疫情防控中社会信用建设的法律治理思考——从将个人隐瞒疫情列为失信谈起

蒋湘琼

(中南大学 法学院，长沙 410012)

2019年底开始爆发的新型冠状病毒感染肺炎疫情(以下简称“新冠疫情”)被世界卫生组织定义为“国际关注的突发性公共卫生事件”。针对疫情防控，习近平总书记提出“全面提高依法防控依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系”。为此，众多省份颁布了疫情防控的地方性法规。2020年2月7日，上海市颁布《上海市人民代表大会常务委员会关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》，率先规定将个人隐瞒疫情列为失信信息，并依法归集到公共信用信息平台，随后十余个省份相继做出类似规定。如何在社会信用建设方面为疫情防控提供有力的法律保障成为亟待解决的问题。

1 疫情防控中社会信用建设的法律治理的必要性

2014年6月国务院印发《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020)》(简称《规划纲要》，“信用中国”的建设为国家治理现代化发挥强大的作用，失信惩戒在社会信用体系建设中呈现出巨大的社会威慑力。2019年7月国务院办公厅颁布《关于加快推进社会信用体系建设，构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》中指出以加强信用监管为着力点，创新监管理念、监管制度和监管方式。疫情防控的特殊时期将个人隐瞒疫情列为失信信息是建设“信用中国”的积极实践，其必要性体现在以下几方面。

1.1 将个人隐瞒疫情列为失信信息，充分顺应疫情的特殊性

将个人隐瞒疫情列为失信信息充分顺应疫情的突发性、群体性、系统性、全球性等特殊性。第一，突发性。此次新冠疫情属于突发性公共卫生事件，将个人隐瞒疫情列为失信信息能及时遏制个人隐瞒疫情行为，对社会有强大的警示作用。第二，群体性。根据此次疫情的传播途径来看，“人—人”传播成为病毒的主要传播渠道。将个人隐瞒疫情列为失信信息产生的威慑力有利于防止群体性人员聚集，保障社会安全。第三，系统性。疫情防控是一项专业、庞大、繁杂系统性工程，需要实现教育、交通、医疗等各个领域的协调配合。将个人隐瞒疫情列为失信信息并对其主体进行失信惩戒，有利于实现“一处失信，处处受限”。第四，全球性。疫情防控已经成为全球性的难题,将个人隐瞒疫情列为失信信息这一紧迫手段，有利于杜绝个人隐瞒疫情行为，保障全球的公共卫生稳定发展。

1.2 将个人隐瞒疫情列为失信信息，高度维护公共利益

“公共利益”已经得到了国内外学者的重视，且众多国家的法律体系中充分体现“公共利益”的内涵和价值。我国法律对“公共利益”没有明确的定义，本文将“公共利益”概括为：社会共同体共同追求且应共同维护的安全、稳定、健康等在内的普遍共识的无差别利益。个人隐瞒疫情将危害自身及他人的健康，造成社会不稳定，威胁社会安全等危害，这与社会共同体共同追求的安全、稳定、健康在内的公共利益背道而驰。将个人隐瞒疫情列为失信信息，从国家与社会治理的角度出发，有利于维护社会共同体共同追求且应共同维护的公共利益。

1.3 明确疫情防控期间公民的法定义务

《宪法》第五十一条、第五十四条指出我国公民维护国家的、社会的、集体的利益与其他公民合法权利的义务；《传染病防治法》第三十一条规定了公民报告疫情的义务；《基本医疗卫生与健康促进法》第四条规定我国公民在疫情期间需要积极履行配合医疗机构检查的义务。个人隐瞒疫情的行为严重损害国家的、社会的、集体利益的同时，对于我国其他公民的健康权以及自由权也有较大损害。故从公民义务出发，个人隐瞒疫情的行为违反了《宪法》《传染病防治法》《基本医疗卫生与健康促进法》规定的公民法定义务。将个人隐瞒疫情列为失信信息进行惩治是督促公民履行法定义务的重要手段。

1.4 疫情防控中融贯社会主义核心价值观

社会主义核心价值观是民族精神的时代精华，具有鲜明的时代性和民族性。[1]个人隐瞒疫情和社会主义价值观所倡导的“诚信”要求相左，使得我国民众一直以来信奉的诚实守信的做人原则受到了巨大冲击，严重扰乱国家的“和谐”。将个人隐瞒疫情列为失信信息的方案进一步体现了我国社会对于“法治”的追求，与此同时，还是实现“平等”“公正”的有效途径，成为国家在疫情防控的特殊时期实现“文明”“和谐”，保障国家“富强”的有利保障。

2 疫情防控中社会信用建设的法律治理的主要难点

2.1 对个人隐瞒疫情的主体认定困难

如何确定隐瞒疫情的规制对象成为一大难题，坚持不同的原则进行个人隐瞒疫情的主体认定也暴露出不同的问题，主体认定标准不明确不统一很大程度上阻碍疫情防控的及时性与准确性。

“属人原则”。以户籍为衡量标准？以上海市为例，作为上海这样人口基数十分庞大的城市，如何将在上海市常住流动人口与非常住流动人口纳入上海市社会征信体系成为制度的一个缺口。还存在的问题是，上海市市民在疫情爆发期间逃离上海，前往别的地方后并存在隐瞒疫情，是否应被列为失信信息？事实上，户籍登记管理本身并没有问题，问题在于以户籍为载体的“二元割裂”。[2]“属人原则”的弊端在于，无法充分规范在该区域内没有户籍的人员。社会生活中的各方各面均能体现一个人的信用表现，户籍限制将直接导致一部分公民被区别对待。[3]针对拥有该地户籍的人员逃离该地领土如何判断其隐瞒疫情行为将成为难题。

“属地原则”。以隐瞒行为发生地为标准？以上海市为例，如果作为临时流动人员出现在上海市并发生个人隐瞒疫情行为，能否被认定为失信主体；除此之外，如果作为公共交通的乘客出现在上海市的交通工具上且出现个人隐瞒疫情的行为，该行为是否应被列为个人失信行为，这些都是亟待解决的问题。

针对本次新冠疫情存在的突发性强、流动性大等特殊性，如何确定个人隐瞒疫情的主体并对其失信行为进行惩戒是一个需要特别说明和特殊界定的问题。

2.2 对个人隐瞒疫情的行为界定困难

我国的社会信用管理机制仍具有比较明显的地域性和条块性特点。[4]以上海市、广东省、河北省三地将个人隐瞒疫情列为失信信息的地方性法规为例，存在着以下对个人隐瞒疫情的行为界定困难的表现。(1)条文定义不明确。上海市、河北省规定个人有隐瞒病史、重点地区旅行史，将会被纳入到失信信息的范围之内，广东省规定个人有隐瞒病史、疫情严重地区旅行史，将会被纳入失信信息的范围之内。文本中的“重点”与“严重”界定不甚清晰，民众对此无法提前充分知悉，继而无法准确判断个人是否存在隐瞒疫情行为。(2)条文可操作性程度低。不同于上海市与广东省，河北省的规定将隐瞒不报发热、乏力、干咳等症状同样列为失信信息，根据该规定个人不得隐瞒不报发热、乏力、干咳等症状，但是要对如此巨细的症状上报进行监督却是庞大复杂的工程。

2.3 对个人隐瞒疫情的信息收集与传输困难

疫情防控的特殊时期，政府如何及时准确地收集个人疫情信息，个人如何提供疫情信息，进而政府如何判断个人是否存在隐瞒信息的行为是一个棘手的问题。一旦疫情信息收集和传输环节出现错误导致个人被错误认定为隐瞒疫情行为，从而归集至公共信用信息平台将造成严重的危害，甚至造成社会恐慌。如何对个人隐瞒疫情的信息进行合法有效地使用同样值得关注，避免侵犯公民隐私权与信息权。

2.4 个人隐瞒疫情信息互联互通和信息共享困难

国家的顶层设计层面，我国目前尚未出台全国性的社会信用法律法规，各地区紧急立法彰显出地方立法对应本区域内突发事件的能力。但是针对如此严重的公共卫生事件，缺乏在社会信用建设领域的全国性信用法律法规的支撑。

此次新冠疫情影响到医疗部门、交通部门、检疫部门、工商部门等众多行政部门，如何提高各部门的通力合作能力，确保相关疫情及时、准确地被收集、采集、共享和使用成为考验行政能力的关键时刻。

3 疫情防控中社会信用建设的法律治理具体完善路径

3.1 明确权利义务，建立全国统一的社会信用标准

3.1.1 出台全国统一信用立法

目前，我国包括上海市、湖北省、湖南省在内超过50个省市地区关于社会信用建设、个人信用评价颁布了相关的地方性法规，各地对于个人信用的定义，个人信用评价的内容都有着不同的评价体系。目前我国各地区社会信用建设标准不统一凸显出区域壁垒严重的问题，亟待全国统一的信用信息管理标准立法，建立全国统一的信用数据采集标准。全国性的信用立法使得各地区的信用立法有上位法可依，避免造成“信用孤岛”。立法围绕信用信息的归集、采集、共享和使用关键环节，遵循合法、客观、必要的原则审慎开展制度设计。[5]通过出台全国统一的信用信息采集、归集和分类管理标准，实现不同地区、不同行业的信用信息采集和信用平台建设标准统一。

3.1.2 落实全国性的社会信用工作机制

扫清部门壁垒和“中央—地方”的“条块”障碍，为社会信用建设提供组织保障。明确社会信用建设方面，中央与地方的关系，厘清中央与地方的职责定位与权力边界。防止出现信用信息报送不及时、不准确的情形，同时杜绝设置人为壁垒，防止形成“信用烟囱”。

立法是疫情防控的第一道制度力量和防线。[6]各地通过颁布地方法规对隐瞒疫情人员进行失信惩戒成为地方立法的积极实践。但是，为了避免目前社会信用立法出现的条块状的割裂局面，推出全国性的法律对社会信用进行规制，继而建立全国的社会信用评价标准势在必行。

3.2 健全社会信用信息公示机制

“黑名单”的公示不仅仅成为失信人的一种惩戒方式，并且在疫情防控期间有利于其他个人或者组织了解失信人信息，增强对疫情传播的了解，提供给潜在个人疫情提供义务人信息获取的渠道。形成失信“黑名单”之后，需要进行必要、及时、充分的公示，以便接受社会监督，并对不良信用进行揭示和传播。[7]在疫情防控的特殊时期，需要第一时间公布隐瞒疫情的失信人信息，保障社会信用信息公示的准确性与及时性，防止不必要的再生危害产生。健全社会信用信息公示机制，也是让社会信用信息从“有”到“用”的科学实践，使失信人的失信信息成为其被联合惩戒的铁证。

3.3 建全社会信用信息共享和信用评价结果互认机制

3.3.1 充分实现社会信用信息共享

社会信用体系是以大数据为基础实现公开化、可视化、定量化、精准化和及时化的治理机制。[8]建全社会信用信息共享需要巧用大数据发挥的作用，具体可以从以下方面着手。首先，需要健全完善社会信用体系建设工作体系，从国家层面切实加强组织统筹，加快制度创新，为信用大数据的纵深发展指明方向。其次，以各地大数据中心建设为契机，整合信息资源和平台共享[9]。发挥政府的主导作用和聚集资源的优势，加快推进信用资源整合工程的顶层建设，充分利用互联网、人工智能、大数据、云计算等现代信息技术为智慧医疗、智慧政府、智慧城市建设提供强有力的智力支持与安全保障。最后，强化全国信用信息共享平台与地方大数据合作共享，以大数据应用为导向，善用社会信用信息。

3.3.2 充分实现社会信用评价结果互认

信用评价结果互认有助于我国整体社会信用体系建设，有助于各个部门之间与不同层级之间的工作效率大幅度提升。评价结果互认机制需要拥有严密的信息沟通渠道与工作模式，需要严格规范互认的内容与流程法定化。正如前文所述，本文认为“公共利益”是社会共同体共同追求且应共同维护的安全、稳定、健康等在内的普遍共识的无差别利益。为了追求社会共同体的共同利益，应该将社会信用评价机动地联系起来，让社会信用评价主体对社会信用形成更宏观且深刻的认识。

3.4 健全社会信用主体权益保护机制

3.4.1 保护社会信用主体的知情权与隐私权

为了避免社会信用主体的信用行为被过度记录，在统计社会诚信信息时，应当确立公共利益标准和经济适用标准。[10]因此，注重社会信用主体的知情权与隐私权不容小觑，具体可以借鉴经合组织与欧盟的规制经验。1980年，经合组织颁布了《隐私保护和数据跨境流通指南》规定了个人自身信息所具有的权利:(1)在资料掌握者在了解个人的基本信息的过程中，相关个人依旧具有异议权、知情权以及获得权；(2)个人数据的保存时间、使用时间以及采集时间应该有一定的限制；(3) 数据采集者在采集数据之前应该向个人表明数据采集的目的，对数据还具有一定的保护权,并对其所掌握的数据担负责任。欧盟于1995年颁布《关于对个人数据处理中的个体予以保护以及这些数据自由流动的指令》指出每个个体均有隐私权、人权以及自由权，且在任何时候都不能被他人肆意侵犯。疫情防控中应该对隐瞒疫情的主体严惩，但是其应该受保护的病例信息等不能违法暴露。疫情防控中的社会信用建设务必要保持知情权和隐私权的平衡。

3.4.2 保护社会信用主体的异议权与信用修复权

异议权是社会信用主体对其进行的社会信用评价提出异议的权利。社会信用评价机构应该充分社会保障信用评价主体在社会信用信息收集、传输、运用的各个环节进行异议的权利。关于个人隐瞒疫情被列入失信信息，社会信用评价主体对其认定错误的信息更正、撤销等应该采取更为简化的流程，避免对社会信用主体造成持续性损害。

信用修复权是社会信用主体被社会信用评价主体进行失信联合惩戒后，当社会信用主体完成社会信用评价主体的相关教育，其造成的社会危害性减小到一定程度后拥有向社会信用评价主体提出停止或者缩短“黑名单”公示的权利。信用修复权是社会信用建设中给予社会信用主体的事后权利，但是该权利也不能被滥用。社会信用评价主体维护社会信用主体的信用修复权时，应充分衡量失信人所造成社会危害，不能进行“一刀切”。社会信用修复具有一定的紧迫性，应该追本溯源信用惩戒的法律依据，坚持合法行政原则、合理行政原则、比例原则、关联原则等原则，在保证社会信用主体拥有信用修复权的同时，合理设定惩戒的领域、范围与期限。

3.4.3 健全社会信用主体的权利救济渠道

遏制公权、保护私益与权利救济制度的有效性，决定了信息技术运用的广度与深度，也决定了社会治理机制创新的边界。[11]我国社会信用建设应建全权利救济制度，保障社会信用主体的权利。例如在投诉机制运行的过程中，相关工作人员应该积极处理异议、投诉、诉讼等各项流程内容，以确保最终的审核结果不出差错。倘若最终认定社会信用主体的投诉合理，那么就应该对当处的处理方案进行及时更正。同时赋予社会信用主体能够可以通过行政诉讼以及行政复议的方式来保护自身权益的权利。最大程度上保障公民的知情权、隐私权、异议权、信用修复权等权利。

3.5 完善追踪问责机制，奖惩双管齐下

3.5.1 完善追踪问责机制，防止权力滥用

疫情防控关乎社会稳定安全，需要划清权力边界，严防权力滥用。社会信用评价机关在进行社会信用评价前，应该做到权责分明，有法可依。应该依法建立相应的追踪问责制度，最大程度地保障各地行政机关合法行政。完善跟踪问责机制要界定和严守信用信息边界，防止信用惩戒的泛化。[12]完善跟踪问责机制要求依法行政，将权力装进制度的笼子，避免疫情防控期间在社会信用建设方面出现失职、渎职等行为。

3.5.2 奖惩双管齐下，筑牢信用大厦

对失信人进行惩戒是社会信用建设的主要手段，对提供他人失信信息进行奖励也对筑牢信用大厦起着的重要作用。政府应该全方位宣传社会信用建设对于国家治理现代化建设的重要意义，让公民对社会信用建设拥有深刻清晰的认识。鼓励公民积极参与社会信用建设，发挥公民对社会信用建设的推动作用。