织的资源引入扶贫中坚力量，发挥出最大的辅助性功能。因而，网络架构是社会扶贫资源整合的基础条件，而信息对等、对接、对位，才是保障社会资源真正发挥最大效度的先决条件。基于此，需要在开发社会组织参与路径时，架构完整的网络框架，同时保障相应发展信息得以相互补充和迭代演化，最方能最终保障社会组织有效融入扶贫工作的现实维度。[6]

4.3 制度导向，细则牵引指导社会组织积极踊跃的参与到地方扶贫计划中，是实现精准扶贫工作目标的积极动力。但是在参与过程中，除政府主导和网络架构之外，仍然需要相应的制度保障发挥导向作用，适时保护参与者的积极性。这种刺激是正向的、积极的、附有生命力的倡导。社会组织并不能一意孤行，必须在扶贫系统中找到自身位置，才能令自身的贡献发挥出最大效果。政府制度导向的优势就在于，让社会组织找准扶贫精度，明确扶贫精神，契合精准扶贫战略的总体方向。

在制度架构的导向中，需随实践推进和时间推移，逐步强化制度约束和规制的时效性，由社会组织在每一阶段扶贫工作中的表现考察其实践效果。在市场自然调节的状态下，发现民营企业、社区组织、以及不同个体等组织形式中更加适合哪一层级的扶贫工作，进而由制度导向转化为细节牵引，不断从扶贫工作的细节中体验和感知社会组织的真实存在，真正发掘社会组织的潜在动能，有效刺激社会组织的融入形式，完善社会组织的合作效果。可以考虑从两方面着手推进：一方面，可围绕当地农户，或者建档立卡贫困户的产业作为社会组织的切入点。利用社会组织汇聚企业资源的优势，让有能力的企业直接对接市场，贫困地区优势资源或绿色农产品可作为对等优势进行有效组织和开发，实现可持续性发展目标。另一方面，应当支持民营企业为贫困农户剩余劳动力创造就业岗位，让企业资源渗透于精准对接农户个体维度，产生一对一帮扶的精准效力。除此之外，民营企业应当在经营利润之中提取部分成本，用于帮助贫困地区优化公益改善公共服务。[7]

当然，制度建立需要较长的过渡时期，细节的完善也需要较长的适应阶段。社会组织在精准扶贫计划中的参与价值需要得到认可，需要得到制度保护，需要从细节中逐步牵引，方能从参与路径中找到最适宜的方法和组织形式。

4.4 联合动能，机制倡导此外，我们需要建构完整的联合工作机制，这种机制需要有法可依，需要具有倡导社会组织参与扶贫战略积极贡献的导向性作用，从精准识别、精准帮扶、精准管理到精准考核，一系列工作机制的形成将有助于更多企业、个人及社会组织融入其中，形成社会组织多维力量聚合。比如：在技术导向的需求中能够发现，除农业生产技术、信息技术等方面的价值之外，医疗、教育、金融等领域的技术价值同样具有精准扶贫功能，这些领域或将为精准扶贫计划提供更多的技术支持，精准帮扶农户解决现实问题和发展困境。因此，联合动能的目标并非实体企业，或者具有经济实力的社会团体，而是需要依据技术导向选择与扶贫对象真实情况契合度更高的社会资源，将这些社会资源的技术功能充分开发，从而推动社会组织发挥出超越其他社会资源的扶贫价值。

在机制构建中，需以监督效力为主，倡导资源组合机制的有效运行。虽然社会组织可能具有自身的财务结算系统，但也同样可能吸纳了更多的社会闲散资金。因而，需要建立更为健全的财务公开机制，通过定期、及时、主动、真实的公开财务数据，防止腐败行为滋生。同时需要良中选优，建立多维度的评估机制，让社会组织的参与效果能够得到有效公正的评价，在不断探讨参与形式的基础上明确扶贫目标的针对性与真实性。此外，需建立淘汰机制，剔除部分对精准扶贫计划并未产生真实帮助的扶贫组织，优化精准扶贫工作的组织效能和效果，避免社会资源的无效开发与浪费。当然，这一部分社会组织的贡献需得到认可，还应当建立表彰机制，引导社会组织有效准确地帮助贫困对象，发挥社会资源的有效性。建立联动合作工作机制同样非常重要，需要发挥地方政府对接社会组织的有效性，通过民政、财政、人社、税务、教育、卫生等多部门的相互合作与调节，加强扶贫事项的针对性与精准度，才能使社会组织的贡献不至于浪费，达到多维度利用社会资源的积极效果。

5 结 语

综上所述，社会组织虽然聚集了多种资源属性，但如何发挥其资源优势更为关键。在引入社会组织参与精准扶贫的工作中，需要真实度量社会组织的功能价值，需要采取政府主导及市场推动的模式，引导社会组织的参与形式。同时需注重扶贫方向的网络架构，以及社会资源信息的整合效果。在制度导向与细则牵引的基础上，完善多种社会资源的联合动能，构建机制导向的辅助功能，致力于开发社会组织的全新参与形式，让多重资源的投入发挥出更有价值的作用，支持精准扶贫战略的延伸和实现。