谈我国实行分税制的确立依据及其完善方向

姜浩 中国社会科学院研究生院政治学系

一、分税制概述

分税制是现代化市场经济国家通常实行的一种政府间财政分配管理体制，通过对税权的划分，把税收按照种类的不同分为中央税、地方税和共享税来进行分别管理，从而能够高效地处理中央和地方政府之间的财权和事权管理事务。我国1992 年开始实施以分税、分权、分级为核心的分税制改革，并选择了天津、沈阳、大连、重庆、武汉等地作为实行分税制的试点单位进行调研和尝试，从而为分税制的全国性推行提供铺垫与前期准备。次年国务院颁发了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，并于1994 年初对地方财政包干制度进行变革，开始对各省市，自治区，直辖市正式实行分税制财政管理体制。

（一）由中央与地方的事权来明确财政支出范围

根据我国规定，中央政府的主要支出是负责国家安全、外交事务和国家机构运转所支出的费用，统筹各地区经济发展，调控国民经济结构，并且负担那些由中央政府直接管理的事务支出。而地方政府主要负担该区域政府机构运转所需资金以及本区域事业经济发展的资金支出。即中央和地方有其特定的职能划分和与之相对应的财政支出。

（二）中央退还税收给地方政府

为了保障各地方政府的已得收益，促进改革发展与经济投资，我国对于税收实行了渐进的方式，中央政府返还给地方政府的税收数额是以1993 年为基准的，在该年中央政府的净上划收入全部返给地方政府，并将此作为今后中央向地方政府退税的数额基准。

（三）优化中央与地方政府的财政结算方式

分税制执行的基础是依照财权与事权相结合的基本原则，根据税种不同来分配中央与地方政府的财政收入。而改革的原则就是将办事手续过程加以简化，从而在提高税务工作效率的前提下不触动地方政府的既有收入。

分税制的确立明确了我国中央政府在税务财政领域的核心地位，随着两个比重的逐年提高，中央和地方两级政府的工作积极性都被有效地调动起来，十分有助于我国经济产业化结构的优化和经济资源的合理分配。经过中央和地方的财政优化，进一步释放和政府的调控能力和市场的积极性，进而促进了社会主义市场经济财税方面的良好运行。

二、我国实行分税制的必要性

我国自20 世纪80 年代起就对传统的统收统支的财政管理体系进行了改革，开始实施税种划分、收支核算、分级管理的财政管理体制，是国家正式施行分税制的一次摸索实验。然而因为政策施行条件的不足，最终还是应用了总额分成的方式。

（一）税收管理不清

在现有的财政预算管理体制中，中央掌握了大部分税收种类的减免权和调节权，然而多数税款的征收都是由基层税务机构完成的，因此地方政府还是拥有一部分的税收减免权。但这也就方便了地方政府保护当地落后企业，挖空中央经济收入，使得税务减免种类过滥，数额过多，一定程度上阻碍了资源的优化配置。

（二）投资方式不合理

部分地方政府为了迅速增加财政收入来满足市场经济的需求，在投资过程中重视短期收益，使得近段时间价格高，利润大的高税率产品大量投资，且反复引入，这就很容易造成资源的大量浪费。耗费的时间，财力和公共资源，同时各地政府经济支出基数的确定不够科学合理，甚至不够清晰，造成分配不均的结果。我国目前实行的经济支出基数确定方法是以往某年的实际支出为基准，在这个基础上对一些浮动因素进行处理后得出的。这种办法在一定程度上保护了那些支出巨大的地区的已有利益，而伤害了缩减支出地区的投资积极性，使得利益与贡献不对等，投资与产出方式的不合理也许进行改革。

（三）难以实施分级管理

当前我国中央由于经济能力的不足，很难进行合理有效的宏观调控，也就难以实施真正意义上的分级管理，因此只能向各地方借款或者开始减收增支，地方政府也就只能在各个方面与中央政府“讨价还价”，不停谈判，让中央与地方在经济管理与财政收支方面互相纠缠，难以有实效性的进展，在一定程度上容易造成中央和地方财政体系不明确，产生扯皮推诿等不好现象。

三、我国目前分税制存在的一些问题

新制度的产生或者原有体制的创新并不能仅仅靠设想和计划，还需要长时间的实践和摸索，只有经过反复试验和反思总结，才能最终成型。简单来说，新制度诞生于长期的实践与反复的修正中，我国自改革开放来实施的分税制也是如此，其理论依据就是“总额分成”与“分类分成”的财政体系。新中国成立至1994 年的几十年间，我国财政部通过不断摸索尝试，为分税制的实施打下了坚实的基础，创造了必要条件，而1994 年的税收制度改革则是新中国成立以来实行范围最广、规模最大的一次整体性结构变革，进一步完善了现有的分税制。这次改革大体上来讲是很成功的，对中央政府颁发的文件进行了很好的贯彻，分税制财政管理体制在我国的确立使得中央政府能够统一集中财政资源来把控税源。但是，自分税制实施以来的十几年中，也逐渐暴露出了一些隐藏的问题，这些出现的问题我们也需要冷静坦然的面对和思考。

（一）财权事权难以统一

在中央与地方的关系间，事权和财政支出责任的纵向搭配是政府间财权与收入分配的基础依据，政府间财政转移支付的方式也因此构建起来的。因此科学合理地制定中央政府与地方政府的事权和财权，来保证政府公共职能的正常发挥。自分税制实施以来，财权逐层上行，中央财政能力得到了强化，而事权却层层下移，基层政府机构所负担的事务和工作越来越多，也越来越繁杂。这种行政权力的垂直集权化催生了上级推行政策，下级提供经济支持的情况，中央政府把本应承担的政策负担转嫁给了地方政府，而在省级政府及之下的各政府机构中也出现了相同的情况，基层政府机构负担着与其财权不符合的事权。

（二）缺乏完整合理的法律制度保障

分税制不但是一个财政管理制度问题，更是一个法律制度问题。一种制度的确立和实行如果没有相应规章制度的保障是很难达到预期的效果的，因此就需要国家建立起规范化的分税制立法体系。当前国际范围内凡是实行市场经济体制的国家大都采用分税制的财政管理制度，市场经济也是法治经济，因此宪法中对于分税制的实行都有着严格的规定，明确了国家各级政府机构应尽的职责以及相应的事权，以保障分税制的顺利施行。在宪法的基础上，国家还会把有关分税制的一系列问题用法律的方式确定下来，我国于1994 年施行的分税制财政管理制度改革虽然已经小有成效，但仅仅大体上描绘出了我国财政管理体制立法的基础，没能完善一些细节的内容和形式。我国直到现在也还没有制定出一部完备统一的税收法律，也就没能为分税制的立法提供根本依据。而分税制立法自身也大都属于文件一类，立法的层次还不够，没有进一步提升到法律层次。总而言之，建立起一套完备可行的分税制制度是当务之急，在确保制度科学合理的前提下也要尽可能地使其符合我国特色社会主义市场经济制度。

（三）转移支付制度不够完善

通过对国外施行分税制的经验的学习，转移支付制度是一种通用的方式，一套科学合理的转移支付制度有助于顺利施行分税制的财政管理制度。我国目前施行的“税收返还”方式实际上并不是转移支付，这种方式采取的还是基数法。这使得国内各地方开始通过不正当竞争手段来抬高基准数额，而经济发达地区的基数很高，也就在一定程度上增大了东西部的贫富差距，并且1994 年的税收返还工作由于操作问题而滞后，这种税款返还的不及时使得地方政府的财政资金调用不便，很难将地方政府的责任与权力联系到一起，也就更难鼓励地方政府的积极参与。而改革后的因素法能够很好地弥补基数法在实践中的不足，通过完善转移支付制度来紧密结合地方责权，使其更加科学合理。因素法能够全方面地考虑各地区的人数、面积、人均收入数目等影响财政体系的因素，从而均衡合理地分配好各地方政府间的经济资源，而对于那些专项拨款的项目则可以参考国外有条件拨款的方法，从而提高资金拨用门槛，提高资金利用效率，从而增加收益额。

四、目前分税制的完善方向

（一）将财权与事权统一起来

坚持财权与事权相统一是施行分税制的基础，在完善中央与地方的税务划分时必须要严格遵守。合理施行分税制的财政管理体制的前提就是要正确地界定事权，而这也是确定中央与地方政府财政收支额度的依据，因此必须要在合理划定中央与地方事权的基础上再对财权进行相应的划分，并依此来判定中央与地方政府的财政支出责任区间。首先需要明确政府机构的基本职责，并进一步界定出中央与地方各自的事权管辖范围与财政支出范围，政府机构之间要坚决杜绝互相推诿，逃避职责的现象。真正做到各行其是，各司其职。中央政府与地方政府的事权界定要由全国人大常委会审议通过，以法令的形式确立下来才能从根本上保证事权划分的可执行性，无论哪级政府都不能越界进行管辖。

（二）合理调整中央与地方政府间税种的划分

依据分税制的事权与财权相统一的原则，财权应随着事权的变化而调整，我国目前正面临着中央政府与地方政府事权财权大小不匹配的局面，就需要对中央与地方收入在国内税款总数所占比例进行合理调整。按照政府所负责的职能范围来说，中央政府所承担的责任更重，是各级地方政府的统领，因此就需要更多的经济资源，这样来说分税制就应该给中央政府划分更多的财政收入以保障其财政能力的强大，但这个更多的财政划分也必然不能损伤各地方政府的财政力量，因为地方政府还承担着贯彻落实中央法令，建设地方经济结构，提高国民生活水平的任务。

五、结语

我国社会主义市场经济发展十分迅速，全国不同地区间的差距较大，社会主义市场体系虽已具雏形，但还达不到健全完整的要求。中央政府与地方政府的事权管辖范围虽初步划分，但也还不够规范，各级政府间的事权事责还有待商榷，现行的税收制度也不够科学。在这种情况下分税制是很难彻底施行的，所以我们当前仍旧应该以集权和分权相结合的模式来完善分税制的财政管理体制。分税制的施行是我国财政体制改革历史上的一次里程碑式的改变，促进了我国社会主义市场经济体系的确立。分税制的改革和完善不仅关系到财政体制，还与政治体制与经济体制有着千丝万缕的联系，已经显露出来的弊端与不足还需要相关从业人员的进一步完善与改进，从而使分税制能够更好地在我国施行。