论行政公益诉讼判决类型的特殊化

李 南

（湘潭大学，湖南 湘潭 411100）

引言

我国检察公益诉讼制度经历试点探索，并最终以修改立法的形式确立，2017年修改《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》），形成了具有本土特色的检察公益诉讼制度。检察公益诉讼在目前实践中取得了一定成效，但同时也暴露出一些问题和困难，有待于去研究和完善，在行政公益诉讼中也不例外。行政公益诉讼区别民事公益诉讼，其在起诉之前必须经过一道法定程序，即诉前检察建议程序，通过诉前程序过滤的作用，很多案件最终以检察建议结案，以较短的时间实现社会公共利益保护的目的，而仅有少部分进入诉讼程序，因此，行政公益诉讼诉前程序得到多学者青睐，进行了着重研究。但诉讼程序是行政公益诉讼的最后保障措施，判决是其核心，判决类型关乎案件的审判质量，对进一步完善行政公益诉讼案件诉讼程序及整个制度构建均大有裨益，故有必要对行政公益诉讼的判决类型进行深入探讨，本文通过阅读部分进入行政诉讼程序的公益诉讼案件，浅谈行政公益诉讼中判决类型的特殊性，以期待行政公益诉讼制度进一步完善。

一、问题的提出

经阅读裁判文书，发现大部分人民法院对于检察机关“确认违法并责令履行”的诉讼请求予以支持，而少部分人民法院认为“确认未依法履行监管职责违法”不能作为一个单独的诉讼请求，应当予以驳回该诉讼请求，并在说理部分予以释明。如在珲春市人民检察院诉珲春市国土资源局案件中①延边朝鲜族自治州中级人民法院：（2018）吉24行终104号。，检察院请求确认珲春市国土局对周树明、王凤云违法采矿行为未依法履行监管职责行为违法，并判令其对违法行为人王凤云的违法行为依法进行处理。二审法院在说理部分指明：“在‘不履行法定职责’诉讼中，人民法院判断被诉行政机关应否履行法定职责，首先需要考虑被诉行政机关是否存在未依法履行法定职责的违法行为，因此，‘不履行法定职责’不能成为单独的诉请和判项”。在该案，珲春市检察院将“确认珲春市国土局未依法履行监管职责违法”作为一个单独的诉讼请求，一审对此未予依法裁定驳回起诉，而是直接审理，在二审中，人民法院对此予以纠正。无独有偶，在延吉市人民检察院与延吉市卫生和计划生育局一案②敦化市人民法院：2018吉2403行初46号。、龙井市人民检察院诉龙井市林业局一案①延吉市人民法院：（2018）吉2401行初9号。等案中均出现与珲春市法院相同的说理和判决。在渝中区人民检察院诉重庆市渝中区城市管理局一案中②重庆市江津区人民法院：2018渝0116行初213号。，人民法院在说理部分更为明确到：“请求被诉行政机关履行法定职责的诉讼案件属课以义务诉讼，其一般隐含着一个确认诉讼。人民法院判断被诉行政机关应否履行法定职责，首先需要考虑被诉行政机关是否存在未依法履行法定职责的违法行为，鉴于人民法院实际上已经对行政机关存在未依法履行法定职责的违法性予以了认定，则应判决行政机关履行职责，无需判决确认行政机关行为违法。故在‘不履行法定职责’诉讼案件中，‘确认违法’的诉讼请求可以被‘履行职责’的诉讼请求合并和吸收。”最终，该案件仅依法责令被诉行政机关履行法定职责，检察机关督促被告履行行政监管职责的公益诉讼目的也得到实现。

从这里可以看出，裁判文书中驳回“确认违法”的诉讼请求的判决与作出确认违法并责令履行的判决明显存在冲突，实践中为什么会存在两种相悖的判决？是否是行政公益诉讼判决类型特殊化的异化表现？

二、行政公益诉讼判决类型特殊化之实然检视

（一）行政公益诉讼判决的异化表现

以“公益诉讼”“行政”为关键词在无讼网搜索行政公益诉讼案件裁判文书，依次阅读了63份裁判文书，通过检视这些裁判文书，发现行政公益诉讼案件的判决类型呈现以下特征：

1.判决类型范围狭窄、单一。行政公益诉讼案件受其受案范围限制，行政机关行为类型限制，其判决类型大多为确认违法与责令履行，《行政诉讼法》中规定的其他判决类型，如确认无效判决、履行给付判决等几乎难以适用。

2.存在部分判决结果混乱、冲突。对于请求确认违法并责令履行的诉讼请求，人民法院在25份判决中支持了检察机关的诉讼请求，确认行政机关未履行职责违法并判令其履行职责，其余16份判决文书在说理部分对检察机关同时请求确认违法请求并责令履行诉讼请求予以纠正或者未予以释明，直接判令履行。仔细分析16份裁判文书中的说理部分，人民法院作出驳回检察机关“确认违法”的判决与作出“确认违法并责令履行”的判决相冲突，部分判决结果出现混乱。

（二）行政公益诉讼判决类型的内容考察

行政公益诉讼保护目的具有独特性，反映了客观诉讼主义理念，不同于行政诉讼的主观诉讼主义，且检察机关以公益诉讼人特殊身份提起诉讼，相当于原告的诉讼地位，但本质为“官告官”[1]，与行政诉讼中的“两造恒定”不相符合。现行规定将行政公益诉讼制度纳入行政诉讼的范畴之内，但人民法院在具体审理案件、进行判决时，并不能完全适用《行政诉讼法》相关规定，导致最终的判决也与行政诉讼判决类型具有不同表现，行政公益诉讼判决类型呈现了区别与行政诉讼判决类型的不同特征，尤其是确认判决、履行判决的特殊适用。

1.确认违法判决的特殊性

纵观行政确认判决在我国的发展过程，其兴起时间较晚，主要来源于民事诉讼法中的确认之诉，民事诉讼法中的确认之诉是对民事法律关系的一种确认，对民事法律关系是否存在、变更、消灭予以确认。行政诉讼法领域将确认之诉引入后，衍变成行政诉讼法中的确认判决，主要审查行政行为的合法性，确认行政行为是否违法、无效[2]。根据《行政诉讼法》第七十四条规定③《行政诉讼法》第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。，我国确认违法判决包括四种类型，一是情况判决：行政机关的行政行为违反法律规定，应当予以撤销，但撤销可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院经过利益衡量后依法判决确认违法[2]；二是对程序轻微瑕疵的违法确认，这类判决仅针对不影响相对人权利和义务的轻微程序瑕疵，程序重大违法或者给相对人权利和义务造成影响的，应当予以撤销、责令重做或者依法改判；三是对不可撤销行为的确认违法判决，原行政行为经改变、执行完毕等已无可供撤销的内容或者原行政行为是不可撤销的事实行为的，此时人民法院予以确认违法；四是对行政不作为行为确认违法，行政机关逾期履行或者未履行法定职责，人民法院判决继续履行没有意义的，应当作出确认违法判决。对无法撤销，或者继续履行没有实际意义的行政行为予以确认违法，可以达到避免行政机关作出重复违法行为，为相对人恢复名誉、确定赔偿责任等目的，在一定程度上弥补了撤销判决、履行判决的不足。但撤销判决、履行判决本身包含了确认违法的功能，一个行政行为首先考虑是否违法，再按确认结果进行相应判决处理，应当撤销并责令重作的，依法判决撤销；无法撤销或者撤销会对公共利益造成损害的，或出现其他判决不能救济相对人的合法权益情况时，才予以确认违法；又或是首先确认行政机关有无职责，进一步判决其是否履行职责，没有履行且能够履行的，人民法院予以责令继续履行，无法履行的或者履行无意义的，人民法院予以确认违法。因此，行政诉讼中，确认判决是对撤销判决、履行判决的补充，撤销判决、履行判决包含了确认判决[3]。

而在行政公益诉讼中，行政机关不作为是普遍性的导火索，主要适用上述对不作为确认违法的情形。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》）第二十四条规定，人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法。行政机关收到检察建议后已经全面履职或者履行没有意义的，检察机关向人民法院请求变更诉讼请求，请求对行政机关原行政行为予以确认违法，人民法院予以支持①《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条：在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许；人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法。。因此，在行政公益诉讼中出现国家利益、社会公共利益的目的得以实现或者行政机关已经全面履职、穷尽所有行政手段仍无法避免国家利益、社会公共利益受损等情形时，人民法院予以适用确认违法判决。目前，行政公益诉讼中的确认判决特殊性体现在以下几个方面：

（1）确认行政机关未依法履职行为违法数量最多

行政机关不履行法定职责的，属于《行政诉讼法》第七十四条第（三）项规定的情形，在行政公益诉讼中适用最频繁。行政公益诉讼中多数是行政机关未履行行政职责致使检察机关依法提起诉讼的，一旦行政机关在诉讼阶段全面履行职责的，检察机关请求变更诉讼，要求确认违法的，人民法院认定行政机关以履行职责的行政行为代替原不履行职责的行为、履职无实际意义或者原行为不可撤销的，依据《行政诉讼法》相关规定应当确认行政机关原不作为行为违法。

（2）对于行政机关未回复或逾期回复检察建议的行为确认违法

对于行政机关未回复或逾期回复检察建议的行为予以确认违法，这其实属于轻微程序违法情形在行政公益诉讼中的特殊表现。根据《检察公益诉讼解释》第二十一条规定，行政机关一般应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院①《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第二款：行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的,行政机关应当在十五日内书面回复。。一方面，该条规定行政机关有回复检察建议的义务，行政机关未书面回复或者超期回复属于违反法定义务[4]，但该行为尚不足以影响行政公益诉讼目的的实现，人民法院可认定为轻微程序瑕疵，并予以确认违法。另一方面，确认行政机关未书面回复或者超期回复检察建议违法，也是加强检察建议刚性的必然要求。而且，在我国司法实践中也存在对行政机关未书面回复或者超期回复确认违法的判决，如和龙市人民检察院诉和龙市住房和城乡建设局不履行法定职责一案②延吉市人民法院：（2017）吉2401行初92号。中，人民法院确认和龙市住房和城乡建设局在接到检察建议后未依法及时回复的行为违法。

（3）对其他程序瑕疵、不适当的行为予以确认违法

除行政机关未回复或逾期回复检察建议以外的他程序瑕疵、不适当的行政行为也属于轻微程序违法情形之一，应当予以纠正，情节严重的，应当确认违法。如在涉及第三人案件中，行政机关错误未告知相对人救济途径或者错误告知其起诉期限等，但不会导致行政机关因客观原因无法履职时，人民法院应当在判决中予以确认违法。

（4）情况判决在行政公益诉讼中几乎无法适用

行政公益诉讼设立的最大目的即是保护公共利益、国家利益不受损害，行政公益诉讼案件进入诉讼程序，说明可能存在行政机关不作为或作为导致公共利益正在或者面临受损情况，很少存在行政机关为保护一种国家利益而不作为或作为损害另一种国家利益、社会公共利益，因此，人民法院仅需要审查核实该情况，并依法判决，无需进行利益衡量，平衡冲突。特殊情况下，可能出现两种公共利益、国家利益相冲突时需要进行利益衡量，在个案中判决是否属于公共利益、国家利益，以及哪种公共利益、国家利益更需要受到保护，但此种情形在行政公益诉讼案件诉讼阶段中出现较少。

（5）不存在单独的确认违法之诉

行政公益诉讼案件的诉讼程序启动的条件之一，是存在国家利益、社会公共利益正在或面临受损的情形，这也是最重要的条件之一。行政机关即使有不履行职责的行为，在诉前检察建议阶段积极履行职责，国家利益或者社会公共利益继续受侵害的情形正在消除或者恢复的，行政公益诉讼案件就此终结，也不会进入诉讼阶段，故单独的确认违法之诉几乎不存在行政公益诉讼中。并且，基于节约司法资源的考量，不宜在保护公共利益目的实现后直接提起确认违法之诉。

2.履行判决的特殊性

《行政诉讼法》第七十二条规定了履行判决，人民法院对于不履行法定职责的行政机关可以判决其在一定期限内履行③《行政诉讼法》第七十二条：人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。。履行判决需要平衡司法权与行政权两种权力，对于涉诉的行政行为，人民法院作出裁判时，既要考虑到行政机关享有首次判断权，对涉诉的行政行为还需继续调查、审查或者具有行政裁量权时，司法机关应当尊重行政权，不应当过度介入、干预行政权的行使；又需要实质解决行政纠纷，维护相对人的合法权益，促进行政机关依法行政，这其中的平衡点很难处理得当[5]。在实践中，人民法院大多仅判决行政机关继续某种职责，并不涉及具体期限、行为等条件，这也使得，人民法院责令行政机关重新作出行政行为或继续履行职责时，行政机关会作出重复的违法行为，相对人对该行为需要循环往复的重新申请救济，无法实质解决行政纠纷。这也是履行判决在实践中适用性较低的原因[5]。而在行政公益诉讼中，人民法院审查时需要衡量国家利益、社会公共利益，同样也需要尊重行政机关行使行政权。不同之处在于，行政公益诉讼中履行判决数量众多，适用率相对较高，故履行判决在行政公益诉讼也呈现不同类型，大致可分为以下三类：

（1）原则性判决

该判决类型是指人民法院笼统的责令行政机关继续履行职责，但不对具体行为、具体期限进行限制或者附加其他条件，这一方面是鉴于行政公益诉讼案件在实践中呈现复杂性与专业性的特点，超出人民法院适用法律的专业范围，其难以精准判决，另一方面是人民法院尊重行政权，不进行过度干预。但仅采用原则性判决，实际作用有限，可能导致行政机关未全面履行职责，难以实现诉讼的目的。如南安市人民检察院诉南安市环境保护局环境保护一案①南安市人民法院：（2016）闽0583行初256号宜昌市西陵区人民法院：（2017）鄂0502行初34号，人民法院责令南安市环境保护局在判决生效之日起在法定期限内对南安市丰州泰田建材有限公司在南环保罚字〔2015〕83号《行政处罚决定书》作出后继续生产的违法行为依法作出处理。其未判决具体履行期限，也没有指明具体的处理措施，给予行政机关自由裁量。实践中也有部分判决会附带法定期限，要求行政机关在具体期间内履行完毕，这与行政诉讼的履行判决并无不同。

（2）目的性判决

目的性判决是指，人民法院责令行政机关履行职责，并要求达到制度设计的最初目的，对于其达到目的方式与手段不做任何要求[6]。如在宜昌市西陵区人民检察院诉宜昌市国土资源局一案 中，人民法院责令被告宜昌市国土资源局在本判决发生法律效力后三十日内依法履行监督管理职责，即监督第三人在法定时间内退还非法占用的土地，恢复土地原状。人民法院在该案中强调要实现“退还非法占用的土地、恢复土地原状”等目的，行政机关可以采取任何合法措施予以实现，这强调了行政公益诉讼设立的目的，也能较好的实现保护国家利益与社会公共利益的目的。这也是行政公益诉讼中的履行判决与一般行政诉讼案件履行判决的特殊之处。

（3）具体的判决

具体的判决是指人民法院在裁判文书中对行政机关作出行政行为的具体期限内、具体内容予以规定，对事实清楚、法律规定明确的羁束性行政行为，行政机关不具有自由裁量权，人民法院应当直接作出明确的指引，而不是笼统的责令履行职责。如在蕉岭县人民检察院诉蕉岭县财政局一案②兴宁市人民法院：（2018）粤1481行初174号中，人民法院判决蕉岭县财政局在本判决生效后六个月内履行职责，追回被违规领取的中央补助资金人民币50万元。该案涉及国有财产保护，违规领取的中央补助资金应当被追回，期限、金额确定，需要履行的行政行为也是具体、明确、唯一，故人民法院直接作出具体判决，不会侵犯行政机关的首次裁判权。

3.其他判决类型之特殊性

《行政诉讼法》中规定了驳回诉讼请求、撤销、变更、履行、给付、确认违法、确认无效等几类判决③《行政诉讼法》第六十九条至七十七条规定。，而行政公益诉讼以确认违法与责令履行判决为主，其他判决类型适用空间狭窄或无法适用。第一，驳回判决，该类判决是除确认违法判决与责令履行判决之外适用情况较多的判决类型，但在实践中人民法院考虑到行政公益诉讼承载了保护社会公共利益、督促行政机关履职的目的，驳回诉讼请求判决未予以充分适用。第二，撤销判决与变更判决，《行政诉讼法》第七十条规定了七种情形，满足七种情形之一的①《行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。，人民法院应当判决撤销或者部分撤销原行政行为；而变更判决仅针对行政处罚行为明显不当，或者涉及款额的其他行政行为认定确有错误的情形下适用。从法条中可知，针对行政作为行为才能适用撤销判决与变更判决，而在不作为较多的行政公益诉讼案件中适用范围狭窄。第三，给付判决，给付判决则是针对负有给付义务的行政机关作出的判决类型，目前，其在行政公益诉讼中无可适用。第四，确认无效判决，一般情况下，行政行为出现重大且明显违法情形等，大多影响私益，确认无效判决在行政公益诉讼也很少适用。

三、行政公益诉讼判决类型异化之检讨

（一）确认违法判决之错误适用

从学理上论证，确认判决具有补充性，上述案例中人民法院作出驳回检察机关的“确认违法”判决的合理、合法，释明得当，在能够、有可能继续履行的情况下，检察机关无需在请求责令履行职责时，同时请求确认行政机关违法。检察机关之所以同时主张确认违法与责令履行两种诉讼请求，人民法院之所以作出两种明显冲突的判决的原因如下：第一，人民检察院职权范围从贪污、渎职犯罪侦查转型到行政公益案件监督与诉讼，很多检察官还不能适应转变，对行政法及行政诉讼法等相关知识不熟悉，未形成完整体系，不能正确适用法律。第二，“不依法履行职责”难以界定且存在争议，理论界与实务界对于“不履行”的认定标准存在许多不同的观点，是按“结果”标准认定，还是“行为”标准认定，又或是“行为”与“结果”标准相结合认定？法律也未明确规定行政机关的“职责”的具体范围包括哪些，是否规范性文件赋予的职责也属于法定职责范围、“不依法履行职责”具体的适用与认定标准是什么，对于这些问题，行政机关、检察院、法院均有各自的认定标准及相应的态度，但仅法院认定标准才产生最终的法律效力，检察院在提起诉讼时无法确定其所主张的标准是否能够被采纳而采取较为全面的诉讼请求，避免承担败诉的可能。第三，行政公益诉讼的阶段性与复杂性，行政公益案件可以分为三个阶段，前检察建议阶段、诉前阶段、诉讼阶段，行政机关在前检察建议阶段就存在不履职行为，经检察机关发出检察建议后，检察机关认为其仍未全面履职，最终才进入行政公益诉讼阶段，检察机关请求确认行政机关在其发出检察建议前未履职的行为违法，并在能够继续履行的情况下请求判决履行，似乎也有些道理。第四，检察机关的公益诉讼人地位产生认知偏差，法律规定检察机关在行政公益诉讼案件中不享有强制调查权，依法应当提供证据、承担败诉可能，诉讼地位相当于原告。在实际中，检察机关作为司法机关之一，依法行使监督权和检察权，在调查取证上相比较具有重大优势，不同于普通原告地位，因此，进入诉讼阶段后，检察机关相对于行政机关具有明显诉讼优势，这也是检察机关的诉讼请求很少被驳回的原因。

其实，行政公益诉讼属于行政诉讼一种类型，被告恒定为行政机关，案件审理时也适用《行政诉讼法》的规定，其相关依据也规定在《行政诉讼法》内，在未有法律明确规定必须特殊处理的情况下，确认违法判决的内涵与外延应当参照《行政诉讼法》的规定及相关理论研究，从而形成一个体系，对于目前司法中产生的异化表现也应当予以纠正。原则上，“履行职责”的诉讼请求可以合并和吸收“确认违法”的诉讼请求，检察机关同时主张确认违法与责令履行两个诉讼请求的，人民法院应当予以释明，检察机关经释明后不变更诉讼请求的，人民法院依法判决。

（二）确认违法判决之有限适用

虽然确认判决是补充性的判决，在能够履行的情况下，无需判决确认违法，但在具体案件中不能一概而论，人民法院需要根据具体案情的行政行为的分类、数量、被告的数量等综合情况进行裁判，符合下列情形的，检察机关也可以在一个行政公益诉讼案件中既请求“确认违法”又请求“并责令履行”，人民法院应当依法予以支持。

1.行政行为的分类：可将行政行为分为不作为和作为，行政机关不作为的，人民法院针对该行为需要依法审查行政机关是否具有法定职责、是否依法履行该法定职责，是否能够继续履行法定职责，检察机关无需同时主张两个诉讼请求，只需请求责令履行即可；针对行政机关作为行为，如对不符合许可条件的相对人颁发行政许可证，相对人持许可证生产经营后造成环境污染、生态破坏，且在发出检察建议后虽吊销其许可证，但未责令行政相对采取补救措施治理环境污染或者作出其他处罚行为，此时，检察机关可就其违法颁发行政许可证的行政行为确认违法，并责令其继续履职，采取措施以达到恢复生态环境的目的。

2.行政行为的数量：一个行政公益案件中包含了两个以上的行政行为，自然可以针对不同行政行为，相应提出确认违法与责令履行两个诉讼请求。

3.被告的数量：有两个以上的行政机关作为被告，检察机关针对不同的行政机关作出的行为相应分别提出确认违法与责令履行两个诉讼请求，并不与前述观点相冲突。

四、行政公益诉讼判决类型的实现路径

针对行政公益诉讼案件中判决类型呈现出诸多特殊特征，人民法院实践中适用法律、作出裁判时应当注意以下几个方面：

1.加强确认判决的适用。有学者主张在行政公益诉讼中慎用确认违法判决形式，其认为行政公益诉讼属于客观诉讼，当违法行政行为被行政机关矫正后，也不存在直接的个人权益受到侵害，故无需和行政诉讼案件一样确认违法[6]。笔者认为，首先，确认判决在行政公益诉讼中有其独特的价值，在诉讼程序中，虽然公共利益目的已经实现，但确认行政机关的不履职行为违法仍然有必要，确认违法判决可以防止发生行政机关作出重复的违法行为，防止“重复危险”、威慑行政机关工作人员和主要领导，督促行政机关在以后的工作中积极履职，主动保护国家利益、社会公共利益。其次，慎用确认违法判决会减损该判决类型的价值，确认违法判决本就带有“补充”“弥补”的性质，只有在其他判决类型不能提供救济时才能予以适用[7]，在行政公益诉讼慎用确认违法判决，会进一步压缩确认违法判决的适用空间，将确认违法判决束之高阁。因此，笔者反对慎用确认违法判决，相反，建议进一步细化行政公益诉讼的确认判决，加强确认判决的适用，明确规定，人民法院对于行政机关未回复或者逾期未回复检察建议的行为应当予以确认违法。另外，加强确认违法判决的适用的同时，应当明确确认违法判决的禁止适用条件：第一，对于行政机关在诉前检察建议阶段积极履行职责，国家利益或者社会公共利益继续受侵害现象已经消除或者得到恢复，检察机关不得就行政机关原行为提起确认违法之诉；第二，行政公益诉讼的审理对象应当是，行政机关在接到检察建议后两个月内是否依法履行了法定职责，人民法院不得超出范围，对其在诉前程序之前的不履职行为确认违法。

2.提倡目的性的履行判决。行政公益诉讼在履行判决中与行政诉讼履行判决，最大的区别在于目的性判决，目的性判决通过判决行政机关达到某种有利结果，以结果为导向，督促行政机关积极履行法定职责，保护国家利益、社会公共利益。人民法院对行政裁量行为作出履行判决时，可多采用目的性判决，即能实现行政公益诉讼的目的，又不会对行政权过度干预，合理的平衡了司法权与行政权[8]。故在行政公益诉讼司法实践中，应多提倡、鼓励人民法院针对行政裁量行为广泛采用目的性判决。

3.积极适用其他判决类型。目前，除确认违法判决与履行判决之外，其他类型的判决在行政公益诉讼中适用较少，本着丰富行政公益诉讼判决类型，实现保护公共利益与督促行政机关履职的双赢的目的，人民法院应当积极适用其他判决[9]。具体可以从以下几个方面积极适用其他判决类型：第一，适当情况下适用驳回诉讼请求判决类型，检察机关提出的诉讼请求不符合法理、诉讼请求超出检察建议的范围、未依法履职的理由不成立的、被诉行政行为不存在《检察公益诉讼解释》第二十五条第（五）项情形之一的①《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第（五）：被诉行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,未超越职权,未滥用职权,无明显不当,或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,判决驳回诉讼请求。，人民法院应当判决驳回诉讼请求。第二，有条件的逐步扩大其他类型判决适用，随着行政公益诉讼的范围扩大，除确认违法判决与履行判决之外的其他类型判决适用的空间也会随着扩大，人民法院应当有条件的作出其他类型判决。