论我国金融监管权“央-地”配置制度的科学设计

管 斌，万 超

一、 问题的提出：区域性金融风险波动剧烈频繁

金融的本质是实现对风险的再分配，降低社会中存在的不平等性(1)罗伯特·希勒：《金融与好的社会》，束宇，译，北京:中信出版社，2012年版，第xxi页。。但是，金融也容易衍生风险，甚至是系统性风险。以民间金融为例——中国学者常将其称为非正规金融，是对国家金融体系外运行的金融活动的统称,无论是基于对政策扭曲和金融抑制的理性回应(2)Anders Isaksson, The Importance of Finance in Kenyan Manufacturing, the United Nations Industrial Development Organization (UNIDO), Working paper，2002,vol.5.，还是定位于解决信息不对称的有效方式(3)Stiglitz J E, Weiss A, "Credit Rationing in Markets with Imperfect Information",American Economic Review, 1981, vol.71,pp.393-410.，非正规金融对正规金融都具有补充作用。自2018年起，“阳春白雪”的金融科技逐渐兴起，其与“下里巴人”的地方金融相结合，互联网金融风靡一时,P2P平台以及各种以“新型”为名、“募资”为实的复杂产品和“高利”服务纷至沓来。互联网金融为传统金融披上了“高大上”的外衣，也“亮瞎”了投资者的双眼：线上非法集资活动屡禁不止、P2P平台“跑路”频发。

正是地方层面有效金融监管的缺失与不足，导致云南泛亚事件、e租宝事件等区域性金融乱象。金融监管必须与金融发展相伴相随。历史证明，中国改革是中央政府主动向地方政府、政府主动向市场释放经济管理权力(利)的过程，也是一个权力整合的过程。“聚光灯打在央地博弈的舞台，场景从金融大一统时期逐渐切换至金融科技时代。在我国金融监管权力纵向配置从垂直监管模式向双层监管模式过渡的过程中，特别是在金融科技时代的场景下，从整顿地方交易场所到规范消费贷，再到治理P2P，居于幕后的地方政府逐渐走向了台前，成长为地方金融监管中不可或缺的重要角色。”(4)孙国峰：《金融科技时代的地方金融监管》，北京:中国金融出版社,2019年，第199页。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《重大问题的决定》)对中央、地方金融监管职责的界定以及协调机制提出要求，我国金融监管体制改革据此从两个维度的权力配置，即中央层面监管机构的权力配置(横向)和中央-地方之间的权力配置(纵向)展开。2018年3月17日，十三届全国人大一次会议表决通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》确定了“一委一行两会”作为中央层面的金融监管机构,至此,金融监管横向配置完成。随着中央“三定”方案的公布，地方金融监管改革拉开序幕。笔者将以此为研究背景，探索科学的金融监管权中央-地方纵向配置的法治化设计。

二、 我国金融监管权配置的实践考察与规制困境

(一) 我国金融监管权配置的规制沿革

1. “一行三会”统领天下：奠定金融监管架构基本格局

新中国成立后，金融领域确立“一行三会”的监管架构经历了漫长过程。党的十四届三中全会之所以具有标志性意义，就在于该次会议明确了中国人民银行作为中央银行对于经济建设的重要地位。随后，中央层面采取了一系列措施强化金融监管。这一阶段的金融监管呈现出两大特点：第一，风险防控的目的就是机构的业务合规经营；第二，金融机构趋向独立于地方控制。截至2003年，中国证监会、中国保监会、中国银监会分别作为证券业、保险业、银行业中央主管机构成立，标志着我国“分业经营、分业监管”的金融监管模式的正式确立，中央政府集中统一领导的监管体制得到加强。

金融业发展亟需法律制度的保驾护航，《中国人民银行法》《保险法》等法律法规相继出台。其中，《中国人民银行法》对中央银行的职责和定位予以明确规定，对中国金融稳定发挥重要作用。此阶段，中国人民银行和“三会”各司其职，中国人民银行侧重于通过货币政策的调控实现金融稳定，“三会”专注于各自领域金融机构的金融风险，通过分业监管为金融安全筑起坚固的“防火墙”。

2. “地方金融办”虎头蛇尾：地方金融监管部门相继设立

“一行三会”模式在早期发挥着维护金融安全的重要作用，其缺陷也随着金融业的发展逐步凸显：中央垂直管理模式形成了金融抑制的客观环境,地方金融势如破竹的发展造成了恶劣的监管竞次。出现这种情况，更深层次的原因是我国所特有的GDP考核体系和财税分税制,地方政府需要完成相应的政治指标，就需要掌握更多的“话语权”,地方政府金融办就此登上历史舞台。

第一个金融办于2002年在上海设立，扮演着地方金融服务者的角色,广东、浙江等经济发展水平较高地区紧随其后设立金融办。发展至今，我国一些县级城市也设有金融办，地方金融监管格局初步形成。与此同时，中央层面颁布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》(银监发〔2008〕23号)、《融资性担保机构管理暂行办法》(〔2010〕第3号)、《典当行业监管规定》(商流通发〔2012〕423号，已修订)、《融资租赁企业监督管理办法》(商流通发〔2013〕337号)等规定，对地方监管权限予以确认。金融办具有哪些职能？笔者针对各省金融办官方网站的“机构职责”部分进行梳理,发现如广东、甘肃等部分省份已将金融办更名为“地方金融监督管理局”，但其“机构职责”的介绍仍沿用“金融办”之介绍，故笔者将该类情况仍视为金融办的统计部分(详见表1)。

表1 部分省(市)金融办的职能

3. “办”改“局”破茧成蝶：中央-地方双层监管体制逐步确立

自2013年起，无论是温州“钱荒”，还是“万宝之争”，金融市场哀鸿遍野，监管体制改革的呼声绵延不绝，延至“一委一行两会”改革方案于2018年3月17日落地。与此同时，因应地方金融发展，地方金融监管改革也取得重大突破。例如，2017年7月的全国金融工作会议强调了地方政府的风险处置责任，这意味着地方政府被正式纳入金融监管体系，能够与中央金融监管部门协调配合，共同规制和应对金融风险。

金融办的历史命运，不仅是我国经济发展水平的即时反应，更是地方金融发展的历史诉求。随着经济的快速发展，金融创新对金融监管能力提出了更高要求，而中央层面监管力量与资源的不平衡助推金融办应需而生并不断进行自我调整。综观近期的地方金融监管新闻，各地监管机构动作频频，多数金融办逐渐转变为地方金融监管局。截至2019年4月10日，我国29个省区市(新疆、海南除外)在其直属机构中均设立了地方金融监管局。

名称的变化，背后所隐含的是监管权责和机构设置等的系统变化。查看各省“金融监管局”官方网站，并对其“机构职责”部分进行梳理(详见表2)，相较于前述“金融办”的监管对象，笔者发现金融监管局更为全面，概括为“7+4”机构。省级金融监管局的组建突破原金融办的权限，系统整合地方监管资源，如吸纳可能属于财政厅融资担保管理职责、商务厅的商业保理、典当行的管理职责等。相较于原“金融办”，大多数省级金融监管局新增诸多职能，包括起草地方性金融法规和规章草案、负责金融机构的数据统计和社会信用体系建设以及加强金融消费者保护等。金融监管局的职责介绍中都有一个新的明确要求，即加强党对金融监管的领导，发挥党组织的重要作用。

表2 部分省(市)金融监管局职能

资料来源：根据各地金融监管局网站的文件和资料整理。其中标注“部分”字是指在职责部分仅对“7+4”部分机构进行监管。

(二) 我国金融监管权“央-地”配置的规制困境

1. 金融监管权责“多重化”：地方金融监管目标异化

金融办是地方金融监管的“主力军”，但其成立之初的核心职责是“发展”而不是“监管”，旨在加强与中央监管机构的联系，为当地经济发展助力；在中央与地方经济发展的持续博弈中，逐渐获得中央授权，对特定类金融机构进行监管。从金融监管和分权角度看，中央和地方的机构设置与监管措施看似共同构筑了立体、全面的监管体系，但监管实践中“底层”(地方层面)存在明显“真空”。

如表2所示，部分金融办甚至是金融监管局在其“职责介绍”中仍保留“招商引资”这一职能，地方政府必然面临“促进金融业发展以推动经济”与“金融风险防控”的两难选择。正如阿代尔·特纳所指出，地方政府以借贷资金开展城市基础建设，这种结构刺激上行周期的过度繁荣，增加下行周期的债务积压和违约威胁，容易加剧自我强化的信贷和房地产/土地价格周期的危险(5)阿代尔·特纳：《债务和魔鬼：货币、信贷和全球金融体系重建》，王胜邦，徐惊蛰，朱元倩，译，北京：中信出版社，2016年，第126页。。在我国“GDP中心主义”的考核体系下，金融环境中存在潜在的政治激励，地方政府和人员关注“业绩”，有着推动金融业发展的内在动力和潜在需求。“地方政府与市场主体之间的风险分担规则博弈嵌入在更大范围的制度环境中，受到相应制度逻辑的影响。”(6)向静林：《地方金融治理的制度逻辑》，北京：社会科学文献出版社，2019年，第212页。依地方政府的绩效考核标准要求，金融办不得不优先完成“发展”大计，实践中“重发展、轻监管”的现象十分普遍，从金融办在加强对小贷公司等主体“审批”上过多作为而在金融主体日常监管上作为不多便可见一斑。地方金融监管机构的职责偏差和目标异化，不仅不能有效规制风险，反而会导致地区经济的扭曲和潜在风险的累积，为区域性风险留下隐患。

2. 金融监管资源配置“分散化”：地方金融监管力不从心

地方监管资源配置“分散化”主要表现在地方监管政策上政出多门、监管机构及人员配置的失衡。我国疆域辽阔，各省区市经济发展水平有很大差异。伴随着地方金融的“野蛮”扩张，地方政府各自为政，监管政策在监管标准、权责上有着不同规定。政出多门的监管现实容易造成“谁都管，谁都又不管”的尴尬。监管的必要性在于为金融机构提供准确预期，规范其经营活动。不同的监管主体或监管标准不能为金融机构提供可供信赖的行为预期，使监管直接丧失存在的必要性；同时，不同的监管主体容易互相推诿，不仅难以形成监管合力，反而提高监管成本、降低监管效率。以标会为例，受经济下行的影响，倒会事件频发，其原因就在于现行规定未明确其主管部门，监管难以到位。地方金融监管机构设置的“非标准化”，是当前政出多门的关键原因。如在省级政府内，有些金融办是直属机构，有些是直属事业单位，还有些挂靠在办公厅；市级更是混乱，金融办挂靠在财政局、国资委、发改委等屡见不鲜(详见表3)。

表3 部分省(市)金融办设置模式

监管机构及人员的配置失衡，也是地方金融监管面临的主要问题。在机构设置上，地方监管机构集中在省、市两级，而地方金融机构多位于县级区域甚至是偏远地区,监管触角很难到达，监管工作鞭长莫及，机构错配使得地方监管的先天优势不能得到充分发挥。在监管人员的配置上，工作人员的数量总体上较为欠缺，省级机构一般有数十人，市级单位的数量可能不到十位。当前地方金融正空前繁荣，亟需大量工作人员进行风险检查和日常规制，现有人员配置根本无法满足监管需要。同时，地方监管人员的专业性水平也存在严重欠缺。金融监管工作需要经济、金融、法律等复合型专业人才，但实践中由于激励机制的匮乏及地区经济环境的差异，地方监管人员缺乏专业的知识储备，承担更多的是按部就班的公文和行政管理工作。在监管手段上，地方监管机构依据相关的行政法规所采取的法定罚以及警告等措施，相较于地方金融机构的违法行为来说，难以起到威慑和警醒作用。监管手段的匮乏导致地方金融监管倾向于机构设立准入的前期管控，中期和后期的日常监管明显不足，不能对风险进行及时甄别和处置。

3. 监管配套措施“碎片化”：央-地金融监管难以形成合力

监管的独立性是有效监管的一个重要指标。当前地方金融监管效果不佳，一大原因便是独立性的欠缺，“协助”“协调”“配合”等是地方监管机构的自我定位与公众的普遍认识，也是对其监管独立性的“偏见”。事实上，地方金融监管机构难以真正践行监管“协调”、处置“配合”的职责。如前所述，地方监管权责较为模糊。地方监管以中央文件为指导，却各自为政，各监管机构之间缺乏统一的监管标准。当前监管环境下，针对特定类型的金融机构的监管可能涉及各个层级、各个部门的监管机构，如对农商行的监管，其准入和经营权限定在银保监会，但最后的风险处置责任由地方承担；又如互联网金融机构，涉及股权监管的归证监会，涉及借贷监管的归银保监会，与互联网相关的肯定离不开工信部的“法眼”。尽管部分省份着力于地方金融监管协调机制建设，但这种机制建设主要是针对专项工作的讨论或者以联席会议的方式存在，议事规则并不健全，形式也不固定，缺乏立法的硬性约束，协调深度有待加强。

信息是金融监管的基础。对监管者来说，信息直接影响着对监管对象的风险判断和处置。在当前监管体制下,各监管机构对监管对象都有一定的信息获取权限，但各方所掌握的信息都相对片面。而且，各监管机构出于各自的利益考虑，缺乏信息共享的主观意愿。同时，金融基础设施的结构性失衡也使得信息共享效率大打折扣。先进的信息共享机制和金融基础设施结构性失衡，导致信息共享程序烦琐、难度较大、效率较低。片面信息，无以窥风险全貌，对监管决策甚至产生误导，也使得各监管机构不能有效配合，不能最大限度发挥监管合力。

三、 我国金融监管权配置的规制体系及立法评析

(一) 我国金融监管权配置的规制体系

1. 指导性意见：《重大问题的决定》奠定双层金融监管格局

处理并平衡好中央和地方的关系，在当前的政治环境和经济发展背景下的金融领域非常重要。我国《宪法》第三条强调了地方主动性的意义和地位，对中央和地方的关系进行明确，为地方参与金融监管提供了宪法性依据。

党的十八届三中全会将地方的金融监管职责和风险处置责任与中央并提，无疑是对地方政府参与监管实践的绝对肯定和殷切希望。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步明确了方向，即平衡好中央和地方的关系，必须以法律规定的形式明确各级政府的事权制度，必须要求各级政府事权行使的规范化和制度化。在金融监管问题上，应当坚持党的领导，中央和地方监管机构应当达成全国“一盘棋”的基本认识，各司其职、恪尽职守、有所侧重，将风险防范作为共同目标并为之努力。

2. 部门出台相关规章：中央放权

自2008年以来，中央逐渐放松对地方的金融管制，允许其批设地方性金融机构，为地方经济的发展服务，小额贷款公司、融资性担保公司等机构纷纷成立。金融业的快速发展不可避免带来潜在的经济风险，《国务院关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》(国发〔2011〕38号)、银监会和人民银行《关于小额贷款公司试点的指导意见》(银监发〔2008〕23号)、银监会等部门《融资性担保公司管理暂行办法》、商务部《融资租赁企业监督管理办法》(商流通发〔2013〕337号)、商务部《商业保理企业管理办法(试行)》、银监会《银监会关于地方资产管理公司开展金融企业不良资产批量收购处置业务资质认可条件等有关问题的通知》(银监发〔2013〕45号)等相关法律法规将对小额贷款公司和股权投资公司等的监管权赋予地方政府。

需要指出的是，地方金融办的职责，如负责管理当地小贷公司等金融机构、配合与协调中央进行监管、招商引资、监管金融国资、负责金融人才队伍的建设等，有些和现行的高层级金融法规、规章相冲突。例如，《财政部关于贯彻落实〈中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见〉的通知》(财金〔2018〕87号)明确要求，地方政府应当授权地方财政部门履行地方国有资本的出资人职责，参与公司经营与决策，保护国家和地方政府的利益。因此，原省级金融办或金融监管局的职责内容中强调其承担监管国资的职能就与此相交叉、重叠,特殊状态下也有冲突之虞。考虑到监管工作的复杂性以及各机构协调的必要性，地方金融监管包括金融国资监管仍具有相当合理性，建议至少应在相关条款中明确地方金融监管部门对金融国资监管的职能仅具有辅助性。

3. 地方性文件：创设地方金融监管权能

伴随着地方金融业的崛起和发展，地方政府早已实质性承担了部分金融监管权责，更由于其自身的地域特点，在“应然”监管作用的发挥上相较于中央层面更具优势。在中央授权下，各地针对不同的地方金融机构出台了相应的监管意见和文件，对其设立审批、持续经营等问题进行规定。

笔者以“见微数据”系统为检索平台，分别以“小额贷款公司”“融资担保公司”“融资租赁企业”“典当行”和“商业保理公司”为关键词，对搜索到的相关监管意见进行统计，统计结果如图1所示。

图1 中央、地方金融监管规范性文件数量对比图数据来源：见微数据。

统计数据显示，各种类型金融机构所对应的地方规范性文件远多于部门规范性文件，其中小额贷款公司的监管意见最多，达到260余条。这些规定形式多为“意见”“办法”，立法等级只能归类为其他规范性文件，权威性相当缺乏；内容多是对中央精神的“刻板”传达，有些甚至与中央精神相悖。

截至2019年8月8日，仅有山东、河北、四川、天津四省(市)制定了地方金融监管条例(见表4)。

表4 四省(市)地方金融监督管理条例概况

这四个条例均为六章，总则部分均是界定监管对象、监管权限、监管依据等，附则部分均是规定具体施行时间，而中间四章存在差异，具体内容见表5。

表5 四省(市)地方金融监督管理条例结构

我们注意到，四省(市)都确立了属地监管原则，明确了地方政府的监管地位。但是，四省(市)的金融监督管理条例在监管对象和适用范围上有所差异，“地方金融组织”概念的界定则直接反映地方金融监管对象的范围；而四省(市)在该条例的适用范围上的差异，也表明各地政府对于“监管”与“发展”的认知差异。山东省金融监督管理条例的适用范围较广，不仅包括金融监管领域，还包括金融服务等；四川省仅限定对本区域内的金融业务的“监管”。在“服务与发展”部分，基于“总则”部分的定位，各省(市)条例有不同规定，其中山东要求地方政府营造出良好的制度环境为当地金融服务，促进地方金融业的发展，篇幅较大,四川篇幅次之，河北篇幅最少。“风险防范与监管”是各省(市)条例最为核心的内容，整体上包括风险预警预防、金融统计、信息共享、监管措施、风险提示并暂停相关业务、风险处置和监管协调等制度内容，虽有共性，但也存在个别差异。在“法律责任”方面，各条例不仅对地方金融组织及其责任人员的相关责任进行界定，而且对监管人员的责任予以明确。对监管机构责任问责中，山东省和河北省均要求对直接责任人员进行处分或直接责任人承担刑事责任，四川省要求的责任主体更为广泛，为国家工作人员即可。在对地方金融机构责任承担上，三省均有责令限期改正、责令停止相关业务、罚款甚至追究刑事责任的规定，其中山东和河北还可没收违法所得。在罚金的金额上，河北最高为150万元，而山东和四川分别为50万元和20万元。在对金融机构责任人问责中，山东与河北规定的责任人有董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员，而四川则将股东也纳入其中。在具体责任上，山东仅规定警告和通报手段，而河北和四川则有罚款和追究刑事责任的相关规定。

(二) 我国金融监管权配置的立法评价

1. 中央层面：金融监管放权法律供给缺位

立法的缺失是金融法治面临的主要问题。现行法律并无地方监管的赋权规定，法定意义上的监管权必须由中央监管机构行使。在监管实践中，面对监管对象的“草根性”，地方层面的中央监管资源十分有限，而且在市县一级设立派出机构成本极大。中央监管资源的不足与地方经济的蓬勃发展不相匹配，这要求地方享有一定的监管权，也导致中央不得不下放监管权，如前所述对小贷公司、典当行等类金融机构的设立审批、日常经营监督管理均由地方政府相关部门负责。

如前所述，中央层面的“放权”在形式上多以通知、办法等实现，在法律效力上等级较低，权威性不足；内容上没有对地方监管权限加以明确规定，多是概括性规定，或者是对中央文件的复述。同时，即使地方政府根据地方经济发展情况相对自主地对地方金融机构及其经营行为加以规制，但“立法”水平有限，立法内容甚至与中央规定相冲突。概言之，地方监管权的合法性存在瑕疵，这导致地方监管存在标准不一、力度不足等问题。

2. 地方层面：政府监管规范性文件有效供给不足

从实践看，中央层面一旦放开对地方金融的监管限制，地方政府或部门便能突破原来的金融抑制进而产生“化学反应”。地方政府各自为政，无论是省级政府还是地市级政府，大多以通知、意见等形式对地方金融机构监管进行“赋权”。例如某一地方政府可能针对地方金融机构的监管文件数量多达数十余件，这表明该地方政府不追求立法之“精”而以立法之“多”达成“覆盖”风险监管之目的。冗杂的法律文件背后必然是法律体系的匮乏，更难以形成监管合力，风险防范的效果不言自明。当前小贷公司、典当行等“7+4”类金融公司快速发展，其背后的潜在金融风险不容忽视，而规制的相关政策文件并不统一，合法性以及内容的合理性都饱受质疑。如前所述，全国仅有山东、河北、四川、天津四省(市)出台了金融监管的地方性法规，更多的省级政府以“不作为”态度漠视地方金融监管立法的重要性和必要性。

3. 混沌与秩序：小结之思

综观我国当前金融监管体系，中央和地方有分权之实而无分权之名，相关的法律架构存在许多空白；地方金融监管远未形成体系，在机构设置、职能、权责等方面缺乏统一的标准和要求。中央在监管权配置中仍处于绝对主导地位，导致地方金融及其监管活动缺乏基于当地的可预见性。从这个意义上说，数量庞大的地方监管文件实为地方监管“无力”的表现。金融法治的缺失，是我国金融监管实践中存在的重大问题，也是金融监管权“央-地”配置失衡的根本原因。

有效的金融监管，至少应当解决“管什么”和“怎么管”两大问题。我国当前金融监管法律体系恰恰未能就此加以科学设计。中央和地方未能明确各自的监管界限，地方监管沦为中央监管的简单附庸，两层监管主体之间缺乏必要的信息共享、协调与配合，存在大量监管重叠和空白。甚至，在“管什么”“怎么管”两大前提条件尚未明确的情况下，它居然加重地方政府的风险处置责任，直接导致责任的被动承担，这种将责任进行“政治承包”式的分割，大大降低了地方政府的能动性和风险规制的有效性(7)段志国：《金融监管权的纵向配置：理论逻辑、现实基础与制度建构》，《苏州大学学报(哲学社会科学版》2015年第4期。。

四、 我国金融监管权“央-地”配置的法治化路径

(一) 明确金融监管权央-地配置原则

1. 坚持“中央监管为主导，地方监管作为有益补充”

“中央监管为主导，地方监管作为有益补充”，是金融监管权“央-地”配置的基本原则，应在监管立法中予以确立并加以贯彻。反对地方金融监管者曾认为，地方监管容易造成监管寻租，甚至导致恶性竞争。但自拉尔夫·温特(Ralph Winter)以来，地方政府金融监管机构的价值和意义已渐成共识(8)Winter R K, "State Law, Shareholder Protection and the Theory of the Corporation", The Journal of Legal Studies, 1977,vol.6，pp.42.。支持者认为，监管的非集中化能够调动各监管方的积极性，形成并促进有序的监管竞争，从而达到风险规制防范的作用(9)Romano R，"State Competition Debate in Corporate Law", The Cardozo Law Review,1987, vol.1.。

我国单一的中央监管体制和后续的中央-地方双层监管体制都经过历史检验，在相当长时间内对我国金融业的发展和金融风险的防范发挥了重要作用。当前我国地方金融监管权多由金融监管局行使，为央-地监管改革迈出重要一步。地方金融监管的有序开展，仍需坚持中央监管的主导地位，并以立法形式明确央-地监管机构的具体职责，侧重行为监管，从而防范区域性风险乃至系统性风险。

2. 坚持“权责明确，风险自担”

“权责明确，风险自担”是金融监管权“央-地”配置的核心内容。“风险自担”的前提是“权责明确”，即中央监管权力的明确和地方监管权力的明确。地方金融监管与中央金融监管应有机统一，实现风险点的全覆盖。金融监管立法应赋予地方金融监管机构必要的事权和财权，能够为其金融监管行为提供相应保障；强化地方的激励机制，配备并吸引专业化人才加入金融监管队伍。金融监管立法还应明确规定地方金融监管的范围和对象是中央金融监管体系之外的新型的金融机构和业态，丰富和充实地方金融监管手段及其监管资源。在地方事权的完善立法中，应当处理好监管与发展这对矛盾，通过严格落实中央的各项金融监管政策，防范金融风险。

明确地方的金融监管职责，确保有效处置风险，还需要以立法的形式保证地方金融监管的独立性。这种独立性包括权力的独立行使和责任的独立承担；坚持权责对等，贯彻落实“谁监管，谁负责”的理念，而非“谁审批，谁负责”，夯实地方的金融监管职责和责任。

(二) 健全金融监管权央-地配置的实体制度

1. 明确中央-地方金融监管目标

民间金融资本资源是地方政府的宝贵财富，对其有效治理是一项多方受益的民生工程。而现实中，一例又一例的“跑路”、非法集资等金融风险事件打破了无数人对“金融让生活更美好”的向往和希冀。金融乱象反映出有效监管的缺失，中央政府和地方政府都负有不可推卸的责任。经过长期论证和广泛讨论，2018年3月，中央层面的监管改革举措最终落地，实现了监管当局的一次“大洗牌”。经过机构及职责调整，形成了央行主要负责宏观审视监管，关注系统性风险，“两会”更多地承担微观审视监管和消费者权益保护的责任的格局。

因特有的地缘优势，地方金融监管与金融机构在“普惠金融”理念上不谋而合；民间金融的风险较少波及全国，其消极因素往往由地方承担，地方政府在民间金融治理上具有较强的激励机制和监管动因。因此，地方政府应当确立并承担起维护区域金融稳定的目标和职责，地方监管主体也应当贯彻功能监管理念并落实监管措施，营造健康、安全的市场环境。

2. 理顺中央-地方金融监管部门的职能与责任

金融风险具有传导性，单个风险亦能导致系统性风险，金融监管体系必须与之相因应。当前中央层面的金融监管改革将宏观审慎监管职能赋予央行，使其与货币政策相配合，防范系统性风险；同时，强化银监会、保监会与证监会的微观审慎监管，保证监管对象经营和信息披露的合法合规，以此加强对投资者的保护。“一行两会”顺应历史趋势和监管逻辑，基本实现风险全覆盖、有效防范金融风险。

在地方层面，现有法律体系明确了地方政府的处置责任，却并未赋予其与之相应的监管权力，权责的不相匹配必然不利于监管的积极性和有效性。监管立法的当务之急是确立地方监管的合法性，并对其监管权责加以规定。第一，应明确地方监管部门的监管职责，对包括小贷公司、典当行以及投资公司、网贷平台等具有地方金融属性的各类公司及其行为进行统一监管，甚至在必要时赋予地方监管机构一定的自主权，与时俱进地放开监管范围。第二，应当明确地方监管机构的监管权限，丰富监管手段，如增加对金融机构的责令限期改正、没收违法所得、吊销营业执照等处罚，对金融机构的主要责任人、股东等采取警告、罚款甚至刑事处罚等手段。在完善监管手段的同时，注意平衡甚至剥离其承担的“发展”职能，防止监管目标异化。第三，坚持监管权责的对立统一，保障权力高效行使。在赋予地方监管权的同时，中央或者地方政府应当对失职或渎职的监管人员追究责任。为保障监管权的有效行使，建议加强监管监督，并对监管行为及其效果定期评估，及时纠正不当监管行为，确保对潜在的地方金融风险的有效识别和化解。

3. 明确中央-地方金融监管部门的机构与设置

中央金融监管改革取得一定进展，“一行两会”的金融监管体系为防范系统性金融风险和保护金融消费者构建了顶层框架。与中央金融监管改革相比，当前地方金融监管最突出的特点在于“散”：其一，机构设置形式散乱。其二，监管资源配置包括监管权限、人员、信息的获取手段等散乱，监管立法应当授权独立的地方金融监管机构，由其统一行使地方金融监管权力，突出“监管”职责。其三，各地金融监管局应当尽快落实“三定方案”，完善监管组织架构和人员编制。在基层地区设立一定的监管派驻机构，并采取一定的激励机制，如挂职轮岗等，吸引优秀人才加入地方监管队伍，发挥专业能力，实现高效监管。

需要特别指出的是，新时代的金融监管工作必须以坚持党的领导为前提和基础，有组织、有纪律、有效率地予以开展。在组织上，地方金融监管可参考中央金稳委建立地方金融工作委员会，完善党领导金融工作的制度建设，严格依照党中央的决策落实开展金融监管工作；在人员上，通过党组织建设，培养有政治意识、具有良好专业素质的金融监管人才，为地方金融监管工作不断输入新鲜血液。

(三) 完善金融监管权央-地配置的程序保障

1. 建立中央-地方综合性信息共享机制

信息在金融监管工作中的意义和地位不言而喻。首先,在当前的监管体系中，监管信息的获取渠道有限，中央层面对地方金融机构的经营信息缺乏全面和深层次的掌握，而地方层面监管资源匮乏，无法充分发挥其地域优势；其次，当前分业监管机构各管一块，缺乏必要的信息沟通与共享的环境和制度，导致信息孤立片面、风险处置乏力无助，亟须建立良好的信息共享机制。金融统计工作是金融信息来源的主要渠道，也是监管工作的重要依据。2018年5月，《关于全面推进金融业综合统计工作的意见》(国办发〔2018〕18号)规定了综合统计工作的总体要求和工作机制，要求贯彻全面覆盖、关联互通等基本原则，在工作机制上实现统一标准、集中校验、汇总共享,这为监管信息整合提出了基本方向和目标，也为中央和地方的监管信息共享机制提供了重要依据，值得重视。

笔者认为，信息共享机制的建设应当从硬件和软件两个方向双管齐下。一方面，建立信息共享的前提是搭建良好的信息交换平台，通过“数据池”获取共享信息，以更好地开展监管工作。在地方层面，由地方政府负责建立中央监管的派出机构与地方监管和非监管机构的信息共享平台；同时，也由中央负责建立中央与地方层面的信息共享平台，综合汇集各种监管相关信息。另一方面，信息共享应当在制度层面予以保障。应当通过立法明确各机构信息统计的获取、采集、分类及共享口径和标准，综合汇集各种监管相关信息。在数据信息的来源上，不仅包括监管机构的直接信息，也包括各政府部门如工商局、法院等提供的相关数据，逐渐丰富“风险”轮廓，通过金融科技等手段对各种数据进行整合、分析，从而为监管决策提供科学论证，为精准监管做好铺垫工作。

中央-地方的综合性信息共享机制并非简单的监管机构的信息汇总，而是将被监管机构的各种信息进行深度和广度的双向拓展，实现数据“质”的转换与升华。这一共享机制突破了行业、部门的数据信息限制，能有效地提高监管机构的监管水平。

2. 构建中央-地方金融统筹协调监管机制

监管协调是处理好金融监管权“央-地”配置的重要保障。中央和地方监管机构有着各自的监管范围、权限、责任，彼此独立且有机统一。由于风险的传导性，单一的监管主体及措施无法有效地对风险进行预防、识别并规制，建立“央-地”双层监管协调机制极有必要。

笔者建议，在地方层面，由省级地方政府牵头成立地方金融稳定委员会，取代当前较为分散、缺乏固定形式的小组会议制度。地方政府可以联合银监会、保监会、证监会的派出机构以及法院、工商、税务、财政等部门,以定期或非定期会议的形式，紧紧围绕中央监管的目标与地方经济、金融发展现状如何相辅相成的工作予以开展工作。同时，赋予地方政府相应权力，在区域紧急等非常态情况下，统筹组织多方参与的风险应急处置机制以化解风险。在中央层面，可考虑建立更为高级的中央领导的统筹协调监管机制，实现“一行一委两会”与地方监管部门有机配合，大幅提高监管效率。金融稳定委员会作为最高级别机构统筹对中央和地方的双向联系，可以通过中国人民银行分行与省金融监管局实现指令的上传下达，也可以通过它们对区域风险进行汇总、评估。同时，在存在一定区域风险的紧急情况下，也可以由以上机构对风险信息进行自下而上的及时跟踪、实时反馈，共同采取相应措施以防范风险的进一步扩大和传递。

央、地双层监管协调机制能够实现中央与地方的有机配合，央、地监管机构在各自职责、权限的基础上，相互联通、横纵联动，突破当前的信息壁垒并提升所掌握信息的深度和广度。在信息共享的前提下，各监管机构加强协调，实现从条到条的监管转变为块对块的风险覆盖，形成对金融机构设立、经营和退出全过程的立体监管，以加强金融消费者保护、防范系统性风险。

3. 创制能动金融司法风险防范体系

作为国家机构之一的法院，在争议解决和造法的功能之外，还承担了类似于行政的社会控制的政治治理功能，因而可能在很大程度上不同于中立第三方的社会逻辑(10)马丁·夏皮罗：《法院：比较法上和政治学上的分析》，张生,李彤,译，北京:中国政法大学出版社,2005年版，第25-41页。。中国经济公共政策与司法互动的运行中，经济公共政策的“强势”与司法的“弱势”形成鲜明对比。在构建经济公共政策与司法互动的良性机制中，法院必须在司法理念上变消极司法为能动司法，方能发挥行政规制与司法规制“1+1>2”的合作规制效果。

(1) 政策上：司法机关创制金融公共政策，弥补经济立法的粗疏和滞后

风险和法律的不同在于它们的时间结构，前者是一种“未来导向”而后者是“过去导向”(11)管斌：《金融法的风险逻辑》，北京：法律出版社,2015年，第111页。。因此，法律不可能完全地规制风险，甚至由于法律的本身滞后，可能会构成风险本身。公共政策一定程度上可以补充和发展法律、体现立法意图，克服法律本身缺乏平衡性、周延性、应变性、灵活性等特点，是应对社会纠纷的必要措施。金融司法可结合司法审判中的个案所反映的种种金融风险，在裁判案件及出台相关意见时，发挥其金融公共政策创制功能，以司法途径回应社会变化，防范金融风险，实现特定经济目标。

(2) 机构上：设立金融法院(巡回法院)或金融法庭

随着我国金融市场的深化发展，各类产品和服务层出不穷，专业性也随之增强。实践中，法官在审理案件时面对金融专业术语一头雾水，如此情况怎能期待法官能够辨明法律关系？同时，金融市场的“全国化”与法院的“地方化”这两者存在着的固有矛盾和冲突(12)黄韬：《“全国”金融市场与“地方”法院——中国金融司法的央、地关系视角》，《法学评论》2016年第3期。。由于司法的属地化和地方利益的考虑，金融司法上的地方保护主义倾向更为明显,这极易造成司法机关不能及时发现金融风险，不能保护金融消费者的合法权益，从而造成更为严重的系统性风险。值得提及的是，2018年8月20日，上海金融法院揭牌成立，开始推进金融司法正规化、专业化、职业化建设。金融法院或者金融法庭的设立，通过对案件的审判进而洞察隐性金融风险，发挥公共政策的创制功能，更为有效地发挥金融司法规避金融风险的能动作用。为应对地方保护主义，并保障金融司法的专业化、权威性和独立性，笔者建议在区域金融中心逐步推进金融法院或金融法庭的设立工作。

(3) 技术上：推进(金融)消费公益诉讼，提供便捷司法救济渠道

金融消费者权益保护的缺失被认为是金融危机的一大原因。金融案件尤其是金融破产或者证券欺诈案件往往涉及较多金融消费者和投资者，而金融危机的爆发往往是因为金融机构不当行为导致金融消费者的疯狂挤兑。在现行法律框架下，理论上对于何为“金融消费者”及其是否适用《消费者权益保护法》这一基础性问题存在争议，实践中对金融消费者的救济方式十分有限。以证券侵权为例，无论是操纵市场还是虚假陈述抑或内幕交易，都会造成范围极其广泛的消费者权益的损害，然而我国目前在证券侵权司法救济方面，仍采取分案处理的方式，效果不佳。司法能动作用的发挥有赖于金融(消费)公益诉讼制度的推行。引入金钱消费公益诉讼机制，为原告消除诉讼中的障碍，极为必要。

五、 结 论

鉴于地方金融的“草根性”特点，地方政府在“应然”情况下对于信息来源以及监管处置有着中央政府不可比拟的先天优势。而在中央集权的金融监管体系下，地方监管存在诸多“实然”问题：监管与发展存在着时空错置，短期的发展必定成效显著，但长远的风险防范未必可知。金融监管权“央-地”配置中，既要处理好地方“该不该管”的问题，又要处理好中央和地方“该怎么管”的问题。由于当前监管法律体系中存在法律供给缺位、政府监管规范性文件供给过剩的矛盾，地方金融监管权的合法性以及监管权威的确立必须依托于地方监管主体以及监管权力的法定化实现。我国应出台相关法律，明确地方金融监管的合法性，并对中央和地方金融监管权力、机构等方面的信息共享和监管协调方面予以规制。在立法路径上，笔者建议法律和地方性法规的制定、出台应当同步进行。首先，全国人大可制定《地方金融监管法》，对监管原则、范围以及手段进行整体性、原则性的指导规定，在法律层面确立地方监管与中央监管同等重要的合法地位。其次，建议省级人大可通过调研、听证等途径，在全面掌握地方监管信息及地方金融发展特点的基础上，因地制宜，有针对性地制定差异化的《地方金融监管条例》，对监管主体、对象与内容等方面予以规定，同时允许更低层级的监管主体有针对性地以规范性文件的形式制定更为详细的监管细则和办法，共同为地方金融监管的有序开展提供法制保障，通过监管合力有效识别并规制地方金融风险，防范系统性风险。