人民政协作为专门协商机构的内在意蕴、生成逻辑和发展途径

张 毅

(北京社会主义学院，北京 100029)

进入新时代，习近平总书记多次提到：“人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。”[1]人民政协是专门协商机构这一论断，是对人民政协的新定位，是人民政协在新时代发挥作用的着力点。人民政协作为专门协商机构有深刻的内在意蕴和生成逻辑。新时代，必须进一步加强人民政协专门协商机构的地位和作用，促进人民政协更好地发展，增强人民政协在中华民族伟大复兴进程中作用的发挥。

一、人民政协作为专门协商机构的内在意蕴

无论从我国政治体系看，还是从人民政协自身的性质职能及其运行实践看，人民政协都是专门协商机构，是具有自身特点和优势的协商平台，是协商民主的固定性组织形式。

(一)人民政协作为专门协商机构的丰富内涵

人民政协作为专门协商机构具有自身的深刻含义。

“专门”是指人民政协从事工作的专业性，包含三个层面的含义。第一，专事。人民政协是专事协商的机构，即使是履行其监督职能，按照《关于加强人民政协协商的意见》规定，也是协商式的监督，协商仍然是主要方式。第二，专业。人民政协专事协商，整个协商过程都体现出专业性。政协委员通常都是协商事务方面的行业精英，具有较强的专业功底，协商中还有一批精通政协事务的专职机关队伍为其服务。协商主题通常是由年度协商计划确定好的政治主题，具有专题性，经过专门调查研究后进行协商，其最终协商的成果也是专事专办，或者以专报的形式报

送给领导和决策机关，作为最终决策的参考。第三，专规。对于人民政协中的协商，宏观层面上，中共中央出台了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》等指导性文件；微观层面上，全国政协制定了《全国政协关于进一步提高协商议政质量的意见(试行)》《中国人民政治协商会议全国委员会双周协商座谈会工作规则》《政协全国委员会专题协商会工作办法》等诸多具体运行机制，这些规定使其协商具有非常强的规范性。从协商议题的选取、协商时间的选定、协商形式的选择到协商过程的基本程序、协商结果的运用、协商成果落实的反馈等都有相应的文件规定，确保了人民政协协商的规范性和科学性，也深刻体现了人民政协作为专门协商机构的特点与定位。

人民政协中的“协商”是指在中国共产党领导下，参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识的重要民主形式。人民政协中的政治协商、民主监督、参政议政都运用协商的方式进行，甚至考察、调研中也有协商，协商是人民政协的主要行为方式，而且这个协商是社会主义协商民主的重要组成部分和重要渠道，也是实现人民民主和国家治理的重要方式。协商在人民政协中处于中心位置，成为人民政协的核心事务，人民政协也因此有了专题协商、提案协商、对口协商、双周协商等诸多协商形式。由此可见，人民政协的专事协商性。

“机构”就是组织。人民政协是为协商提供坚实平台的专设组织体系，具有高度组织性。与我国其他政治体系不同，这个组织体系上下一体而又各自相对独立，专门服务于协商，为政治协商提供平台。纵向上，人民政协有全国、省、市、县完整的四级组织体系；横向上，它有主席会、常委会、专委会、全体大会、界别会等等多种组织形式，而且由专门的服务机关保障了其有效运行。更为重要的是，作为一个“机构”，人民政协是资政献计机构，不是决策机构；是凝心聚力机构，不是政治权力机关；是协商机构，不是协商主体。这种既置身其中又超脱之外的地位，减少了外部干扰，具有较强的专门协商保障性。因此，通过这样的专门设计，人民政协作为专门协商机构在组织上和政治体系上有了专门的保障，有效地确保了其专门协商机构的地位和作用。

(二)人民政协作为专门协商机构在政治实践中的切实体现

纵向看，人民政协是一个相对独立的政治系统；横向看，人民政协是政治协商的重要载体。人民政协作为统一战线的重要成果与机构，其本身就内含协商机构的意蕴。

第一，人民政协是我国政治体系的一个独立系统。人民政协作为我国政治体系中的一个重要序列，具有自身的独立性和独特性。它与党委的领导、人大的决策、政府的执行既相互联系、互相补充，又自成一体专事协商，是我国政治体系中不可或缺的一环。更为重要的是，人民政协从一开始就具有较为完整的组织结构，具有高度的组织性和自身运行体系，始终为政治协商而服务。经过70多年的发展，其组织程度和运行体系更加完善，其协商功能和作用也更加凸显，更加彰显其专门协商机构的定位。

第二，人民政协是政治协商的重要载体。我国是社会主义国家，民主是社会主义的生命。与西方民主不同，中国特色社会主义民主是选举民主和协商民主的结合，协商民主是社会主义民主的重要形式之一。从最早的政党协商到后来的政协协商，直至现在七个渠道的协商，社会主义协商民主实践一直都在运行发展。我国协商民主的最大成果是协商建国，协商建国的过程也以固定形式确认下来，这个固定形式就是人民政协。人民政协作为协商民主的一个重要机构，在新中国成立、改革开放和新时代伟大使命的实现中都发挥了重要作用，特别是为我国政治民主提供了重要的场所，为社会主义协商民主的开展提供了一个专门平台。因此，从社会主义民主来说，人民政协是实践社会主义协商民主的最重要机构，也是唯一的专门从事协商的机构。

第三，人民政协是我国统战工作的重要成果。统一战线是中国共产党的三大法宝之一，人民政协是中国共产党统战工作成果的实体机构。统一战线就是要处理好多样性与一致性的关系，使各界人士之间形成思想共识，从而凝心聚力。人民政协是社会各界人士集中在一起进行政治协商、达成政治共识的场所。它不仅体现了我国政治的包容性，更体现出在统战工作下社会各界人士紧紧团结在中国共产党周围，为中华民族伟大复兴而不断奋斗的一致行动。所以，人民政协是中国共产党统战工作的重要成果，是社会各界人士在中国共产党领导下平等协商、达成共识、从多样性走向一致性的重要机构。从此种意义上看，人民政协是中国共产党统一战线工作的重要组织，是统一战线中社会各界进行协商的专门机构，是中国特色的制度安排。

二、人民政协作为专门协商机构的生成逻辑

“人民政协作为专门协商机构，是中国特色社会主义政治体制的独特设计，是实行人民民主的重要平台。”[2]人民政协专门协商机构的性质定位是由其在政治体系中的特殊地位所赋予的。作为我国政治体系中的重要组成部分，人民政协专门协商机构地位的形成有其深刻的内在逻辑，是历史发展的结果，是中国共产党和各民主党派、无党派民主人士、各人民团体、各界人士共同在理论和实践上探索的结果，也是人民民主不断发展的结果。

(一)历史逻辑

对于人民政协在我国政治体系中的定位，不同历史时期曾有不同的看法和表述，从最初人民政协是“各党派的协商机关”，到人民政协是“民主协商机构”，再到现在人民政协是“专门协商机构”和“重要协商渠道”，经历了长期的认识变化过程。

新中国成立时，人民政协代行人大的职能作用，完成了协商建国的重要任务。但是，当时的人民政协明显具有过渡性，是建国的一个过渡性机构。第一届全国政协另行选举了政协第一届全国委员会，形成了后来政协的基础。周恩来在全国政协一届一次会议上说，“人民政协是党派性的，是党派的联合组织”[3]，突出体现了人民政协的党派性。而在当时，党派的主要任务是协商国是。1954年，人民政协不再代行人大权力后，毛泽东同志在《关于政协的性质和任务的谈话提纲》中指出：“政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关。”[4]新中国成立初期，中共领导人都认为人民政协是党派性机构，人民政协是党派的协商机关。人民政协除了短暂代行人大权力外，主要为各党派进行协商提供平台，即各党派的专门协商机关。

改革开放后，为适应新形势的需要，人民政协在恢复工作后也根据大的形势调整了自身工作。这时的人民政协不再局限于各党派协商的机关，而是扩大到社会各界，是社会各界进行协商的重要机构。因此，人民政协成为“发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织”[5]，是“民主协商国家大事的一种很好的组织形式”[6]。这时的人民政协经过发展，不仅仅容纳原来各党派的人士，也容纳了许多在改革开放中产生的新生阶层，成为老一辈和新生群体共商国家大事的组织，是全国各族人民共商国是的机构，即民主协商机构。这一时期，“人民政协作为民主协商机构和统一战线组织，继续在国家政治生活中发挥重要作用”[7]。

新世纪以后，我国多党合作和协商民主都获得了长足的发展。作为多党合作的重要组织、协商民主的重要渠道，人民政协获得了更大的发展。特别是以人民政协多年的协商实践为基础，社会主义协商民主获得了广泛、多层、制度化的发展，人民政协也有了更加广阔的舞台。新时代，习近平总书记提出人民政协是专门协商机构的重要论断。这是从我国政治体系和协商民主发展的现状来说，是把人民政协放在我国民主政治体系中来看，突出地体现了人民政协在社会主义协商民主中的重要作用，对人民政协的定位和职能履行提出了更明确的要求，也使社会主义协商民主有了更加明确的载体。

(二)理论逻辑

“人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果，是中国共产党领导各民主党派、无党派人士、人民团体和各族各界人士在政治制度上进行的伟大创造。”[8]按照马克思主义理论，由于革命发展的不同阶段、革命敌人的强大以及无产阶级自身的情况不同，无产阶级及其政党必须同其他阶级联合起来，在不同的阶段完成不同的革命任务。在我国，由于无产阶级的弱小、资产阶级的软弱、封建残余势力和帝国主义的强大双重压迫，无产阶级政党——中国共产党不仅要领导无产阶级完成社会主义革命，还要先领导全国人民完成资产阶级革命，即中国革命要分为新民主主义革命和社会主义革命两个阶段。这就要求中国共产党必须团结一切可以团结的力量，推翻三座大山，完成民族独立解放、建立民主和平新中国的任务，领导中国人民实现中华民族的伟大复兴。在此过程中，中国共产党必须与其他政党、阶级合作，建立统一战线。统一战线是建立在各方面平等协商的基础上的，其主要合作方式就是协商。人民政协就是中国共产党为了与其他政党、民主人士进行协商而诞生的机构，大家齐聚政协共商国是。由此可见，人民政协是中国共产党在革命过程中，把马克思主义基本原理运用于中国实际而形成的，是为了发扬民主、实现政党合作以建立广泛的统一战线、扩大革命力量而产生的协商机构。“人民政协在协商中促进广泛团结、推进多党合作、实践人民民主，既秉承历史传统，又反映时代特征，充分体现了我国社会主义民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特点和优势。”[8]

虽然协商民主理论到21世纪初才由国外引入，但协商民主实践一直在我国政治中存在。自中国共产党建立统一战线以来，协商一直是中国共产党与其他群体合作的重要方式。抗日民族统一战线时期建立的“三三制”就是协商民主的最早实践形式。新中国的政治体系具有鲜明的中国特色，它继承了协商的基因，而且以一个专门协商机构——人民政协——把这种基因延续下来。人民政协虽然不是权力机关，但它专事协商，是我国政治序列中的重要组织机构，承担着协商的重要职能，被称之为“四大班子”之一。同时，人民政协也实现了人民意愿的有效表达，确保了人民当家作主制度的落实。因此，人民政协作为专门协商机构有重要的理论逻辑依据。

(三)实践逻辑

习近平总书记说：“70年来，在中国共产党领导下，人民政协坚持团结和民主两大主题，服务党和国家中心任务，在建立新中国和社会主义革命、建设、改革各个历史时期发挥了十分重要的作用。”[8]人民政协在新中国成立和社会主义革命、建设、改革中都发挥了重要作用，这个重要作用就是全国各界人士对国家大事进行协商，以做出科学、民主的决策。新中国的成立是协商建国的结果，第一届政协代行人大权力，协商确定了《共同纲领》、中央政府等重大问题，并为新中国的恢复发展作出了重大贡献。人大成立后，人民政协为调解内部关系、促进社会主义建设作出了重要贡献。改革开放后，人民政协充分发挥自身政治协商功能，聚集各方人士，积极调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，团结一切可以团结的力量，为实现社会主义现代化而不断凝心聚力，人民政协也被载入宪法，其作用和功能进一步体现。21世纪以来，人民政协的性质、职能得到进一步明确，其理论基础、政策依据、制度保障也逐渐完善，人民政协的协商作用进一步发挥。十八大以来，人民政协紧紧围绕团结和民主两大主题，充分发挥自身作为协商民主重要渠道作用，为中华民族的伟大复兴贡献力量。

人民政协70多年的发展历史表明：“人民政协植根于中国历史文化，产生于近代以后中国人民革命的伟大斗争，发展于中国特色社会主义光辉实践，具有鲜明中国特色，是实现国家富强、民族振兴、人民幸福的重要力量。”[9]在民主政治中，人民政协是社会主义协商民主的重要实现形式和专门协商机构；在政党政治体系中，人民政协是我国新型政党制度的重要运行形式和专门协商机构；在国家治理体系中，人民政协是中国共产党实现政治领导的重要方式以及与党外人士协商理政的专门协商机构。人民政协专门协商机构的地位作用是在其发展过程中形成的。更为重要的是，人民政协发挥作用的重要方式就是协商，它是为协商而存在的唯一机构，无论是参政议政、政治协商还是民主监督，人民政协都是通过协商来实现的。

三、人民政协作为专门协商机构的发展途径

进入新时代，作为专门协商机构，人民政协要发挥其自身优势，在人民民主和国家治理体系中彰显其独特功能作用，就要 “发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能，提高政治协商、民主监督、参政议政水平，更好凝聚共识”[10]，为中华民族伟大复兴凝心聚力。

(一)坚持和完善党的领导

习近平总书记强调：“人民政协事业要沿着正确方向发展，就必须毫不动摇坚持中国共产党的领导。”[8]人民政协专门协商机构作用的发挥，首先必须坚持中国共产党的领导。中国共产党是领导一切的，没有中国共产党的领导就没有人民政协。这既是当初民主党派公开发表声明响应“五一口号”、接受中国共产党领导的初心和共识，也是人民政协成立时所必须恪守的根本政治原则，更是人民政协70多年发展历程的基本经验。人民政协是政治组织，只有旗帜鲜明地讲政治才能保持其生命力。当前，旗帜鲜明讲政治就是要坚持中国共产党的领导，就是要增强“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”。“要把坚持党的领导贯穿到政协全部工作之中，切实落实党中央对人民政协工作的各项要求”[8]，加强中国共产党对人民政协的领导。只有坚持中国共产党的领导，才能保持人民政协发展的正确方向；才能保障人民政协紧跟时代发展，充分发挥自身专门协商机构的作用。人民政协只有在中国共产党的领导下，才能把自己与国家、民族和时代紧密联系起来，为中华民族伟大复兴作出自身的贡献。同时，还要不断完善中国共产党对人民政协的领导，改进和完善领导方式，在保证人民政协方向的前提下，充分发挥人民政协的积极作用，提高其工作效能，特别是发挥其专门协商机构的作用，为中华民族伟大复兴凝心聚力。

(二)不断完善制度机制

习近平总书记指出，推动人民政协这一具有中国特色的制度安排更加成熟更加定型、发挥好专门协商机构的作用是人民政协在新时代的新方位新使命。人民政协虽经70多年的发展，在几经周折中不断前进，但还需要不断完善自身的具体运行制度，特别是要随着时代变化不断健全和完善自身。要“完善人民政协专门协商机构制度，丰富协商形式，健全协商规则，优化界别设置，健全发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制”[10]；也要“坚持党委会同政府、政协制定年度协商计划制度，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，对明确规定需要政协协商的事项必须经协商后提交决策实施，对协商的参加范围、讨论原则、基本程序、交流方式等作出规定”[8]。特别是人民政协制度机制的一些不足之处，如协商人员如何选择，协商按什么程序进行，协商时如何保证平等协商、充分自由发言、照顾少数人的意见和建议，协商结果的应用和反馈如何实现、何时实现、怎么追责，等等，都要通过健全和完善制度机制加以明确，增强人民政协协商的规范性和科学性，增强其协商实效。同时，人民政协也必须根据新形势、新情况、新任务不断调整自身，创新制度和形式，真正发挥自身专门协商机构的作用。

(三)充分发挥专门协商优势

人民政协要发挥“专门协商机构”的作用就要在其独特优势——协商上下功夫。首先，要在“专门”上做文章。既然是专门协商机构，就要有“专”的样子，使人民政协协商凸显其特色，以政治协商为核心，提升协商的专业性和包容性，特别是要增强专委会的作用发挥，形成有效协商。其次，要在制度上下功夫。要完善人民政协协商的运行机制，加强其协商的制度化、程序化和规范化，促进人民政协协商提质增效，夯实人民政协专门协商机构的地位。再次，要在职责上发力。人民政协的协商是集政治性、统战性和人民性为一体的，所以，作为专门协商机构就要坚持政治原则，在建言资政和凝聚共识上双向发力，实现为人民协商，使协商的政治性、统战性和人民性有机统一。最后，充分发挥政协委员的主体性作用。“政协委员社会知名度大、关注度高，一言一行都具有影响力和示范性”[9]，只有政协委员协商能力提升了，人民政协专门协商机构作用才能充分体现。所以，要充分发挥委员的积极性，促进协商的专业性，真正做到建言建在需要时、议政议在点子上、监督监在关键处，以提升专门协商机构的效能作用。