简析我国行政判决执行的现实困境与实践路径

2020-01-17姬海尧向在强

河北公安警察职业学院学报 2020年4期

姬海尧向在强

（1.四川大学，四川成都 610207；2.河北公安警察职业学院，河北石家庄 050091）

行政判决执行是行政救济的重要环节之一，也是裁判执行体系的重要组成部分。总体来讲，行政判决执包括行政诉讼判决的执行和非诉程序的执行，在此只讨论行政判决的执行。由《行政诉讼法》执行一章的规定来看，我国行政诉讼判决的执行机关为人民法院和行政机关。受体制、观念等因素的影响，我国行政判决执行面临着难以避免的困难，为司法实践带来了诸多阻碍，因此对于现有行政判决执行制度的弥补和改革也极为迫切。

笔者从我国行政判决执行的现实状况入手，分析我国行政判决执行困境出现的原因，并尝试提出合理的解决措施，从而促进我国行政判决执行实践工作的顺利运行。

一、我国行政判决执行的二元现状辨析

（一）行政判决执行的二元性

我国行政法律关系的主体是当然地处于不平等的地位，行政相对人处于劣势，在现实状况中如此，在法律规定层面亦是如此。我国《行政诉讼法》没有直接规定公民、法人、其他组织不履行行政判决的法律后果，只是规定“行政机关或者第三人可以向第一审人民法院申请强制执行，或者由行政机关依法强制执行”。但依照《民事诉讼法》以及相关行政法律对当事人拒不履行判决规定的强制措施来看，就有冻结、扣押、扣留、拍卖等十多种方式。反观《行政诉讼法》对行政机关拒不履行行政诉讼判决的措施只有划拨、罚款、公告、司法建议，对主要责任人追究刑事责任这几种。在实践过程中，行政机关具有优势的地位和行政权力，可能会出现怠于执行或拒不执行法院判决的情况，这无疑是给经历了胜诉率极低的行政诉讼的行政相对人带来了更多的救济障碍，直接损害了当事人的合法权益和行政机关、司法机关的公信力。

行政判决执行的二元格局是源自于行政法律关系的二元，也就是行政法律关系的内在的不平等，更是源自于这种不平等带来的不公正。因为行政机关作为国家权力的执行机构，自然的会在法律规定的范围内，形成对行政相对人的管理与服务，也就会应然产生地位上的不平等，由此看来这种“不平等”可以理解为对待上的差别，是一种平衡；但不平等所诱发的不公正就不是行政法律所规定的“应然”了，权力的滥用导致的是双方原本有差别的平衡被打破，随之而来的就是对待上的不公正。故此二元格局本身还是一种合理性有待商榷的平衡，其真正的问题在于该格局引发的行政权力滥用而导致当事人权益受损。

（二）行政判决执行二元体制下的实践困境

1.对行政机关不执行的惩罚力度不够

我国《行政诉讼法》中对于行政机关拒不执行行政判决的处罚措施主要有罚款、司法建议、追究刑事责任。从表面看我国对此方面有着对应的规定，但在实践环节往往会因为行政机关的优势地位而产生种种问题。

例如对主要责任人员追究刑事责任的情形的界定过于宽泛，刑法对行政执行的保护没能够达到理想的效果。刑法中的拒不执行判决裁定罪同时适用于民事判决执行和行政判决执行，其认定标准也只是简单规定为“有执行能力拒不执行，情节严重”，对于行政判决的特殊情形并没有配套的规则。同样，罚款和司法建议等措施的执行效果较弱，只能起到一定的督促作用，并不能从本质上解决问题。

2.强制执行措施的匮乏

《行政诉讼法》对行政机关的强制执行措施是划拨，这一措施只能在行政机关须给付金钱时才能使用。对于行政判决中责令行政机关履行行政义务，撤销行政行为，重新作出行政行为的执行却没有相应的执行措施。

由此可见，行政判决执行二元体制下对行政机关的强制执行措施过于单一，未能涵盖行政诉讼判决的全部内容。同样由于强制措施的单一性，缺少替代性的措施，例如划拨出现执行不能时，没有其他措施（例如冻结，拍卖）来救济当事人的财产权益。

3.行政权力对执行的抗拒

我国行政机关与法院都归全国人大领导，不存在行政权与司法权分权制衡的问题，同样由于我国长期以来行政机关负责管理社会生活的诸多方面，其行政权力要相对强大，故此在某些情况下，会出现行政权抗拒判决执行的情况。

行政机关抗拒执行往往会通过行政机关主导的具有裁判意味的会议或者某些上级领导的指示来抗拒法院作出的判决，无论这种抗拒表现为何，都是行政权对司法公正的破坏。随着法制的进步，这种状况在近年来有减弱的趋势，但仍是时有发生，究其原因，自然是与这种二元体制相关联。

（三）我国行政判决执行困境的原因分析

在我国行政判决执行二元体制下，行政判决的执行会面临实践中的问题，造成上述问题的直接原因自然是立法层面的缺陷，除此以外还有一些其他因素会对行政判决执行难产生巨大的影响。

1.体制自身的缺陷

如前文所述，我国的行政权与司法权缺乏有效的制约监督机制，易于诱发行政机关对法院裁决的漠视。同时我国司法体制也在法院审判独立性较弱的问题，法院和法官个人都可能会受到来自政治层面上的压力，并在财政，晋升，机构设置等诸多方面受到地方领导的影响。这既会危害判决的公正性，也会阻碍判决的有效执行。

除却权力失衡这一方面，我国行政机构的自身设计也为行政判决的执行带来了障碍。例如我国行政机关在严格意义上并不是独立的法人，各级政府有财政预算，却并没有独立的财产，这也就使得政府承担金钱给付责任的途径非常狭隘，对于其他主体可以采用的冻结，拍卖等有效措施对政府机构在现阶段都难以适用，只能采用划拨的方式。同时我国行政机关的主要负责人对该机关事务具有高度的决定权，即使是将责任落实到了个人，也难以保证罚款款项不会是出自财政收入。

2.行政机关法治观念淡薄

在任何法律制度中，法治的内容是指：对立法权的限制，反对滥用行政权的保护措施，获得法律的忠告、帮助和保护的大量的和平等的机会；对个人和团体各种权利及自由的正当保护，以及在法律而前人人平等。法治观念的核心观念可以概括为：“以民主为前提和目标，以严格依法办事为核心，以制约权力为关键的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态。”现阶段政府依然存在一些忽视法治理念的现象，部分领导固守人治思维，习惯将行政权力至于公民私权之上，并滥用自身优势地位，抗拒法院判决，藐视司法权威，危害公民的私权和司法公信力，进而破坏社会主义法治建设。

二、行政判决执行的实践路径

行政判决执行难是我国行政诉讼领域长期存在的问题，《行政诉讼法》的历次修改也对此问题有所涉及。总的来看，行政判决执行壁垒的破除主要是在以下几个方向：人民法院对相关行政机关负责人和直接责任人处以罚款；对不履行法院判决的行政机关采用公告方式；对不履行法院裁判的要适当加大罚款的额度；确立上级机关协助执行制度；追究主要责任人刑事责任。从现存立法和学理中可以归纳出，我国行政诉讼执行的实践路径主要有四个方向。

（一）责任落实到具体个人

从立法修改就可以看出，对行政判决拒不执行的责任已经从机关落实到了机关的主要负责人。我国行政机关的决策往往会受机关领导的个人的影响，这样一来使得行政判决的执行难以真正落到实处，此种情况下人民法院可以对行政机关的主要责任人进行罚款。在权力监督制约体系稳定运行的前提下，行政机关拒不执行行政判决，会直接导致做出该指示或者未能尽到管理职责的责任人受到罚款处罚。这种制度的运行会使主要负责人与行政机关分离开来，破解了“法不责众”的难题，并避免了对行政机关罚款与对责任人个人罚款的混同，有助于督促行政机关审慎行使权力，保证财务透明。

（二）处罚力度加大

学界普遍认为法律规定的针对行政机关拒不履行行政判决的处罚偏轻。对主要责任人的罚款为每日50-100元，该罚款标准过低，尤其是对于某些发达地区而言。这样一来即使行政机关拒不执行判决的责任落实到了个人，也不能有效督促行政机关自觉执行判决。故此笔者认为罚款的数额应当大幅上调，并可以考虑实行“行政机关+主要负责人”双规制罚款的措施。

同样针对拒不执行行政判决的刑事责任的认定标准也应当细化。对于不履行行政判决并构成犯罪的，可以通过司法解释的形式确立追究刑事责任的各种情形，不能使刑法规定的拒不执行判决裁定罪流于形式。笔者个人认为该罪名虚化的主要根源在于诉讼程序的不完善，该问题可以借鉴美国的“藐视法庭罪”，对拒不执行的案件建立起法院“自诉自审”的机制，通过刑法手段有效制约拒不履行行政判决的行政机关。

（三）增强对行政权的监督

行政判决执行难的本质在于二元体制下行政机关的优势地位易于导致行政权力的滥用，故此问题的破解就在于加强对行政机关的监督。这种监督是可以来自监察委员会等外部机构，也可以来自于行政体系内部的监督。

具体到行政判决执行这个层面，就要建立完善上级机关协助执行的机制。法院既可以强制执行，法院也可通过上级行政机关的力量来监督下级机关的执行，借助司法建议的机制，使执行问题在行政体系内部关系或者外部监督关系中得到解决。

（四）发挥舆论导向的作用

法院可以通过发布公告的方式，增加行政机关不履行行政判决的舆论道德成本。政府的管理与服务都需要公众对于政府信誉的认可，这样政府才能正常行使职权，其行政行为才会为公众所接受。假使政府拒不履行的情况为社会公众广泛知悉，必然会对政府的形象，公信力产生负面影响，同时相关责任人也会面临重大的舆论风险。由此行政机关不履行行政判决的成本就会大幅上升，也自然就会减少行政执行问题的出现频率。