可实施导向下的西部地区特色小镇发展实践及对策分析——以云南省为例

郭凯峰

引 言

特色小镇建设是新时代我国区域协调发展的重要创新模式之一，更是乡村振兴和区域协调发展的动力源泉。在我国经济发展步入新常态、倡导新型城镇化的背景下，特色小镇模式应运而生，从浙江起步，全国各地对发展特色小镇积极性很高。纵观我国区域经济创新发展的历史轨迹，是由最初的侧重发展规模集成经济，即重视城市、县城和园区（开发区、新区）建设，逐步演化为重视城乡统筹发展中的特色模块经济，即稳步激活广大村镇地域的发展动力和经济活力。

党的十九大报告中明确提出乡村振兴战略，把实施乡村振兴作为解决我国农业、农村、农民问题的根本举措。同时，特色小镇连接城乡，是实施乡村振兴战略的最佳结合点。对于西部地区而言，建设特色小镇有助于促进城乡融合发展，有助于破解城乡二元结构、缩小城乡差距。当前随着一大批特色小城镇、美丽乡村、传统村落、农村社区等示范试点的推进，浙江、江苏、福建等沿海发达地区逐步探索出了一条“有特色产业支撑的非行政建制区域”发展模式，即当前正在全国如火如荼开展的特色小镇规划与建设。如何探索一条既符合国家标准、又彰显西部地域特色，且具有较强的可实施性的特色小镇发展路径与对策显得尤为迫切和必要。

1 当前特色小镇发展中存在的问题

1.1 特色小镇的竞争能力不突出

从国家层面来看，到2020年国家住建部、发改委将培育1000个左右的特色小镇。全国绝大部分省、自治区（直辖市）相继推出的一批省级特色小镇建设总量约在2300个左右，其中包括不少以文化旅游产业为主题的特色小镇，全国层面如此众多的特色小镇，特别是沿海发达地区在小镇区位优势、产业基础、地方财政、人才资源等诸多方面已领先一步。特别是文化旅游产业为主题的特色小镇，后续发展必然是以游客量和游客停留时间作为重要衡量指标，游客量带来的消费成为一大批小镇最重要的支撑。2014、2015、2016年，全年国内旅游人数约为36亿、40亿、44.4亿人次，年均增长约为4亿人次，保守测算每个特色小镇年均吸引国内旅游人数80万人次，到2020年各省将拥有2300个特色小镇，吸引近16亿人次，基本吸纳了“十三五”期间我国国内旅游人数增量。但存在的问题是，西部地区在特色小镇打造过程中，定位上同质化倾向比较突出，品质上个性化优势彰显不足，实力上经济总量规模偏小，直接导致竞争力偏弱。因此，今后能否实现特色小镇规划目标、能否打造个性化的品牌效益、能否获得足够多的旅游市场份额，需要在发展初期深入研判，避免造成新的“空壳镇”“冰点镇”。

1.2 发展要素的集聚能力不平衡

特色小镇打造过程，既是资源要素集聚的过程，更是一个资源优势转化的过程。受区域经济发展水平的影响，长期以来东部区域较中、西部地区具有更为显著的资源集聚优势。在特色小镇建设发展中，也同样面临着区域发展不平衡、产业要素集聚能力不强、土地利用效率不高等问题，导致在特色小镇实体空间上无法实现发展目标和发展要素的合理匹配。西部地区部分特色小镇没有明确的、能引领产业转型升级的主导产业，文旅化、均质化、雷同化现象普遍突出，无法有效培育具有核心竞争力的特色产业和品牌。产业是小城镇发展的生命力，特色是产业发展的竞争力，沿海发达地区按照区位优势、资源禀赋培育最有基础、最具潜力、最具成长性的主导产业，围绕主导产业延伸产业链，进而促进产业跨界融合发展，增加就业机会，集聚人口。而在特色小镇规划布局后，西部地区往往在产业发展上选择了资源不多、基础不强、特色不明、潜力不足、无中生有的虚火型“主导特色产业”，其结果是极易导致特色小镇实体空间上无法实现人口和资源的有效集聚，最终导致基础设施建设和规划建设用地闲置的巨大浪费。

1.3 市场配置的主体作用不充分

长期以来西部地区部分特色小镇的建设与管理主要依靠政府，没有充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，导致小镇建设缺乏活力，后续发展和运营动力不足。但当前少部分地方在特色小镇规划中，政府部门投入力度过大，纷纷制定高规格规划，在管理发展上提出过高要求，导致开发建设成本过高。有些地方将特色小镇理解为简单的城镇建设，有些地区将特色小镇建设作为要政策、要帽子、要指标的途径，有些地区看作房地产开发的延续，有些地区只是盲目跟风。而政府主导极易导致政府及部门按照自己的主观思维臆想市场，违背市场发展的一般规律，降低了市场在资源配置中的主体地位和所能发挥的积极性。

1.4 创新探索的思路模式固化

全国特色小镇学习样板来源于浙江，浙江特色小镇建设理念新、措施实、成效明显，走在全国前列。大部分省份在调研考察、借鉴学习浙江后，明确了自己的目标，组织编制了规划，稳步有序推进特色小镇建设工作。从中国区域发展不均衡的视角看，西部地区和浙江在区位、交通、科技、人才、文化等诸多方面均存在很大差异。这种本质的区别决定了西部地区的特色小镇建设可以参考浙江经验，但不能完全东施效颦、盲目跟风，必须创新走出具有西部地区特色的小镇发展道路。完全套用沿海先进地区做法，容易导致特色小镇规划时序、管理进度和操作方法等方面的紊乱，不利于特色小镇健康发展。

图1 云南省105个特色小镇（城镇）分布图（2017年）

表2 近年云南省特色小镇规划建设历程

2 云南特色小镇发展轨迹和实践理念

2.1 由少到多、由小到大、由点到面、由粗到特、由传统到创新的发展轨迹

云南省早在2005年就已探索性地开展省级特色小城镇建设试点工作，并于2005年、2011年先后印发了两份政策文件：《关于加快旅游小镇开发建设的指导意见》和《关于加快推进特色小镇建设的意见》，即2005年对保护提升型、开发建设型、规划准备型三大类60个旅游小镇提出了明确的发展要求；2011年对现代农业型、工业型、旅游型、商贸型、边境口岸型、生态园林型等六大类210个特色小镇提出了分类化的建设指导要求。2017年3月云南省政府发布了《关于加快特色小镇发展的意见》，鼓励各地结合本地实际积极培育发展特色小镇。2017年6月云南省特色小镇办公布了《云南省特色小镇创建名单》和《云南省特色小镇招商推介手册》，明确全省105个特色城镇中创建国际水平特色城镇（5个）、全国一流特色小镇（20个）、全省一流特色小镇（80个）名单。2016年、2017年云南省分别有3个、13个特色小镇被住房城乡建设部确定为全国特色小镇。当前，在《云南省特色小镇发展总体规划编制导则》《云南省特色小镇规划建设技术导则（试行）》的指导下，各地特色小镇发展总体规划已全部完成省级审查，特色小镇修建性详细规划同步编制完成。2018年5月至6月，云南省发改委启动了面向105个特色小镇（2017年度）的第三方考核评估工作。

2018年10 月云南省为进一步精准指导全省特色小镇创建工作，印发了《云南省人民政府关于加快推进全省特色小镇创建工作的指导意见》和《云南省示范特色小镇评选办法》，明确提出2018年至2020年，每年评选出前15名特色小镇，省财政给予每个特色小镇1.5亿元以奖代补资金支持，项目建成后，授予“云南省示范特色小镇”荣誉称号，可以重复获奖。2019年4月，云南省发改委启动了对各州市所推荐申报的60余个特色小镇（2018年度）的第三方考核评估工作。

总体来看，云南省在十余年的特色小镇发展历程中，探索了符合本省省情、具有典型实践价值的宝贵经验和做法。

2.2 激活政策引领红利，对特色小镇发展进行精准分类指导

云南省从发挥比较优势、顺应旅游发展大势、创新体制机制与顶层设计着眼，结合云南小城镇的发展特征、特点和特色，率先在旅游小镇精准发力、精准施策，系统性的制定和出台了一系列指导特色小镇建设发展的宏观引领性政策，通过市场的资源优化配置，对保护提升型、开发建设型、规划准备型等三类旅游小镇提出了个性化的发展目标。在各级政府和部门的努力下，丽江束河古镇、腾冲和顺古镇、昆明官渡古镇、盐津豆沙镇、巍山南诏镇、景洪橄榄坝等一大批有规模和影响力的特色旅游小镇脱颖而出，成为云南省新型城镇化和旅游转型发展的璀璨名片。

2.3 发挥规划龙头作用，为特色小镇建设构筑科学扶持体系

2011 年以来云南省对全省特色小镇的规划设计、设施配套等给予重点扶持，科学推进特色小镇规划建设。在建设资金筹措上，既积极争取国家补助，省财政又安排专项补助，并建立特色小镇发展项目库，按照“谁投资，谁受益”的原则，加大招商引资力度，广泛吸引社会资本参与。同时，积极鼓励社会各类投资主体参与特色小城镇的投资、建设和经营，使特色小城镇建设从政府单一投入转变为社会多方投入，为云南走出了一条通过市场化运作促进特色小镇有序建设的新路径。

2.4 激活稀缺资源禀赋，为特色小镇运营提供产业动力源泉

从云南特色小镇的典型成功案例发现，真正立足于地方实际，真正发挥资源优势，真正实现产业关联，真正彰显稀缺价值，特色小镇就一定能建设好、管理好。全省特色小镇积极探索了现代农业、工业、旅游、商贸、边境口岸、生态园林等多种特色类别产业发展路径，在寻求个性定位的同时，积极凸显核心特色，转化特色资源，做强特色产业，努力营造本土特色风貌和民族风貌，为特色小镇可持续运营和后续管理奠定了坚实的产业发展基础。

3 可实施导向下的云南特色小镇发展对策

云南特色小镇发展路径应在遵循小镇发展和市场经济规律基础上，以原住民的居住、就业和可持续发展为导向，通过特色产业的引导、培育和包装，利用特有的自然、历史、人文风貌，塑造出乡村与城市互为需求，具有内生发展动力和良性发展格局的城乡精品单元。

3.1 加强规划引领，深挖区位优势，谋划精准发展

立足国际国内视角，从区域层面系统梳理云南特色小镇的发展定位和创建任务，从大视野、深层面、长周期等维度出发，进一步梳理、甄别、谋划全省特色小镇创建的目标定位、特色产业，运用“多规合一”技术，适时编制“云南省特色小镇培育体系规划”，为全省特色小镇体系化发展提供依据。进一步明确特色化和差异化发展路径，立足资源区位条件和产业转型升级要求，制定特色产业实施方案，精心构建与特色小镇发展需求相匹配的区域综合交通体系及交通设施布局，为实现特色小镇规划的既定目标奠定硬件基础。结合云南高速铁路系统，进一步挖掘高铁沿线特色小镇旅游发展潜力，规划打造“云南高铁特色小镇旅游线路”，充分发挥交通基础设施对沿线小镇的带动作用。加强与周边省份特色小镇发展的横向比较，适时举办“西南片区特色小镇发展联席会议”，进一步加强信息沟通，确立互利共赢、联动发展的新思路和新举措，为提升云南特色小镇区域竞争能力创造良好的外部条件。在省、州（市）、县（市、区）三级政府统筹指导下，邀请知名专家对特色小镇申报材料进行研判、提炼，形成一批有条件申报国家级特色小镇的储备项目库。

3.2 聚焦资源禀赋、蓄力主导产业、实现产镇融合

特色小镇须因地制宜、发挥优势、突出重点，准确定位产业发展方向，促进产业集聚发展，在一定时期内形成特色鲜明、发展良好的产业，探索建立“云南省特色小镇产业发展指导名录”，指导特色小镇结合资源禀赋、区位优势，拓展新兴产业、升级传统产业、回归经典产业，进一步推进产业规模化和专业化水平。特色小镇所在州（市）、县（市、区）应善于识别特色产业，建立促进特色产业发展的相关政策，制定地方层面的特色产业规划。要加强培育特色小镇主导产业链，鼓励和引导龙头企业与产业链条上的小微企业、个体工商户、农民等各相关主体，建立公平的利润分配机制，充分发挥龙头企业对产业发展和经营主体发育的引领带动作用。构筑“绿色产业、宜居生活、智慧旅游”的云南特色小镇产镇融合路径，合理布局特色小镇生活、生产空间，居住用地不低于建设用地的30%、产业发展用地不低于建设用地的35%，以小镇居住区的配套设施为服务半径布局产业用地、旅游用地，力争形成有机融合的“产镇游”一体化格局。特色小镇规划中要合理安排基础设施建设时序，着力优化交通、网络等基础设施建设，促进人口、企业、生产要素向特色小镇汇聚，进而增强区域的承载力与凝聚力，使特色小镇成为产镇融合的新标杆。

3.3 保护自然生态，彰显山水格局、塑造特色风貌

历史经验表明，良好的自然条件是人类选择定居的先决条件，可以加快城市的人口集聚和产业发展，这种集居地的形成，既是人与自然相互选择的结果，也是由“集市”演变为“城镇”的必然结果，而这一结果，最终促进城镇的迅速发展。特色小镇在规划、建设、管理过程中，应将小镇资源环境承载力作为前置条件予以考量，依据承载力科学预判人口及用地规模。科学划定生态保护红线、永久基本农田、小镇开发边界，对于两线或三线叠加的特色小镇应明确提出整改要求，逾期不整改或客观原因无法调整的予以除名。可结合特色小镇所在区域得天独厚的自然、气候、植被等要素特征，有机融合山、水、田、林、路、镇等元素，积极塑造具有典型云南特征的高原乡愁体验小镇。特色小镇应保护既有的历史聚落格局和传统民俗风貌，不断汲取当代的空间元素、社会元素和功能元素，以支撑其活力的持续和地区的复兴，既要现代特色小镇，也要历史文化名镇。对有价值、有条件的特色小镇，应加强历史文化萃取和历史文化延续，科学把握地域、民族和时代三个核心要素，加强城乡地域文化萃取，挖掘提炼民族、边疆、移民等独特的文化资源，通过计划单列形式，在云南建设一批国家级、省级历史文化名镇。

3.4 完善政府引导，尊重市场规律、服务企业发展

采用“政府搭台、企业建设、社会参与、市场运作”的方式，充分发挥政府引导与企业主体的作用，激发市场活力，调动企业积极性。政府及有关部门应加大特色小镇建设发展的政策协调机制，每年度可指导或委托第三方机构编制并发布“云南特色小镇建设蓝皮书”，公开透明地向社会及市场发布权威信息。建立健全“互联网+旅游+特色小镇”平台，使特色小镇旅游产品及相关信息形成合理链接，真正达到“一部手机游云南”。要充分发挥市场主体作用，积极吸引社会资本和金融资本投入特色小镇建设。要尊重市场规律，引导企业根据市场需求加快规模拓展和产业升级，按照建设服务型政府的目标，为企业提供创业或转型升级所需的全方位、专业化、社会化服务。政府重点做好规划审批、设施配套、文化建设、生态保护、资源要素、政策创新保障等服务，不大包大揽，防止形成新的债务包袱。

3.5 完善保障体系，加大融资招商，提高管理水平

完善特色小镇发展咨询机制，聘请国内规划专家及浙江特色小镇行业、企业专家成立“特色小镇专家咨询委员会”，点对点把脉问诊，提出个性化建议。面向云南省内的滇东北、滇东南、滇西南、滇西北区域，探索建立“云南省特色小镇特派员制度”，遴选省直有关部门年富力强的干部挂职、驻镇，实行对口指导，协助地方做好特色小镇的包装、推广和招商引资工作，同时对特色小镇规划、建设和管理，实施监督稽查。政府、企业及行业组织适时组建“云南特色小镇产业招商联盟”，赴沿海发达地区、海外重点市场进行项目推介和招商工作。建立健全特色小镇创建工作的评估考核机制，研究制定符合新时代要求、有利于推动特色小镇发展的绩效评价考核体系和具体考核办法。