乡村振兴视域下乡村治理的多元化主体及其结构功能研究

付秋梅，何玲玲

(南宁师范大学 经济管理学院， 广西 南宁 530299)

随着工业化、城市化的深入推进与城乡二元体制的影响，农村与城市的差距越来越大，农村经济发展相对缓慢，产业结构不合理，基础设施建设滞后，农民整体素质不高，收入偏低等“三农”问题日益突出。为了推进城乡一体化建设，根本解决“三农”问题，党的十九大报告提出了乡村振兴战略，并将其列为决胜全面建成小康社会的七大战略之一。在中国当前深化改革和全面建成小康社会战略目标的背景下，农村社会治理已经成为我国“三农”问题绕不开的重要问题之一，乡村振兴战略中也强调要建立健全自治、法治、德治结合的现代乡村社会治理体制，实现乡风文明、治理有效的要求。在乡村社会治理过程中，由于农村社会组织结构、群体结构、利益结构和思想观念结构的迅速分化，农村社会组织较快发展，农民主体意识不断增强，越来越多的农村社会力量参与到农村公共事务之中，乡村社会呈现多中心治理局面，乡村治理主体趋于多元化、民主化态势[1]39-45。在多中心的新型乡村社会治理结构下，由于各治理主体的定位不同、职能不同，存在的价值和发挥的作用也存在差异。因此，需要认真分析乡村社会治理主体现状，明晰多元化治理主体的结构与功能。

一、乡村社会治理主体的现实问题

(一)乡村社会治理主体的缺位与弱化

通过长期的实地考察和调研，我们发现乡村社会治理所面临的一个最为典型、最为突出的现实就是乡村人口的“大流动”。在多数乡村地区，大量劳动力处于净外流的状态之中，而且外流状态依然呈持续增长趋势。在此背景下，乡村社会变成了主要由老年人、妇女和儿童留守的“空巢社会”，乡村居民成为乡村与城市之间来回摆动的“两栖人”。这不仅会导致乡村发展的不确定性增强，也会造成农业生产经营主体与乡村社会治理主体的缺失和严重弱化[2]30-32。因为就生理特征、体能状态、生存状况和社会地位而言，老年人、妇女和儿童属于弱势群体，难以胜任乡村社会治理现代化的需要。乡村治理主体的缺位和弱化必然导致乡村治理功能的弱化甚至停滞，也显示出农村整体自治力量和管理组织的虚化，使得乡村振兴和乡村治理现代化遭遇“无人议事”“无人治理”的挑战。

(二)农民的社会治理主体地位尚未彰显

历史和现实告诉我们，农民阶级始终是中国社会发展中的主力军和强大动力，无论过去还是现在，无论政治稳定还是经济发展，农民都居于主体地位，起着主体作用。在乡村建设中，农民作为农村生活的基础主体，是运行村民自治的根本力量。但是，受城乡二元体制影响，在政策障碍、资源贫困、保障缺位多因素制约下，乡村社会和农民群体处于结构性的弱势境况，农民的主人翁意识缺乏，参与意识淡薄，参与能力不足，参与层次不高、话语权失声。在乡村治理的实际运行中，农民的根本主体地位尚未彰显，更多的是被政府绝对主导地位所取代，农民沦为了乡村治理的“对象”和“旁观者”[3]50-54，被动式参与十分普遍。尽管学者们都高度认可改革开放前一元化的农村社会管理体制已经无法适应当前农村社会发展的需要，社会治理的主体应该多元化，但作为农村社会治理多元主体的重要组成部分，农村参与社会治理的主观意愿和客观行为却一直没有得到足够重视。

(三)乡村社会组织的发展有待增强

乡村社会组织是乡村治理的有益补充。从组织特征来看，乡村社会组织具有服务性、公益性、自治性、互助性等基本特征；从组织类型来看，乡村社会组织可以划分为乡村经济组织、乡村政治组织、乡村文化娱乐组织、乡村宗教组织、乡村社会团体等载体；从组织运行机制来看，乡村社会组织强调以民主协商、平等对话的基本运行方式；从组织功能来看，乡村社会组织作为广大农民群众的公共服务者和利益维护者，在弥补政府、市场基本服务供给有限，整合农民利益诉求，缓和社会矛盾，重塑社会治理网络整体结构等方面发挥着不可替代的作用。乡村社会的组织化程度是乡村社会治理水平的主要衡量指标。经过改革开放和市场经济的洗礼，中国的社会组织发展较快。但对行政权力的依赖性较强，导致“官方”色彩比较明显，参与农村社会活动的组织发育还不完善，仍未能真正成为一个独立的治理主体，无法适应农村社会发展的需要。究其原因，一是长期以来我国社会治理网络是政府单中心治理结构，公共部门几乎将社会中的全部领域都大包大揽，农村社会组织生存的空间较小；二是农村社会组织培育和发展时间不长，数量少、规模小，还存在许多体制和机制方面的制约，缺乏自我发展的内生空间与张力，其自治的能力和水平尚不能满足目前乡村社会治理的需要；三是乡村社会组织自身定位模糊，尚未厘清与政府、村委会以及村民之间的关系，难以发挥出相应的社会治理职能。

(四)乡镇农村社会治理主体的信任基础缺失

从社会关系来看，信任分为人际信任和政治信任两种结构类型[4]70。人际信任是社会存在的基础，人与人之间的交往均处于或大或小的社会关系网络之中。政治信任是公民对政治价值、政治制度、政治机构等政治体系的信任。政治信任问题是政治学研究的经典问题。在乡村社会治理过程中，乡镇农村社会治理主体的信任基础缺失，其原因主要表现在两个方面：一是政治系统方面，在垂直型压力体制的影响下，基层政府很容易产生对上负责对下敷衍的行为取向。同时，权力利益化、利益部门化和地方化很容易引发基层政府对群众利益的侵害，部分官员行为不端、公权力失范等行为极大损害政府的信任基础。二是公民系统方面，由于农民政治参与的制度供给滞后、利益表达渠道单一、自身非组织化程度低，致使农民的“本体性安全感”降低，容易采用越级上访、暴力对抗、静坐游行示威等非制度化手段参与政治，尤其是在征地拆迁、工程建设等重大利益面前。信任具有易碎性和脆弱性，受损后的修复难度大，在乡村社会治理主体政治信任的双向缺失下，日趋原子化的乡镇农村社会加剧了利益冲突与干群矛盾。

(五)乡村社会治理主体的多元参与机制仍未健全

多元参与，也即协同治理。作为一个统一整体，多元参与的制度机制是其初始进入并发挥效用的保障。从我国目前的乡村社会治理来看，治理网络仍是政府单中心治理结构，政府仍然是治理的绝对主体，治理主体的多元参与机制仍未根本形成。具体表现为：一是乡村社会组织和社会力量发展不足。乡村是封闭性与开放性并存的场域，社会组织和社会力量的嵌入具有很强的异质性，尤其是“草根性”民间组织，经常面临合法化困境及资金、人才方面的制约，导致其社会资本存量不足，参与空间狭小，治理水平不高。二是村庄民众参与不充分。受制于参与地位的模糊性，村民普遍缺乏对自身主体地位的认识，导致参与乡村社会治理的意识薄弱和积极性不高。三是乡镇政府和村两委会存在“行政傲慢”，缺乏多元主体参与农村社会治理的理念。在传统的“控制逻辑”下，基于某种权力或利益上的考虑，他们往往把抱有制度化政治参与热情的和非制度化参与行为的村民主观视为“刁民”，或者将其看作是潜在的威胁，不太愿意放权让多元主体参与社会治理。[5]105乡镇政府也缺少让辖区居民满意表达的机制，甚至强制干预村民自治，使村委会沦为一个常规的办事工具，“行政化”现象严重。要提高乡村社会治理效率，仅仅依靠政府的力量是不够的，必须建立健全多元主体参与机制，在“分工—协作”思维逻辑下形成协调的多元治理结构，实现乡村政治、经济发展和社会文化建设的主体间互动。

二、乡村社会治理主体的结构与功能

在社会主义现代化时期，现代规模农业的引入和新型经营主体的发展改变了乡村治理主体结构和社会治理的复杂性。随着公共权力分化的进一步加快以及相对应的自治权力增强，乡村治理呈现多元化、民主化态势。基于乡村社会治理主体的功能观照，将农村社会治理主体结构划分为组织协调主体、主导责任主体、自治参与主体和社会协同主体等四个类别。

(一)组织协调主体：农村基层党组织

在众多的农村社会治理主体中，农村基层党组织作为农村经济社会发展的领导核心力量，拥有政治优势、组织优势、人才优势和资源优势，理应成为乡村社会治理中的组织协调主体。在新形势下的农村社会治理中，面对日益分化的农村社会阶层、日益复杂的多元利益主体、日益突出的各种社会矛盾、日益杂糅的文化价值取向等农村社会治理环境的深刻变化，党的十九大强调，要“以服务群众、做群众工作作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”，这为新时期农村基层党组织建设指明了方向。

面对乡村治理主体多元化的发展趋势，对于农村基层党组织而言，能否更好地统筹协调农村社会治理主体形成科学多元的治理体制，能否及时调整自身角色，重新定位自身组织功能，不断强化自身建设，提升党员的素质和治理能力，能否更好地加强领导，强化引领机制，突出服务，进行利益整合，协调治理主体间的相互关系，既考验农村基层党组织的农村社会治理能力，也关乎乡村治理的有效性。因此，在面对各类社会治理主体之间不同的利益需求、利益冲突和纠纷时，农村基层党组织应善于通过沟通、对话、民主协商的办法加以解决，及时协调党组织与村委会以及其他社会治理主体之间的关系，把协调各方关系的切入点放到维护农民群众的根本利益上来，从而增强其他治理主体对农村基层党组织的认同感，提高党在农村社会中的威信。

(二)主导责任主体：乡镇基层政府

从国家政权序列来看，乡镇基层政府是整个国家行政管理的基础。这决定了乡镇政府承担着管理辖区内乡村各项政治、经济、文化和社会事务的职能，是农村社会治理的主导责任主体；从国家与社会之间的关系来看，乡镇基层政府在国家与农村社会中起着桥梁与纽带作用。一方是国家代理人，担负着贯彻国家各项方针和行政指令的使命，是国家行政管理有序开展的重要基础和保障；另一方则是基层民众代理人，作为直接扎根于乡村社会、直接面向乡村居民的基层行政机构，其基层政权真正来源于广大人民群众。因此，乡镇基层政府既可以向乡村居民有效地传达相关政策、方针、指令，以加强乡村居民对国家政策的了解，也可以向上级政府及时有效地反映乡村居民的实际诉求和主要困难，以维护乡村居民的合法利益，是国家与村民保持有效沟通、良性互动的重要桥梁。从一定意义上说，对于中国这一超大结构的社会而言，基层稳则社会稳，乡镇强则国家强。值得注意的是，乡镇基层政府作为乡村社会治理的主导责任主体，重点在于向农村社会提供公共服务和社会职能，发挥引导、支持和规范作用。因为农村发展落后、留不住人才的主要原因除了经济因素外，还有城乡公共服务差距过大。保障人人享有基本公共服务是政府的主要职责，也是建设服务型政府的要求。唯有这样，才能激发治理的活力，促进公共性的进一步扩散，使更多的治理主体回归到治理领域之中。

(三)自治参与主体：农民群体

随着时代的不断发展与进步，农民的公民意识不断觉醒和发展，农民的利益诉求不断增多，参与社会事务的独立主体意识也在不断增强。农民作为农村的主人，其参与乡村治理的程度和渠道是衡量乡村社会民主化发展状况的重要指标[6]108-116。这意味着村庄民众参与乡村治理的渠道越多，水平越高，村民自治的民主化程度越高，政治文明水平越高。可以说，乡村居民的广泛参与是实现村民自治的重要保障，缺乏乡村居民的社会参与，村民自治就成为了一种空谈。因此，在建构共建、共治、共享的社会治理格局过程中，不仅要确立基层党组织、乡镇政府、村委会、社会组织的角色与地位，还要明确农民群体的主体地位，提升农村群体参与乡村社会治理的意识和能力，积极拓展其参与乡村社会治理的有效渠道。这是当前我国乡村社会治理发展的必然趋势，也是我国乡村经济社会发展的必然要求。

(四)社会协同主体：农村自治组织和社会组织

多元主体的协同治理是实现农村社会治理“善治”的标志。不同形式合作组织的参与使农村社会治理主体日益多元化。在社会治理创新中，农村自治组织和社会组织是村庄治理重要的内源性组织资源，很大程度上是发源于乡土、成长与乡土、服务于乡土的内生组织。二者构成了乡村社会协同主体，在自治协同、利益协同、目标协同下提升农民的话语权和自治权、增强乡村社会自主性。

因制度变迁和社会发展需要而产生的村民自治组织，是乡村社会的基层民主形式，以村民委员会为具体载体，具备行政与自治两项职能[7]46-48，不仅拥有组织、动员、支配村庄集体经济资源的权力，也有管理村庄公共事务的领导权，极大地影响着村庄秩序的建构、公共事务的管理、公益事业的开展。农村社会组织是乡村治理的补充力量，拥有情境性权力和内生性非正式权威，不仅可以使农村社会治理的主体多元化，改进社会治理方式，丰富治理手段，而且有效辅助村庄民众政治层面的公共参与、社会层面的乡风文明、经济层面的增产增收。

三、正确认识和发挥多元主体在农村社会治理中的作用

从乡村社会多元化治理主体来看，由于各自的职能定位不同、参与方式不同，它们也拥有不同的价值功能。从发挥的作用来看，多元化治理主体都是乡村治理进程中不可或缺的因素。农村基层组织的职能发挥直接关系着农村社会的安全、稳定与繁荣发展。作为乡村社会治理的直接指挥者和操作者，乡镇政府起着向上贯彻落实国家各项制度安排和政策措施，向下提供基本公共服务、维持社会稳定的作用。乡镇政府本职功能的发挥与行政目标的实施程度不仅事关农村社会健康发展与否，更是乡镇政府合法性基础的重要来源。村级村民委员会作为群众自治组织，能有效地整合、调动乡村社会分散的物质资源、人力资源以及信息资源，促进集体经济发展，实现乡村社会公共利益最大化。农村社会组织在满足村民差异需求、拓宽利益表达渠道、弥补“市场失灵”和纠正“政府失灵”等方面具有组织优势和服务优势。乡村社会治理多元化主体相互合作、相互协商是根本解决“三农”问题，实现乡村社会“善治”的关键。

多元主体共治是对“国家—社会—市场”三者之间关系的重塑，使原有的垂直式治理结构转化为扁平化的横向网络协同结构，充分彰显了治理方式的民主化、科学化、专业化。多元主体共治是自上而下的行政权力与自下而上的自治力量相互博弈、制衡而达到的均衡性结构，其核心价值是整合和共享各种治理资源，达到整体治理大于部分之功效，重视公民权利本位，最大限度满足农民社会公共服务的需求，增强公民的满意度和幸福感。

构建适合我国乡村多样化特点的多元化治理模式，一是要全面梳理各类农村社会治理主体的具体功能，依法明确治理主体、厘清工作职责、理顺相互关系、创新工作机制，赋权还能，明晰行政边界空间。二是要确立乡村社会多元主体的合法地位，进一步以法律法规的形式明晰化、透明化，将所有参与到乡村社会治理之中的主体视为平等的“行动者”，而不只是将政府视为“权威”“主导者”或“领牧者”[8]41-48。因为在合作治理模式的建构中，最关键的要素并非资源的流动性，而是治理主体地位的平等。三是要通过“利益”“公共目标”或者“信赖”“认同”等机制，整合价值多元化的治理主体，树立并坚定集体主义立场；四是要加强政府与市场、政府与农民之间的有效合作与良性互动，强调多元、平等、自由、互信、共生共在和差异互补的治理模式，注重治理的行动化、路径的多样化、治理网络的去中心化、组织的开放化和无界化，从而发挥治理主体的整体力量最大化去应对复杂的乡村社会治理难题。