中国共产党巡视制度对策创新研究

汪 清

(合肥工业大学 马克思主义学院， 合肥 230009)

中国共产党无论在革命战争时期还是在和平建设时期，都非常重视监督工作。早在1945年毛泽东与黄炎培在延安进行的“窑洞对”中，就敏锐地指出监督对于打破“人亡政息”历史周期率的重大作用。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，全面从严治党，不仅重视监督而且善于监督，监督工作不断向纵深发展，尤其是在巡视监督工作方面，全面地促进了巡视实践、理论和制度创新。习近平曾经指出：“巡视成为党风廉政建设和反腐败斗争的重要平台，是党内监督与群众监督结合的重要方式，是上级党组织对下级党组织监督的重要抓手，为全面从严治党提供了有力支撑。”[1]当然随着时代的发展变化，尤其在当前历史发展的大变局之际，巡视监督工作必然会面临众多新的情况、新的问题，出现原来适应后来不适应、原来有效后来渐渐失效的情况。因此必须在原有的巡视工作基础上，与时俱进，总结经验，汲取优秀的成果，勇于改革，进一步加强巡视制度特别是内在机制和活动方式等的对策创新研究，发展完善巡视制度，提高巡视监督效果。

1 科学构建，畅通运行

考察一项制度的作用如何，主要是看它的实际成效，也就是说要经得起实践的检验、历史的检验。怎样保证巡视工作长期有效性、巡视成员工作积极性？如何防止巡视成员本身不守规矩等弊病？关键在于巡视制度的构建，必须完善机构设置、人员配置、运行机制，使机构上下统属、内外节制；人员充足、素质高强；机制健全、运行畅通。归根结底就是巡视队伍组成人员的问题，巡视队伍必须忠诚干净担当，巡视人员必须强化责任、不辱使命。当前巡视工作仍存在一些有待完善的地方：首先，巡视力量有待加强。十八大以来中央一届巡视要完成对近280个地方、部门和国有企事业单位等巡视工作全覆盖，任务非常艰巨。因此2014年中央巡视做了重大调整，常规巡视由过去的一年两轮增加到三轮，巡视组数量上由过去的10个增加到13个，后来又增加到15个，这是适应巡视任务的需要所做的充实调整。党的省级委员会巡视、部门党委巡视和党的市县委员会巡察，虽各有差别但同样存在人力不足、任务繁重等问题。发现问题是巡视工作形成震慑的基础，巡视力量不足就不能彻底发现问题，使有问题的人心存侥幸，震慑作用就会大打折扣，因此必须充实整合巡视巡察力量。其次，巡视人员能力素质有待提高。如果客观上存在问题而巡视发现不了，那么巡视就没有意义。巡视人员要不断增强发现问题的能力，因此要加强对巡视人员的选拔、管理、考核和培训，要敢于不拘一格地选拔巡视人才，从敢担当、敢负责的党员领导干部中选拔巡视组组长、副组长，把政治强、作风硬、业务精的纪检、组织、审计、财政等领域的干部安排到巡视工作的第一线，好钢用在刀刃上。第三，责任有待压实。巡视监督工作是苦活、累活，也是一个得罪人的活。巡视工作人员十分熟悉各种调查方法、调查流程，掌握着很多特殊信息，如果违纪违法起来将会更“专业”，规避的技巧更隐蔽“娴熟”。己不正何以正人？因此要加强管控、健全机制，防止“灯下黑”。既要充分及时地激励，又必须给予足够的责任约束，激励与制约，两者相辅相成、缺一不可。因此在今后的巡视工作中，要重视以下的对策：一是增加责任性，内部强化对巡视机构和人员的责任考核，巡视人员要树立有重大问题没有发现是失职、发现问题不如实汇报是渎职的观念，尽职尽责。二是增加透明性，外部让公众知情，通过网络、报刊、电视广播等媒体渠道公开巡视工作报告，“让权力在阳光下运行”，光明正大，让公众了解巡视机构和人员做了哪些工作，参与对巡视机构和人员的监督。三是强化制度保障。巡视人员的选派要打破熟人关系的干扰，建立回避制度，坚决避免因地缘、血缘、姻缘、事缘、职缘等带来的负面影响，以防出现因私废公、有失公平公正的弊病。

2 拓展途径，创新方法

巡视是自上而下的监督，但在现实上又是少数人对多数人的监督，信息不对称是客观的存在。怎样利用这有限的资源获得尽可能多的问题线索、扩大信息量、提高巡视绩效，就要拓展途径、改善方法、提高技巧。巡视者对被巡视者的监督犹如猫鼠博弈，老鼠知道猫的行踪，就会采取种种手段方法进行规避。被巡视者摸清了巡视规律就会精心伪装、隐形变异、改头换面，进行规避，致使有些方法原来有效后来渐渐失灵的情况。巡视犹如打仗，兵无常形，要提高技战术水平，综合利用各种已有的手段并有所创新，利用新途径，掌握新技巧，创新巡视方式。在方式方法上，需要重视以下对策：其一拓展途径。坚持紧紧依靠被巡视地区、单位党组织，坚持密切联系群众。巡视进驻前与纪检监察、组织人事、信访、审计等部门广泛沟通，还要关注各种媒介信息、社会舆情，充分了解将被巡视单位的情况，有备而去。进驻后要通过广泛的途径获取问题线索，尤其要坚持群众路线，始终保持同人民群众的血肉联系，发动广大群众参与，群众参与的程度与巡视工作的绩效成正相关。巡视工作中，要求巡视进驻后公开邮政信箱和举报电话、接访群众等，巡视结束后公开反馈意见和整改情况，向社会广大人民群众汇报。当然在实际操作过程中，还有许多问题需要深究。在中国历史文化心理中，有“民不告官”“官官相护”等想法，群众提供线索顾虑很多，需要巨大的勇气。另一方面，群众的眼睛是雪亮的，对群众反映的问题要有清单记录，应完全处理，做到事事有回音，件件有着落，以激励人民群众对巡视工作的支持；也只有充分地发动人民群众，形成人民群众的汪洋大海，才能使乱纪违法犯罪分子无处遁形。所以要充分了解国情民情、历史文化、社会心理，要创造各种条件，通过合适途径、营造合适环境，改进群众工作方法，调动群众参与的积极性，提高巡视绩效。其二创新方法。在方式方法上要不断地推陈出新，使被巡视对象无章可循，使巡视效果充分显现，要突出几点：一是增加灵活性。充分地展现巡视监督这种“巡”的特点，要多打打“游击战”，不限定巡视的时间和次数。巡视单位的选定，包括已巡视过的单位，可通过抽样调查的方法，随机选定。二是增加隐蔽性。在明察手段之外进行暗访等。巡视前不打招呼，突然悄悄地去；对已巡视过的单位，要多采取巡视“回头看”的方式，突然杀个“回马枪”，使被巡视单位措手不及，难以掩盖问题，可以得到更真实客观的情况。三是增加针对性。注意问题导向，哪里问题反映强烈，哪里问题突出，就到哪里开展巡视工作。重点关注权力集中和资金密集的部门，也就是要重点关注所谓“三重一大”(重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用)。因为权力在哪里集中，风险就容易在哪里聚集；资金在哪里流动，问题就容易在哪里发生。还要抓住单位“一把手”等“关键少数”，由于“一把手”等“关键少数”权力较大，腐败等问题主要发生在“一把手”等“关键少数”身上，因此要有针对性地抽查“一把手”等“关键少数”主要领导干部报告个人事项情况，敲山震虎，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，才是把握了解决问题的关键。

3 善用成果，提高绩效

开展巡视工作，发现问题是生命线、推动问题解决是落脚点，要强化整改落实和成果运用，做好巡视工作的所谓“后半篇文章”，推动解决人民群众反映强烈、侵蚀党的执政基础的突出问题，深化标本兼治，让党员干部习惯在受监督和约束的环境中工作和生活。巡视整改要件件有着落、事事有回音，不得搞变通敷衍，要立行立改、真改实改、全面整改。如果付出巨大精力获得的问题线索得不到适当处置，那只能是劳民伤财，客观上会影响巡视绩效，主观上会伤害广大向往公平公正、海清河晏的普通群众的积极性。所以要妥善分类处置问题线索：违纪问题性质的移交纪委，选人用人问题性质的移交组织部门，涉嫌犯罪问题性质的移交司法部门。巡视整改的流程要固化为制度：一要实行签收制，对巡视反馈意见，被巡视单位党委主要负责人签字接收，抓铁留痕，一步一个脚印，落实到位；二要实行双责任，既要敦促被巡视党委负整改主体责任，还要敦促主要负责人负第一责任，压实责任；三要实行双报告，整改情况报告，要以被巡视单位党委和主要负责人个人名义报送；四要实行双公开，整改落实情况，既要在被巡视党委内公开又要向社会公开，充分满足广大人民群众的知情权，以公开促整改，防止暗箱操作；五要实行快节奏，明确整改时限，综合运用监督执纪“四种形态”，抓早抓小，防微杜渐，减存量、遏增量，营造出一个好的政治生态环境。

4 多管齐下，形成合力

当前党内监督已形成“党中央统一领导、党委(党组)全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督”的体系。各种监督方式有着自身的优缺点，被称为“利剑”的巡视监督虽然效果显著，但也有一些不完美需要健全弥补的地方。巡视监督最显著的弊病是：其一间歇性的缺陷。巡视在特定的时间段对特定单位巡视，其他时间则空歇，其他地方则空缺，表现出间歇性。其二信息不对称的弊端。巡视是少数人对多数人的监督，巡视组明里来去匆匆而被巡视者暗中长期经营，巡视了解的信息必然是有限的，信息不对称是客观的存在。因此各种监督方式必须协同作用、优势互补，才能形成最大监督合力。对于巡视间歇性的缺陷，可以通过日常性监督方式的对策来弥补；信息不对称的弊端，可以通过党员民主监督甚至群众监督等对策来弥补。在诸种监督中，纪检机关专责监督是关键，纪检机关负有监督执纪问责等职能，巡视监督只发现问题不处理问题，只有监督权没有执纪问责权，巡视成果运用最终靠纪检机关起作用。巡视组根据发现问题线索的性质，进行初步的粗略分类处置，大部分问题线索都是移交纪检机关，纪检机关再进一步审查分类，属于违纪问题的直接处理；涉嫌违法犯罪性质的，在党纪处理后，移交司法机关。怎样定性，移交什么，移交多少，纪检机关主观自由裁量空间很大，因此还要进一步严明严密制度，应实行清单明细，一一解决。总之，党内各种监督方式结合，辅以“有关国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督”等社会监督，通过“自上而下”与“自下而上”的各种双向监督结合，形成恢恢监督大网，才能充分提升监督效果。

5 古为今用，推陈出新

巡视监督的一个突出特征是上级对下级在一定的时间内开展监督活动。这种监督方式在中国历史上很早就存在了，可以说是源远流长。在中国古代漫长的社会历史发展进程中，出现了历史学家所称赞的“汉唐盛世”，而汉代在武帝时期国家发展到最为鼎盛时期，其原因就是汉武帝创立建立了许多合理有效的制度，采取了许多合适可行的措施，在这些制度措施中，十三部刺史制度是其中的代表。十三部刺史制度就是上级监督下级的巡视监督制度，是巡视制度的鼻祖。史载武帝元封五年(公元前106年)“置部剌史……秩六百石，员十三人”。颜师古注引《汉官·典职仪》云:“刺史班宣，周行郡国，省察治状”[2]。刺史秩禄很低，仅为六百石，而监察秩禄高达二千石的郡国守相等，“以卑临尊”，但监察效果却十分显著。原因就在于刺史制度的设计合理，充分地显示了“巡视”的特点。唐人戴叔伦《抚州刺史庭壁记》曰：“汉置十三部刺史……居靡定处，权不牧人”[3]。刺史是皇帝的使者，“代天子巡守”，居高临下，有足够的权威。“居靡定处”，没有固定的办公场所，但刺史履行公务有一定的时限，以免与被巡视者形成长期固定的关系而“日久生情”，影响巡视监督效果。且刺史只有发现问题的权力而没有处理问题的权力，即“权不牧人”，刺史的监督权被限制制约，更为专门化。因此之故，刺史监督效果显著，能很好地使下情上达，成为汉武帝治国理政的得力手段。刺史制度对后代历史影响深远，后来唐代的十道巡察使制度、明代十三道御史巡按制度等，都属于巡视监督制度，与汉代刺史制度有一脉相承的关系。巡视监督制度在我国传承延续了两千余年，有着值得我们借鉴的优秀制度内容。同时刺史制度最终被破坏，也为我们提供了深刻的历史教训。刺史制度建立之初，刺史“权不牧人”，通过各种方式亲临察访了解地方郡守等公务情况，而不得越俎代庖去干预他们的事务，更没有处置的权力。但西汉后期，刺史在履行公务时渐渐越权，如获取了兵权、司法权等，还有破坏公务程序的情况，等等。刺史由制度创立之初的“权不牧人”后来变为“权可牧人”[4]。特别是到了东汉末年刺史越权是普遍现象，由监察官演变为军政长官州牧，监察区域的刺史“部”演变为郡之上行政性质的“州”，从而州成为地方行政重心所在，州牧统地广大，兼领有兵、民大权，终至尾大不掉，对抗中央朝廷，导致东汉末军阀割据混战的局面。[5]以史为鉴，可以知兴替。通过历史比较研究，揭示古代相关制度蕴涵的优秀内容和教训，为当今健全党的巡视监督制度服务，是非常有意义的工作。

6 洋为中用，汲取精华

在近现代全世界范围内，许多国家建立了类似巡视的制度，颁布了相关法律，人员有的叫监察特使，有的称巡视官，还有称作督察专员的，等等，我们统称为“监察特使”制度。20世纪50年代，新西兰首先设立了监察特使，后来世界许多国家和地区，建立了监察特使或类似的制度。加强公民与监察特使的可及性，监察特使的信息主要来源于公民投诉，公民还可以直接与监察特使接触等等。监察特使独立地调查关于不良行政的指控，对延误失职、滥用职权等偏离优良行政标准的行为进行干预。这也是一种巡视的监督监察制度。他山之石，可以攻玉。我们应遵循“汲取精华，去其糟粕”的原则，有所借鉴。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，加强监督制度建设，不仅重视监督而且善于监督，用制度的刚性遏制权力的任性。巡视监督则是适应时代的需要，并吸收中国古代优秀制度文化成果的创新，有利于国家治理能力的提高和中华民族复兴的“中国梦”的实现。