矿产资源产权、政府分权与矿业大部制改革

吴 垠，孔 德，罗家豪

柯武钢和史漫飞在其著作《制度经济学》中有一个著名的观点，即有效率的产权必须是可以分割的，可分割性使得不同利益主体能将某项独特的资产投入他们所能发现的最有价值的用途上去(柯武钢、史漫飞,2000)。矿产资源作为一种较为特殊 (可耗竭)的战略性自然资源，市场化水平要低于其他要素与产品的市场化水平，其直接后果是使“矿产资源开发”具有一定程度上的准公共物品性质，也就是说，矿产资源的开采和使用具有一定程度上的非营利性和非竞争性(孟昌,2003)，而不宜将矿产当作纯营利性质的商品加以破坏性开采。显然，作为一种准公共物品，矿产资源的产权分割不可避免地会引入政府干预的因素，这在各国的矿产开采史上都是一个显著的特征。国内外对于矿产资源产权界定其实存在一定差异性，世界银行的报告《矿藏产权清册》做了较好总结，矿产资源界定通常基于两个核心原则：(1) 矿产资源属于国家所有；(2) 探矿权和采矿权可以以许可证或租赁等形式出让给公司或个人(Enrique O G，Alexandra P，Gotthard W,2009)。吴垠(2009)认为矿产资源的产权就是矿产资源的财产权利，不是指矿产资源的所有权，而是包括所有权和矿业权的一个权利集合。造成这种差异的根源在于收益权的划分。由于我国矿产资源分布较分散，所有权由地方政府管辖和代理，实践中始终存在中央政府和地方政府收益分配问题以及所有权虚置问题(刘灿、吴垠,2008),因此，矿产资源产权界定的问题归根结底是理顺中央、地方政府利益分配关系，既要保证国家作为矿产资源所有者的地位，也要明确地方各级政府作为矿产资源直接管理者获得相应收益的权利。戴维斯和诺思(1994)认为：“一项制度安排……目标是提供一种结构使其成员的合作获得一些在结构外不可能获得的追加收入，或提供一种能影响法律或产权变迁的机制。”分权型政府的制度安排即是戴维斯和诺思所述的制度安排的一种。对中国而言，这种分权型政府干预矿产资源产权的分割、分配、流转、收益的特征最初是建立在高度集中的计划经济体制之上的，但随着改革的推进，尤其是政府间行政分权以及政府与市场之间经济性分权关系的演进，上述对矿产资源产权的分割、分配的特征也在逐步地变化。聂辉华等(2015)指出，与集权(垂直管理)相比，分权(属地管理)在某些条件下更容易导致矿区政企均衡合谋，并且合谋的产量更高、利益输送更多，但无谓损失更小。但聂辉华等(2011)同时指出，当国有重点煤矿由中央政府管理时，政企合谋没有对煤矿死亡率产生显著影响；当国有重点煤矿下放到省级政府管理时，政企合谋显著地增加了煤矿死亡率。由此可见，分权和集权是影响矿业生产、效率、安全的关键因素。权衡分权与集权在矿产资源产权制度改革中的制度设计，不能采取“两害相权取其轻”的策略，即：不能为了“减少矿难”而容忍“地方矿业政企合谋导致的利益输送”,更不能为了“减少政企利益输送”而容忍“矿难频发”。本文认为，梳理矿业产权制度改革过程中政府分权因素的影响机制，并设计适合中国国情的矿业管理体制，比单纯在分权、集权两端寻找平衡更重要。

总的说来，中国矿产资源产权制度的变迁是自上而下受分权型政府制度安排影响的强制性制度变迁过程，大体上经历了以计划经济U型分权结构的矿业管理体制与向市场经济转型阶段的M型分权结构的矿权分配体制的改革历程。本文将对这一改革历程作一理论回顾，并抽取其具有核心意义的“分权制度”特征加以模型化分析，以便建立起分析中国矿产资源产权制度改革的一个理论分析框架并得出相应的政策启示。

一、 中国U型分权结构下的矿业管理制度改革

(一) 中国U型分权结构的形成及特征

1949年建国后，中国仿照苏联模式建立起以高度集中管理为特征的U型分权结构。这种U型分权体制的基本特征包括：① 规模经济与专业化优势。通过“部委条条管理”的方式来调动稀缺资源与集中建设重点项目，其效率在计划经济初期是较高的。② 信息调控能力弱势。U型结构更强调中央各部委在产品的生产、定价、交换、分配中制定详细的计划指标，当面临成千上万的产品与复杂的地区经济现状时，信息处理的速度、及时性、准确性难免大打折扣。③ 激励能力弱于约束能力。U型层级制下，下层执行人容易受到其上级经常地、武断地控制，因此他们努力避免变化与风险(钱颖一、许成刚,1993)，大多采取“不求有功,但求无过”的管理和工作方式，地方政府或企业的内在发展与改制激励是相当低下的。④ 试点改革困难重重。 U型分权结构的产业与地区都是高度专业化的，且互相依赖程度很高，允许某个地区去先行先试就会付出打乱整体计划部署的代价；即使尝试成功了，推广也需要很高的协调成本。⑤ 对外部冲击反应迟滞。如果外部冲击对组织内的人或利益集团有不同的影响，U型组织就会出现严重的动力问题和协调问题，且由于U型分权组织强烈的互补性，一个单位的麻烦很容易扩散至整个U型组织，最终会造成U型分权体系出现混乱。

从U型分权组织在中国运行的基本特征可以看出，此种体制在经济发展的初期可能是有效的，但当经济进入平稳增长状态后，仍旧以高度集中的U型分权层级制作为组织矿业经济发展的体制是否意味着僵化或效率低下？下面，我们将通过U型分权结构下矿权配置的一般含义和模型扩展来表述计划经济时期U型分权结构对矿产资源产权配置的影响。

(二) 中国U型分权结构下的矿权配置：一般含义与模型扩展

1. 非技术性概括：一般含义

中国U型分权结构下不同级次的政府与矿山企业所要解决的两大关键问题是：① 谁对矿产资源的配置掌握有真正的决策权？② 矿产资源的的开发、利用与保护对谁(产权主体)最有利？朱迪·丽丝(2002)的回答是：“所有问题最终归结于不同社会利益、经济利益和政治利益之间的冲突，问题的基点是资源(矿产)以及从中获得财富和福利在时间和空间上的分配方式。”显然，朱迪·丽丝抓住了“利益冲突”这一关键词，但这些社会利益、经济利益和政治利益背后的主体是谁，其相互之间利益冲突及整合的机制如何却是更令我们关心的。

在中国1949—1978年 U型分权结构占主导地位的“语境”下，“政府不会满足于让私有利益完全决定矿产部门的发展，因为它对整个经济的健康是如此重要”(朱迪·丽丝,2002)。于是矿山企业自然而然就成为了政府的附属，从矿山企业的人事任命、财务管理,到矿产品的开采、使用、出售，无一不是通过政府计划的篮子进行“统筹安排”。矿产资源作为矿山企业开采的对象，其产权并不归属于企业本身，而是归属于主管矿山企业的各级政府与部委。其具体表现在于：第一，矿产资源主要由地质、石油、有色冶金、化工、建材、煤炭等部门分条条管理，在管理手段上可以说是完全借鉴了苏联U型的管理模式(贾其海,2006)。第二，行政命令调拨下的无偿使用，即矿产资源主要以行政命令为主强调从实物和数额上加以扩张，而且是无偿使用，在开采矿产资源的同时，还不计成本与代价地开展了轰轰烈烈的毁林造田、大炼钢铁运动，所造成的经济损失、环境破坏等代价达到了惊人的程度。第三，公有公用公营为主的矿产资源产权制度安排。在计划经济U型分权结构占主导地位的时期，整个国家的所有物资均是由“公”有的所有权制度来安排的，任何个人、企业不得以任何名义占有或出让矿产资源获利。覃兰静等(2004)认为：行政管理成为矿产资源产权制度安排的唯一模式，矿产资源产权市场的一切都是由政府控制，不允许交易的存在，矿山企业类似于国家行政部门，结果只能是造成资源的过度开发和滥用。

本文认为，即便在U型条条管理最为盛行的时期，政府其实也并不是通过直接经营矿产资源来体现公营公有公用的矿产资源产权制度的，因为这在微观上、技术上都是不可行的(矿业本身就是特种行业，政府部门工作人员毕竟是矿业生产和经营方面的“外行”)。因此，政府对矿产资源各项产权权利的控制是通过管制矿山企业来实现的，即派驻行政人员或直接任命政府官员为矿山企业的厂长、经理，以此来实现“外行领导内行”。换言之，从行政上管理好矿山企业的主要领导即控制住了矿山企业的产权，同时也管住了矿产资源的产权。这种政府-官员-企业领导-矿山企业产权-矿产资源产权的行政管理链条模式,通常被称为“外行管内行,管得更在行”。

实际上，中国在建国后规划矿业生产的时候，虽然也仿照苏联模式采取条条式、等级式的模式来统筹矿业开发，但中央政府并不是一味地把所有矿产地区都规划为中央部委所属的中央级矿山企业，而是把一些适合中小规模开采的矿区交给地方矿山企业开采，并由地方政府和中央部委双重领导、管理。但无论是中央矿山企业，还是地方矿山企业，其所有制属性均为“全民或集体”所有，是国有或集体企业。反过来说，这些国有或集体矿山企业都归属于中国政府序列中的一级：① 中央(政府或部委)；② 省(直辖市、自治区)；③ 市(计划单列、地级或县级)；④ 县；⑤ 乡镇。常见的情况是，政府以其主管部、厅、局管理“它的”国有矿山企业。因此，在U型分权结构下的矿山企业管理模式中，中国的中央与地方分权的问题实质上表现在不同所属的矿山企业产权边界界定上。

(1) “条条”与“块块”在控制矿山企业产权中谁占主导地位？

1949—1978年间，各级矿山企业都面临着来自中央的部委的垂直领导，涉及地质、国土、有色冶金、化工、建设、能源(石油、煤炭、天然气)等十几个部门。不论是中央矿山企业还是地方矿山企业，都不敢轻易“得罪”上述任何部委，否则，矿山企业马上就会遭遇各类审批“瓶颈”，搞不好还会加重以后年度计划生产指标的任务。因此，这一时期的“条条”管理模式，使地方政府这一“块块”不可能灵活地介入当地矿山企业的生产经营。尽管1956年、1964年中央都试图推动过把经济管理权限下放地方政府的改革，但中央部委一竿子插到底的U型体制具有某种路径依赖且不可逆的性质，使得1949—1978年间“条条”的垂直管理模式依然在控制矿山企业产权方面占有主导地位。

(2) “条条”管理模式下的矿山企业产权边界界定

中央政府、中央部委和地方政府在U型矿业管理中的目标函数可描述为：① 中央政府的兴趣在于保持权力并获得中央部委及地方政府的支持；② 中央部委赞成用高度集中的办法配置矿产资源，这可以使其有权力分配稀缺资源并“寻租”；③ 省、市、县、乡各级地方政府常采取隐藏自己的生产潜力、提高矿产资源配额的做法来达成计划指标。由于上述管理者目标的“异质性”，因此被管理者——各级矿山企业的产权边界界定显得十分重要。这是因为，矿山企业的产权归属与边界界定在U型分权结构中一方面体现为矿产资源国家所有制的深层结构或其实现形式,另一方面，矿山企业产权不仅意味着矿产资源的实际控制权，还意味着其带来的种种资源性收入与优惠政策。如果不同归属的矿山企业之间的产权界定不清，则必然造成中央政府、中央部委与地方政府的目标函数出现更大的冲突，这不但会扭曲矿山企业的基本经营行为，还会使“掠夺式”的矿山开采模式主导矿业生产过程，这无论是对国家还是对地区而言都是极为不利的。

为了满足上述不同矿山企业管理者目标函数的任务，必须将矿山企业的产权进行“分类”，以便于上述不同主体进行实际控制。第一种产权分配方法便是按照矿山企业的规模大小来分类，其中，大型矿山企业的产权由中央政府及其部委“所有”，而中小规模的矿山企业，其产权则由地方政府“实际控制”。因此，这里的矿山企业产权边界界定实际上是按照控制权的分配来解决矿山企业产权归属与U型政府分权结构的“契合”问题，这种剩余控制权归属在中央政府(部委)与地方政府之间的分配方式是计划经济时期矿业管理的实际运作模式。第二种产权边界界定方法是根据矿产的重要性来划分中央、地方对矿山企业的实际控制权。例如，像黄金、铀、钨、钛等稀有金属矿藏，中央政府要组织专业化的矿山开采企业进行开采，这些矿山开采企业有的是实行半军事化，甚至全军事化管理的，其控制权完全归中央政府及其指定的特殊机构(如某某黄金开采部队)所有。而像铝土、铅、锌等非稀有但产地相对集中、有一定的出口价值、储量规模巨大、便于规模化机械化开采的矿产，中央政府倾向于分配给相关的中央部委建立“部属”中央级矿山企业进行开采；如果这些矿藏分布不均、储量中等偏下且不具备大规模机械化开采的条件，则由地方政府组建地方所属的矿山企业进行开采，其企业产权则由地方政府控制。还有一类非常特殊的矿产，即能源型矿产(如煤、石油等)，其矿山企业的产权边界界定或者是按照矿山(或石油气田)潜在储量规模大小，或者是按其分布集中度(即是否适合大规模机械化开采)来确定相关矿山企业的产权归属。总体而言，规模大的、集中度高的能源型矿山企业产权由中央政府及其部委所有，而规模在中等以下且相对分散的矿山企业产权则由地方政府实际控制。

既然在U型分权结构下中央、地方之间的分权关系体现为高度集中、集权的态势，为什么中央政府及其部委还会将一些矿山企业的产权交给地方政府实际控制，其所有制形式可能采取国有、集体所有的形式？其原因有三：

第一，U型分权结构占绝对主导地位的时期，中央领导人也是强调适度向地方分权。 因此，把那些不具有重要战略作用，或者即使重要但规模不大且分散的矿区及其矿山企业的产权交给地方管理不失为一种从国情出发的选择，毕竟，那种“几十只手从中央插到地方”来统管矿产资源与矿山企业的“做法”在具体实施和组织上也是很困难的。

第二，给地方政府以适度的激励。在计划经济年代，整个国家的矿产资源开发与矿山企业产量的计划盘子定下来之后，也需要给予地方政府控制地方矿山企业产权的权力使其发展当地矿山经济，这在推动地方搞活矿业、完善管理的作用方面是必不可少的。

第三，矿产开采行业的特殊要求。从技术上讲，矿产开采行业是一个特种行业，进行矿业开采活动的企业需要具备相应的资质(如技术安全设备须达到一定等级)与许可(矿业开采能力的专业认定，如采矿权等)以及拥有合格的矿业开采人员；从战略上讲，矿山开采企业在计划经济时期重工业优先发展的国家经济战略导向下，它还不仅仅是个新古典意义上的为创造利润而存在的“生产函数”，它还承担着为军工、重型制造业、炼钢、发电等命脉行业输送矿石原材料或燃料的重要任务，这些特殊性要求决定了矿山企业必须满负荷生产的必然性。在产权边界上明晰中央、地方矿山企业的归属，有利于不同层级的矿山企业针对不同层级的的重工业(装备制造业、炼钢冶铁、发电、军工、造船等)提供所需的矿石原料或燃料。由于地方政府拥有部分矿山企业的产权(控制权)，它可以推动地方矿山企业在开采分散且规模较小的矿产资源时强化开采效率，以满足在中央计划供给矿产品之外随时可能短缺的能源类、原材料类矿产品，这种计划外的地方矿业“盘子”是不会上报中央及相关部委的。一方面，它会降低中央的矿产品计划供应(既然地方政府有足够激励去鼓励矿业生产，中央调拨的矿产品必须转向更“短缺”的省份)；另一方面，地方政府掌握的这部分矿业生产能力也是服从于、服务于地方的重工业优先发展战略的——在计划经济全国各地产业趋同的条件下，“块块”之间经济联系相对较少，所以保有自己灵活的矿产品生产、供给能力是各地方政府必然的选择，而实现这一目标的方法就是控制好地方矿山企业的产权。由此，计划经济时期U型分权结构下中央与地方政府在配置矿产资源产权方面的特征在于界定清楚所属矿山企业的产权边界，使得界定企业产权边界的过程与U型的中央与地方分权结构相契合。

2. 模型及其扩展应用

根据钱颖一和许成刚发展起来的U型分权组织结构理论(钱颖一、许成刚,1993)，我们提出了U型矿业分权组织结构，形成分析中央级矿山企业与地方级矿山企业产权边界界定的一个基本模型图示(见图1和图2)。

图2 修改后的矿业U型分权组织结构

由图1和图2可知，U型分权结构下中央矿山企业与地方矿山企业产权边界界定本质上反映的是计划经济时期政府(中央或地方)与企业的关系问题。在Shleifer和Vishny的政府对企业的干预模型基础上，我们假设有四个参与者：政治家a(代表中央政府)、政治家b(代表地方政府)、财政部(代表中央部委)、公有或私有(红帽子)矿山企业的厂长和经理。假设L为企业中过剩的就业水平，w为过剩劳动的工资水平，B(L)为过剩劳动时政治家的利益，假定其函数曲线呈凹面型(Shieifer A,Vishhy R W,1994)。政治家a可以通过改善矿山企业的就业而获得矿区社会稳定的政治利益(政治家b也能从中获得一定程度的政绩显示收益，但相对中央政府而言，这种矿区就业工作对地方政府的激励是较小的)。若过剩劳动为0，矿山企业的内部利润则为π。用α代表厂长和经理占有矿山企业现金流的比例，1-α代表财政部占有现金流的比例。如果企业国有化，则α=0；如果企业私有化，则α=1(Shieifer A,Vishny R W,1994)。

当然，所有权的差别不仅仅体现在现金流权(cash flow)的差别上。借用Grossman和Hart等(1985;1990)的说法，矿山企业所有权意味着控制权(control rights)的差别。这样一来，计划经济的公有制条件下，纵向的政府管理体系常常具有很大的现金流，但把控制权交给矿山企业的厂长或经理(热若尔·罗兰,2002)，这种体制反映了计划经济时期国有矿山企业能够获得一定程度的自主性。与上述情况对应，私有矿山企业可能拥有全部的现金流，而地方政府的政治家b对当地的矿山企业则拥有很大的控制权，这是地方矿山企业受到政府管制的基本情况。政治家a为了使过剩劳动能够在矿山企业中获利，他必须靠直接管制中央矿山企业经理(人事任命和财务审计监督)去激励地方政府说服地方矿山企业的经理雇用L，并给中央企业或地方政府的政治家b一笔转移支付款t。因为矿山企业的现金流(t-wL)中的(1-α)比例会回流至中央部委的代表——财政部，故净转移支付T即为：

T=t-(1-α)(t-wL)=αt+(1-α)wL

Ua=B(L)-Ca(T)

Ub=t(L)-Cb(T)+Ф(L)

其中，Ф(L)表示地方政府完成矿区就业的计划指标后所获得的政治表彰。而中央或地方矿山企业经理的效用为：

Um=απ+T-wL

在这种情况下，所有权会影响矿山企业经理的基础效用。当政治家a、b对矿山企业拥有控制权时，他对经理也有控制权(赵莹,2008)。中央政府的政治家a的问题于是变为选择L和T使下式极大化：

maxB(L)-Ca(T)

s.t.απ+T-wL≥0

得到一阶条件

B′(L)=wCa′(T)(其中，T=wL-απ)

(1)

而政治家b的(代表地方政府)的问题则是选择L和T使下式极大化：

maxt(L)-Cb(T)+Ф(L)

s.t.απ+T-wL≥0

得到一阶条件t′(L)+Ф′(L)=wCb′(T)(其中，T=wL-απ)

(2)

不失结果的一般性，我们假定政治家a掌握全部的谈判筹码(即U型分权结构下中央政府具有高度的权威)，那么结果可以用图3进行分析。

图3 计划经济U型分权结构下的矿区过剩就业与转移支付

曲线B′(L)=wCa′(T)是L的一个递减函数。减少L的水平会使B′(L)和Ca′(T)增加，因而T一定增加(热若尔·罗兰,2002)。矿山企业厂长(经理)人员拥有现金流权会使经理的个人理性约束条件曲线平行下移(参见图3)，从而导致L的增加和T的下降。受管制的私人矿山企业会比通常的国有矿山企业有更多的过剩就业，因为，政府可以强制国有企业用从政府得到的转移款项支付给冗余的就业人员。地方政府政治家b的效用Ub=t(L)-Cb(T)+Ф(L)主要取决于中央转移支付和政治表彰，因为其自主权太少，所以这种激励非常有限。

界定中央矿山企业与地方矿山企业产权边界的问题向外扩展会涉及国有矿山企业自身存在的产权制度改革问题。其中，一个值得探讨的问题是，国有矿山企业本身的产权制度改革(例如民营化)即政府失去对矿山企业的控制权的时候，矿业发展情况是如何变化的？在这种情况下，矿山企业厂长或经理的基础效用会发生变化——政府若不干预，厂长、经理可以得到的最大现金流预算为απ。因此，在转移支付以后，厂长、经理的净效用一定至少等于απ。在此基础上我们可以重新写出政治家a、b面临的数学规划，即政治家a面临的新规划是：

maxB(L)-Ca(T)

s.t.T-wL≥0

求解得到一阶条件：

B′(L)=wCa′(T),此时T=wL

(3)

政治家b面临的新规划是：

maxt(L)-Cb(T)+Ф(L)

s.t.T-wL≥0

求解得到一阶条件：

t′(L)+Ф′(L)=wCb′(T) ，此时，T=wL

(4)

此时，经理的效用平行上移(参见图3)，并且与α的变化无关。其结果，一方面是降低国有矿山企业的过剩就业水平，增加政府向这类企业的财政净转移支付的金额；另一方面，从式(1)至式(4)的一阶条件来看，工资水平w对国有矿山企业产权改制前后政治家的利益都是具有决定性作用的。因此，政府虽然可能进一步干预矿山企业，但是成本会非常高：企业可能会代替职工向政府索要足够高的财政工资补贴或下岗救济金、培训金等，而这部分资金政府可能明知其未必能全部发送到职工手中，也不得不在某种程度上承担企业的“要价”以维持国有矿山企业产权变更造成的“政策性”影响。

当然，国有矿山企业的产权改制使现金流的分配(即α的变化)成为次要的影响因素。反过来看，国有矿山企业控制权与不同所有制归属的矿山企业之间的兼、停、并、转则是最重要的因素。另外，一旦允许政治家b和矿山企业厂长、经理之间存在贿赂关系，上述模型研究的结果往往难以成立，在这种情况下，无论是公有制还是私有制条件下的L和T的水平将是相同的，只有贿赂水平会变化。换句话说，矿业政企合谋的利益输送，将撇开中央政府、部委以及矿业劳工进行，最后的结果是抽空矿业和矿区发展的潜力，留下一堆烂摊子给中央。

当然，作为扩展应用而言，我们还应当指出上述模型中存在的一个问题，即它不能解释为什么会发生国有矿山企业民营化等形式的产权制度改革。因为U型分权结构下的政治家a总是倾向于保持对中央所属国有矿山企业的控制，而不是放弃他们；民营化等矿业产权改制方式与政治家a的利益是相冲突的；而政治家b在U型分权结构下尽管可能存在把国有矿山企业民营化的动机，但这本质上不是政治家b更在乎提高地方国有矿山企业的效率的动机使然，而很可能是出于逃避中央监管的机会主义倾向在起作用——通过民营化或“红帽子”企业的形式把国有矿山企业的实际控制权从中央政府及其部委手中转移到地方政府自己的直接控制或有效控制范围之内才是更重要的。也就是说，矿山企业所有权的公有、私有性质在科斯定理条件下似乎是无关紧要的命题(David E M,Stiglitz J E,1987)，而实实在在的控制权和经营权则是更重于纸面上的所有权的。显然，控制权与经营权的基础均来自于这一时期中央与地方政府的分权模式。

二、 中国M型分权结构下的矿产资源产权制度改革

(一) 中国M型分权结构形成的历史演化及其特征

出于对中国各地发展极不均衡的特殊考虑，中国在1949—1978年还采取了多层次、多地区的形式来组织全国的经济建设。在这样的“块状经济”体制中，自上而下地安排了六个行政管理层次,即中央、省、地区(市)、县、乡(公社)和村(大队)。“块块”经济的存在更像一个地理概念，即凡大国必存在地方块块经济，但这不构成存在M型结构的充分必要条件；当且仅当这种“块块”经济具备相当的可自主控制的政经权力时，M型结构才算存在。从这个意义上讲，M型体制结构不见得是与“块块”经济一一对应的，而是与是否存在中央对地方的“分权”相对应的。从1958年开始，许多国有企业的管理权力从中央部委下放到省、市甚至县；同时，地方政府发展本地区经济的积极性受到不同程度的鼓励，这些体制内的行政分权活动，推动中国的体制偏离了纯粹的U型结构，开始逐步具备了M型分权结构的特征，主要有如下方面：① 集权程度较高前提下分权与集权适度结合。既调动了地方积极性，又能通过统一协调与管理，有效实施中央整体发展战略，做到上下联动，互相有效配合，反应更加敏捷。② 战略决策与经营决策分离。通过M型组织结构划分，将日常经营决策下放到地方一级，使得中央可以从繁杂的日常事务中解脱，有更多时间精力协调、评价和作出重大战略决策。③ 层级增加，协调难度加大。相比于U型组织的“条条”模式，M型组织的“块块”模式管理层次有所增加，协调和信息传递困难加大，从而一定程度上增加了内部交易费用。当然，这种包含一定的分权因素的M型组织结构还不是非常稳定，在1958—1978年间由于意识形态与各种运动的影响，中央政府一度存在“放权与收权”的两难选择，在“放权-经济搞活-经济运行失衡(混乱)-收权-压抑经济运行(趋冷)”的循环往复中，通过行政放权形成的M型组织结构随时可能会被行政性收权破坏，M型分权制尚未在中国成为一种常态。

到1978年的改革开放之后， M型分权体制开始固化，并逐渐成为影响经济增长、资源开发与产权结构变动的一项重要制度因素。这种M型分权体制固化的过程主要表现为：一方面是计划经济体制下资源配置权力的市场化过程；另一方面就是中央和地方的财政分权(王文剑、覃成林,2008)。无论是市场化还是财政分权等都包含着中央向地方较彻底的行政性、经济性分权，最终的结果是中国的M型分权体制成为1978年至今主导经济增长、资源开发过程中的一个重要的制度变量。

(二) 中国M型分权结构下的矿产资源产权配置：一般含义与模型扩展

1. 非技术性概括：一般含义

与U型分权组织中不同级次的政府与矿山企业所要解决的两大问题不同，中国M型分权结构下的矿山企业与中央、地方政府的关系是一个演化的过程，大致分为两个阶段。

阶段一：1958—1978年间的“行政授权”阶段。毛泽东在1956年发表了著名的《论十大关系》，文中阐述中央与地方关系的基本观点，可归纳为“分权有利于调动地方积极性”(王绍光,1997)。当时的中国是一种授权性质的M型分权结构，这种M型分权结构下的中央政府、地方政府和矿山企业的基本关系也体现为一种“行政性授权”关系，但行政授权性质的M型分权结构本身也是不稳定的。例如，从“1958年开始的分权主要包括：向地方政府下放计划权力；下放企业管辖权；下放物资分配权和劳动管理权；下放财政和税收权；下放投资和信贷的审批权等”(张军,2007)。但是，这种权力下放所形成的政府-矿山企业的M型分权结构只是为了配合“大跃进”运动，于是“大炼钢铁”“开山毁林辟矿”“矿区人民公社”的相继出现非但没有促进矿业生产的大发展，反而造成矿业经济的巨大混乱——资源浪费、环境破坏。“大跃进”造成的严重后果，使中央从地方收回了原来下放的绝大多数权力，矿山企业的人事权、财权等随之又回到了中央的直属部委管辖范围之中，政府与矿山企业之间业已形成的M型分权结构又不复存在。

1949—1978年，中央与地方分权关系虽然频繁变动，但矿山企业与各级政府之间不稳定的M型分权结构终究是形成过、运转过一段时间，它的特点在于：① 虽然M型分权结构在计划经济时期常常被一轮又一轮的集权行动所“破坏”，但矿区地方政府已经从这种权力的“收-放”循环中树立起了一定程度的自我利益意识，特别是地方政府的财力得到充实扩大后，上述两种因素使得地方政府可能变成潜在的独立利益主体；② 大面积下放企业计划管理权给地方政府后，矿山企业的经营绩效、管理模式,甚至所有制归属都开始逐渐地与地方政府“捆绑”在一起，但这一时期的矿山企业依旧服从两条线的管理，即中央部委和地方政府的“双重领导”；③ 如果说从1958—1978年这20年间把矿业领域“垂直”的管理模式逐步过渡到了“地方化模块式管理方式”，那么造成这一结果的重要因素正是中央政府对地方政府和企业的一次又一次的行政授权。

阶段二：1978年至今的市场化分权阶段。这一阶段大致又分为两段。其一是1978—1989年的“双轨制”时期。这一时期的中央政府、地方政府与矿山企业的M型分权关系是从“包干”与“承包”开始的。国营矿山企业是主要纳税人之一，税收在中央和地方之间分成。地方政府对矿山企业缴纳税收分成比例的高低，表现出它对所辖区域的矿山企业拥有控制权的大小，这种控制权使地方政府与所辖企业的利益休戚与共。“分灶吃饭”的财政体制，让地方政府收入、支出的责任不对等，特别是“双重管理”体系下的国有矿山企业运行的日常开支往往少不了由地方政府买单，这尽管总体上不利于地方政府营运国有矿山企业，但多少也提供了地方政府和矿山企业合谋“藏富”的可能性。

从以上的分析可以看出：① 1980年代以来的M型分权结构是中央“被迫”向地方妥协的结果，这次放权让利表明“放权让利”使盘活地方财政资源同时促进中央收入随地方收入同步增长有可行性，因此，1980年代形成的“中央-地方-矿山企业”的M型分权结构具有某种稳定性。② 这次“放权让利”充分地调动了矿山企业与地方政府的积极性和创造性。1980年代以后的地方政府与矿山企业越来越显示出“一荣俱荣，一损俱损”的特征，除少数关系国计民生、必须由中央政府及其部委垂直管理的矿山企业外，凡属下放到地方的矿山企业，几乎都无一例外地在人事(由地方政府的组织人事部、厅、局管理)、财务(由地方政府的经委、税务及工商管理厅、局管理)、固定资产投资改造审批(由地方政府的计划经济委员会、现为发改委管理)、矿业权获得行使(由地方政府的国土资源管理厅、局管理)、安全生产(由地方政府的安监局管理)等诸多方面与地方政府的行政权力产生千丝万缕的联系。③ 矿山企业作为一类特殊的资源型企业(有的还是纳税大户)，其企业行为在M型分权结构的条件下越来越内生于地方政府经济发展的目标函数,即:(a)矿山企业可能不计生态破坏的代价而过度开采矿产资源为地方经济发展提供足够的资源支持，使资源不致成为地区经济增长的瓶颈。(b)矿山企业还可能以非市场的方式压低向政府提供的资源价格，从而达到扩大再生产或新建项目获得政府审批以及重要的人事任免等目的，这样做实质是扭曲了市场机制对矿产资源使用的配置能力。从地方政府的角度来说，廉价得来的矿产资源供给不免在使用、配置给其他企业时“大手大脚”，造成资源的极大浪费。(c)矿山企业可能成为地方政府预算外(制度外)资金存放的“小金库”，成为“双轨制”条件下政府资金体外循环的一个中转站。

表1 国家汲取能力在1952—2010年间的变化

其二是从1990年至今的“为增长而竞争”的阶段。从1990年代开始，中国式的M型分权结构进入了一个新的时代，呈现出了一些新的特征。① 以GDP增长为基础的地方政府官员的晋升锦标赛制度，在带来地方经济“外延式“(即以高投资、高资源消耗、高污染为特征的发展模式)增长的同时，在深层次上产生了与市场经济的内在矛盾，使得行政性分权与经济性分权都无法确保市场维护的合理激励——地方政府的部分官员已经由为“增长”而“竞争”过渡到为“晋升”而“竞争”，许多不合理甚至不合法的政府失效和不作为行为屡屡出现：在矿产资源产权制度改革领域，晋升锦标赛制度作为对正式的资源产权保护和司法制度的局部替代其带来的负面激励效果越来越引人注目，一批私挖滥采的中小矿企出现，造成了极其严重的耗竭性开采和矿难事故，一时引发全国的关注。② 中央政府作为国有矿产资源的一级代理人的监管真空现象明显。矿产资源产权制度作为公有制条件下的委托-代理关系，尽管其代理链条冗长复杂，最终代理人主体各异(可能是不同所有制性质的矿山企业、以社区形式组织起来的矿区、个体采矿者等)，但其一级代理人——中央政府及其部委的职责是非常明确的：一方面，中央政府及其部委要直属一部分具有重要战略意义的矿山企业来行使对这部分矿产的产权权利；另一方面，中央政府及其部委对省及省以下政府所属的矿山企业的开采活动、探矿权与采矿权的流转问题以及矿山企业产权的“兼、停、并、转”要通过经济手段(如税收)和法律手段进行调控、监管。但是，自1990年代开始，这种中央政府从宏观经济、法律上的矿业监管却逐渐放松，取而代之的是地方政府与矿区官员的一些“地方性政策”或“土规定”，典型的例子如山西、河北等地的煤矿产权制度改革试点，其在矿权收益分配、矿权流转、矿山企业产权改革以及安全监管等诸多关系矿业发展的重大问题上让地方官员起主导作用，中央政府很难将其设定的矿业发展、矿产资源产权制度改革的目标函数以经济、法律甚至行政手段的形式灌输进去。这样的局面往往到了发生矿业权纠纷、矿业安全生产危机(如重大矿难事故)和矿区严重的生态污染外部负效应(如水源污染、雾霾)之时，中央政府才成为风险的最后买单人出现。试想，如果中央政府能够以某种形式(如经济、法律、行政手段的形式)介入矿产资源产权制度改革领域，那么相当多的问题与风险都会提早解决，而不是积累到地方政府已掩盖不了时的“总爆发”。③ M型分权结构的巩固造成了矿区与非矿区经济发展之间的“非对称性竞争”。周黎安(2007)指出：“当我们说同级区域处于以GDP增长为基础的晋升锦标赛之下时，并不意味着所有同级地区都应属于‘竞争对手’，将一些并不在‘同一起跑线’的地区放在一起比较只会带来负的激励效果。”按照周黎安的看法，处于不同发展阶段、有着不同资源禀赋和比较优势的地区，本质上是没有必要放到一起比较其经济发展特别是GDP增长率的，但自1990年代以来实行M型分权体制的现实结果却与这一思路背道而驰。M型分权结构下的区域发展中的非对称竞争在很大程度上阻碍了矿产资源在省内外的合理配置，使区域经济发展违背了可持续发展的基本要求，其结果最终还会阻碍矿产资源产权制度明晰化的进程，并妨害产权的经济功能的充分发挥，造成矿产资源型省区市较为明显的“资源诅咒”现象。

2. 模型及其扩展应用

(1) 模型的基本图示

尽管M型分权结构早在计划经济年代就已经存在过，但其真正发挥制度功能并且主导矿产资源产权制度改革应当是在1978年后的改革开放时期。在这一时期里，我们所关注的M型分权结构下的矿产资源产权制度改革的核心问题，当然也就不仅仅局限于中央政府(部委)、地方政府以及矿山企业的分权关系之上了，还应关注这一时期中央与地方政府在矿产资源产权制度改革与流转中面临的“分风险”和“分利”问题以及M型分权结构下矿产资源型地区的地方政府“为晋升而竞争”造成的“资源诅咒”现象等。我们也尝试着在修改钱颖一等人发展起来的M型分权组织模型的基础之上对上述问题提供一个分析框架，基本的模型图示参见图4和图5。

图4 钱颖一等的M型分权组织结构

图5 修改后的M型分权组织结构

(2) 模型的扩展应用

由图4和图5的描述可知，M型分权结构下的矿产资源产权制度改革中的一个重要因素是地方政府的行为变量。正是由于M型分权催生了地方政府特殊的政治经济利益，才衍生出了相应的“分风险”“分利”以及“资源诅咒”等在矿产资源型地区普遍存在的问题。据此，我们假定有两个地区A和B，其中，A是矿产资源型地区，而B是非矿产资源型地区；同时假定有两类产业部门1和2(1代表矿产业；2代表非矿产业，如高科技环保产业、现代金融服务业等)。假定地区r(r=A或B)的绩效具有如下形式(Maskin E,Qian Y,Xu C G，2000)：

Rr=er+εr

Ri=ei+εi

当在一个M型分权体系之下存在政治晋升锦标赛竞争的时候，地区官员r的效用函数为：

U[w(RA，RB)]-g(er)

其中，U为薪金结构w(RA，RB)的凹函数，而薪金结构本身又取决于两个地区的绩效，g(e)为努力水平的负效用(成本)，并假定g′>0，g″>0，g‴>0。与此类似，定义政府行政管理按垂直管理，且国家实行计划指标竞争时，职能部委的官员效用为：

U[w(R1，R2)]-g(ei)

要了解哪种组织形式能够提供更好的激励机制，我们必须看在分析指标竞争时具有意义的条件方差(赵力,2003)。因此，如果Var(εA|εB)

min {Var(εA|εB) ，Var(εB|εA)}

max {Var(εA|εB) ，Var(εB|εA)}

假定政府主管具有指数形式的效用函数。那么在对M型分权条件下的政府主管r，我们有：

U[wr(RA，RB)]=-e-rwr(RA，RB)

对于U型条条管理模式下的产业部门管理者i的效用可以有类似之定义。另外，我们的讨论仅限于线性或拟线性的情况。在一个M型分权结构主导矿业经济发展的国家，我们有：

wA(RA，RB)=aA+bARA+cARB

wB(RA，RB)=aB+bBRA+cBRB

U型条条管理下的矿产业部门管理者的线性激励机制类似的可定义为：

w1(R1，R2)=a1+b1R1+c2R2

w2(R1，R2)=a2+b2R1+c2R2

(5)

矿业部门管理者i的表达式亦可对应得出。首先，讨论M型分权结构下地方政府A和B的情况。假定中央政府为风险持中的态度，其目标是扣除激励支出后官员A和B的收益最大化(Maskin E,Qian Y,Xu C G，2000)(1-bA-bB)eA+(1-cA-cB)eB-aA-aB，使地方政府与委托人收益总和最大化的有效合同为：

若努力水平可以被监督到，地方政府r的最优努力水平则为1=g′(er)。但是，由于努力水平常常是难以被监督到的，地方政府A、B将总是选择他们的努力水平以使式(5)最大化，因此，一阶条件为：

bA=g′(eA)

cB=g′(eB)

因此，这两个一阶条件为最佳次优合同的的激励约束。我们用bA=g′(eA)替换bA之后，eA和cA的一阶条件分别为：

(6)

联立上述两个一阶条件，则地方政府最佳努力水平便由下式内生地决定：

(7)

考虑到εA，εB是联合正态分布，其协方差为σAB，我们有：

把Var(εA|εB)记为VAB，对式(6)的VAB和eA求导，我们有：

(8)

式(7)和式(8)表明，其稍作变换可应用于所有官员，由于不同之处只在于各自的条件方差。若式(7)的条件成立，那么官员A、B的激励机制将优于矿业管理者1、2。这个模型说明一个地区相对经济地位排序的提升会加强该地区(及其政府官员)在党中央委员会的代表性,从而晋升激励锦标赛的竞争要优先于矿区内部产业结构优化发展的考虑。按资源节约型和环境友好型原理发展矿产资源型地区的产业并实施产业转型战略在M型分权结构的激励体制下并不一定成为矿区地方政府首要考虑的目标，因为资源产业在政企合谋时的利益输送功能在某种程度上强于新兴产业兴起后的政企利益输送功能，这就是为什么越是矿产资源型地区的地方政府，越是对产业深化转型不感兴趣的原因所在了——产业转型成功的时间周期往往超越地方政府的任期；就算勉强实现任期内产业转型，也是替下届地方政府“做嫁衣裳”，所以，搁置矿区产业转型和科学发展的政策是常态性现象。

上述关于M型分权体制下的地方政府与矿业管理者竞争模型是按照相对绩效指标体系设计的，其目的就在于突出地方政府在不同激励机制下的行为模式对矿产资源产权制度改革的影响。模型中，我们没有仅仅考虑地方政府的效用，而是把地方政府及其产业部门的效用同时纳入考察的范围，并试图建立其内在的逻辑关系。短期内，地方政府的干预行为会造成矿产业与非矿产业发展的非均衡性，进而演化出“资源诅咒”、矿业权流转过程的“分利”等问题；而从长期来看，这种在M型分权结构下形成的扭曲的产业结构又会将矿业地区经济乃至整体经济的风险放大，直至将风险倒逼回中央政府，造成中央与地方政府之间的“分风险”问题。陈军(2015)认为，就政府管理而言，在省域层面制定和实施针对性的资源、环境、产业、技术和政府管理政策，激励地方政府在开发利用矿产资源与环境规制中进一步坚定方向，约束地方政府的资源寻租和环境寻租行为，执行更加务实的减排措施，是有效控制矿产资源开发利用环境影响的战略需要。实际上，完全可以从现在广为关心的环境污染问题切入，重新规范矿区中央-地方的分权体系，缓解上一个分权周期带来的矿区发展困境和矿业产权制度改革中的利益输送问题。

总之，在M型分权结构下，我们关注的重点不能再局限于政府与矿山企业这一纵向的关系上，而应当进一步把研究视野扩展到以矿区地方政府行为的分析为中心，兼顾中央政府与地方政府在矿产资源产权制度改革中的“分风险”“分利”及矿产资源型地区的可持续发展等问题，这样才能使研究更加深化。

三、 政策启示

本文从分权视角切入对中国矿产资源产权制度改革的研究，大体上按照时间顺序将建国以来的矿权配制制度分为两段:一是以U型分权结构为主导的计划经济时期；二是以M型分权结构为主导的改革开放时期。我们看到，U型分权结构尽管存在矿产开采灵活性和地方矿业生产积极性难以调动的问题，但是，它毕竟满足了计划经济时期各类工矿企业的矿产使用需求，而且在管理上也显得较为有条理；反观市场化浪潮起步时期的M型分权结构，虽然它放权于地方政府和地方矿山企业，带动了生产积极性，但是分权造成的地方政府竞争和地方利益分散化等因素，致使矿业生产呈现无序甚至破坏性开采现象，以致引发了矿难以及资源诅咒等令各矿产资源地区政府始料未及的经济社会后果。与较为流行的“强调矿业生产、分配完全市场化”的观点不同，本文认为中国在设计矿业管理制度时， 既应该消除中央与地方政府关于矿业生产、矿产资源产权制度改革方面的“信息壁垒”，又应当结合计划经济时期的经验采取“适度集权化的大部制矿业管理体制”，实现中央与地方政府在矿业管理、矿产资源产权制度改革过程中的从“分权分利”到“合作共赢”的转变，本文据此提出中国矿业管理体制改革的“大部制”方案设计：

第一，在矿产资源产权改革浪潮中,破除中国地方政府与相关利益集团造成的“资源诅咒”现象，采取“适度集权”的矿业管理体制。要强化各部委对矿业生产、经营、产权流转，矿山企业和矿区土地产权制度改革等的监管。对特别重要的管理环节和流程设立独立于地方政府管辖的派驻机构，防止地方政府或出资方在安排矿业生产、推动矿产资源产权制度改革的同时损害矿区生态环境以及居民利益。各部委垂直监管的内容不仅限于矿业产量或矿权流转的批次、结果，更要注重对矿业生产、矿权流转、矿山企业产权改制及矿区土地制度改革的“过程监督”，改变以往的部委只重结果(数字)而忽视过程的弊端。

第二，有效推进中国的“矿业大部制管理体制”改革，减少矿业管理的交易费用。应追求简约的部委垂直管理体系，通过现代物联网和互联网技术规避垂直管理的信息不对称缺陷。按照分工明确、权力适中、权力制衡的原则将矿业管理权限集中于国家发展和改革委员会、工业和信息化部、国土资源部、环境保护部,其他部委(如监察部和住房和城乡建设部等)则只是作为专业化的监督或服务机构，不直接参与矿业管理。这样适度精简后的矿业大部委垂直管理体系不仅能做到“适度集权”，也有利于地方政府在与中央政府(部委)就矿业生产、矿产资源产权制度改革的诸多议题进行“谈判”时降低相应的交易费用。

第三，对权限集中的中央矿业管理部委本身，也要防止其滥用权力。矿业大部制管理体制在实现降低中央与地方政府谈判的交易费用的功能时有一个假设前提,即中央部委是按照客观的经济规律对矿业实行监管的，而不是滥用部委的垂直管理权力。怎样才能做到这一点呢？一靠部委间的权力制衡(相互监督)；二靠外部监督(即监督部委的专门机构)；三靠梳理部委、地方政府、矿企之间的产权关系。按照我国现行的体制条件，单纯靠各级人大监督或提议案往往效率较低，不妨在人大内部专设一个机构监督管理矿业的大部委，从外部约束其行使权力的正当性；另外，矿业改革听证会制度的常态化也应该尽早完善，让矿区基层民众有一个表达意见和建议的平台。

第四，通过产权改制整合中央与地方的国有矿山企业，对规模以上的国有矿山企业实行部委垂直管辖。体现矿业大部制管理体系的很重要的一环是将微观层面的国有矿山企业与宏观矿业管理部委联系起来，否则，将矿业管理权限适度集中至中央政府将成为一句“空谈”。国有矿山企业是执行矿业生产计划的主体，是推动矿产资源产权制度改革的重要“客体”，只有牢牢地把这些规模以上的国有矿山企业管理好、监督好，才能从根本上遏制矿业粗放开采等违背矿业科学发展的行为，因此，通过产权的兼、停、并、转改革，将目前散乱的国有矿山企业格局重新整合，并将规模以上的国有矿山企业明确为部委垂直管理，这是配合中国的大部制矿业管理体制建立的重要改革措施。

第五，对于规模以下、数量众多的中小矿山企业，主要采取整合与关停的措施加以整顿。实际上，早在国办发〔2006〕82号文中，中央政府早已对地方规模以下、中小矿山企业提出了整顿的要求，即年产量3万吨以下的矿山企业必须在2007年年底前关停，不适宜直接关停的则要同其他矿山企业整合为年产量不低于15万吨的矿山企业并纳入当地政府发改委与国土资源厅(局)的管辖、监督范围。但这项整顿措施在执行和落实过程中确实面临着一些难题：矿山企业整合还比较好办，而强制性关停则面临提供必要的财政补贴和地方政府的配合问题，否则，矿主因利益的驱动而偷采、盗采的现象根本无法有效杜绝,从而造成“关而不停”。基于此，对规模以下的矿山企业实行“重组”策略，其所有制属性采取灵活的方式，重要的是针对混乱的矿业格局采取有收有放、明确责任归属的策略，这样改革或许是促进矿业改革的一条可行之路。