历史建筑保护的领养机制与社会力量参与途径研究*

吴永发 张 玲 汤晔峥

随着文化遗产内涵与外延的扩展，历史建筑数量激增，但在保护的过程中，因其产权不明晰，历史建筑的维护管理不足等问题，导致大量历史建筑损坏加速，有些甚至处于濒危状态。自2005年以来，国务院印发遗产保护相关条例，倡导社会力量参与文物保护，将保护工作中的一部分职能让位给社会组织、企业和个人等社会力量，在政策指引下，近年来，公司企业和行业协会等保护利用组织相继成立。本文通过实地调研，分析既有的历史建筑领养机制，探讨社会力量介入到历史建筑保护的途径，为历史建筑保护不足和利用不当等问题寻找解决办法。

1 历史建筑保护的背景与现实情况

1.1 历史建筑保护的背景环境

城镇化进程加速、人口流动加快，统筹协调建筑保护的难度加大，对推进历史建筑的保护带来挑战。从第三次全国文物普查发现，共调查登记不可移动文物766722处，保存状况较差的近26%，并且20年间有4.4万处不可移动文物消失。①在《文物保护与经济发展矛盾吗》一文中提到，“2014年，国家文物局选择10个县区的文物消失速率进行遥感监测后发现,历史建筑的消失呈加快趋势，平均消失率达4.7%。”面对量大面广的基层文物保护工作，单一依靠政府的人员、资金投入可谓杯水车薪，许多历史建筑依然面临着保护不足甚至濒临毁坏的困境。所以引入非政府组织和社会力量参与及保护，进而厘清政府、社会、市场的关系，明确权责，拓宽渠道，形成历史建筑有效保护机制非常必要。

1.2 历史建筑保护实施现状

当前历史建筑的保护仍处于发展探索阶段，从管理机构的情况看，大量基层一线管理留白。于军在《关于社会力量引入文物保护可行性的思考》一文中提到，“全国两千多个县级政府中单设文物局的很少，近三分之一的县没有文物行政管理部门，由县博物馆、县文管所代行文物行政职能”。还有一部分县没有任何代管部门，难以有效履行文物行政职能。从资金投入的情况看，目前中央财政负担的全国重点文物保护单位不到全部不可移动文物数量1%。在市县一级，这一层级的文物数量最多，有约11万余处县级文物保护单位、以及近64万处一般不可移动文物②，许多文物资源丰富的县同时也是贫困县，对建筑的保护难以保障。

与之对应的是对高品质文化生活“井喷”态势的需求。历史文物不再是“曲高和寡” “知音难觅”，民间收藏开始发端，文物保护的志愿者和社会组织开始涌现。2015年国家文物局选出的50个社会力量参与文物保护典型事例中，有普通农民、退休干部、宗教人士、大学教授、港澳台同胞、海外华侨、无偿捐资修缮文物的农民企业家、有较高声望的成功人士等。这些社会力量参与到文物认定工作、保护监督工作、承担文物保护职责等各个领域。

1.3 历史建筑社会参与保护经验

在欧洲，公众参与机制较为完善，社会民众及社会组织百年来一直参与到文化遗产保护实践中，促进了遗产保护制度的完善。例如，英国是以信托组织为运作基础的专业维护管理单位，在管理制度上建立了完备的经营模式，一般以捐赠或者募集的款项为基金资助保护建筑和文化遗产，保证了英国大量古老庄园的保存和激活。德国政府为鼓励社会力量参与对文化遗产的管理，提出“一欧元卖古堡”，将一些年久失修的古迹向社会出售，由购买者承担维修费用及日常维护费用。意大利采用类似 “领养人”制度，政府掌握其所有权和监督保护权的前提下，将部分博物馆、古迹、遗址等逐步租让给私人资本管理。另外，除了私人资本参与遗产建筑保护，意大利还一些慈善家团体也一直从事大量小型修复项目，政府希望来自全球各地的人参与，不仅可以提供资金，还包括贡献专业知识。

美国越来越多的私营企业热衷于参与到社会保护议题中，政府通过税收优惠政策，吸引民间资本投入历史保护领域，并提出了企业的社会责任（CSR：corporate social responsibility）的概念，客观上形成联邦、地方政府、民间团体和个人共同参与的历史遗产保护体系。有了固定的维护人和较稳定的资金支持，很多文化遗产得以更好地保存下去，有效地连接了保护事业和经营活动。

中国台湾设立了专门的的古迹委管理单位，管理政府部门委托的合同，他们在组织整合、财务来源与分配、专业管理人员的培训利用等方面比较灵活。同时，政府对于委托民间承担历史建筑的经营工作明确了民间参与的方式，以BOT、无偿BTO、有偿BTO、OT、ROT、BOO与其它经主管机关核定的等七种方式，希望由民间多元化的经营创意与专业人才使文化遗产能够获得更为妥善的维护。

这些经验表明，对历史文化遗产的有效保护，有赖于全体国民文物保护意识的培育，而社会组织被给与的公共利益与责任感，也会进一步推动政府作出更加迅速的回应。

2 历史建筑认领认养情况调查研究

2.1 历史建筑领养概况

全国多数地区对历史建筑保护工作在实践中进行有效的探索，根据实地调研与资料搜集，在提出认领认养工作的地区，具有代表性的有一省四市四县，涉及到中部地区的山西省，是在全省地域展开认领认养工作；南部地区的广东开平，西部地区的新疆库车自治县，是在县级层面展开认领认养工作；东部地区的江苏、安徽、浙江三省，是在地市层面上展开认领认养工作。

笔者从国有产权转让、产权收归国有、使用权转让以及使用权转让年限四方面的内容进行了调研统计。从目前的领养实践来看，历史建筑的领养都确定了使用权和产权分离的前提，“因涉及到《土地法》等相关法规的制约，因而，领养的方式主要分为产权转让、产权先收归国有再进行使用权转让、使用权转让三种形式。从领养使用权转让的时限来看，大部分地区是以不超过30年为限，使用权转让最高年限达50年，常州和开平两地的转让限制为5年以内。（表1）

表1 典型地区不同领养方式统计

表2 历史建筑领养历程

2.2 历史建筑认领认养的发展历程

从2002年9月苏州市《苏州市古建筑保护条例》，到2018年10月国务院正式发出《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，历经近20年的历史建筑认领认养工程，领养对象从列级文物保护单位之外的古建筑扩大到列级不可移动文物，按其范畴可以划分为萌芽阶段、深化阶段和拓展阶段三个过程（表2）。

（1）萌芽阶段（2002年-2009年）

这一阶段的认领认养对象范畴为列级文物保护单位之外的古建筑类不可移动文化遗存，认领认养工作主要集中在东部地区，如江苏苏州、安徽黄山、浙江金华等。从2002年《苏州市古建筑保护条例》中提出“购买或者租用古建筑”概念，是历史建筑认领认养工作开展的先例，到2007年黄山市颁布了首个不可移动文物认领保护的法规文件《皖南古民居认领保护办法》，此阶段认领认养工作的法律依据也从单项条款发展为专门法规。

（2）深化阶段（2010年-2016年）

这一阶段中，开展认领认养工作的地区从东部拓展到中部和南部，各地区的认领认养工作较之前的工作，在广度和深度上均有所拓展。

从广度上看，认领认养对象的范畴扩大。第三次文物普查，列级不可移动文物之外的 “历史建筑”等概念范畴扩大，涉及到可认领认养的建筑数量增加；从深度上看，认领认养工作制度完善。各地在实施领养工作之初，建立了包括签订协议、明确责权、审批监管等一系列领养程序。认领认养的政策，从最初法规中的引导性条款或暂行办法，拓展完善为涉及领养工作各个方面的一个或若干明确法规文件。随着领养保护工作的展开，认领认养工作逐渐与国家、地区的社会经济发展政策相结合，引领发展的趋向。如黄山市的认领认养工作成为城乡一体化和新农村建设的重要举措，曲沃县的认领认养工作成为地区经济转型的重要出口，认领认养工作成为引领发展的重要因素之一。

（3）拓展阶段（2018年以后）

随着国家进一步推动文化遗产保护与利用工作，历史建筑的认领认养被正式提上日程。2018年10月，国务院正式发出《关于加强文物保护利用改革的若干意见》的通知，其中提到要求健全社会参与机制，调动社会力量参与文物保护利用的积极性。随后山西省、福建省等都在省级层面上提出了文物建筑认养的具体管理规定办法，推进社会力量参与文物保护利用的工作。

3 历史建筑领养运作机制与模式分析

自第一部保护办法的颁布至今近二十年间，众多的历史建筑保护条例、办法等与日俱增，社会力量也因此通过各种形式相继参与到建筑保护中，从目前各地区的运行状况看，集中在主体、程序、责权、监管等方面都制定了一定的办法，笔者通过对各地区的运行方式分析总结，可以分为三种运作模式（表3）：

3.1 政府立制下的市场运作

在明确不可移动文物所有权和使用权分离的前提下，通过政府统筹与引导各相关部门建章立制，引入历史建筑市场化的运行程序，如收储、招标、拍卖、挂牌和协议等，建立社会参与的长效机制，保障历史建筑认领认养工作持续完善。例如苏州市专门出台了《苏州市中心城区古建老宅保护利用市场化运作指导意见》，黄山市出台《黄山市古民居原地保护利用产权转让管理暂行办法》。两市均成立专业性公司，搭建统一的交易平台，规范古建筑产权交易行为，规避因受集体土地交易或文物法规政策限制的使用权私下交易现象，增加政府的可控度。

这种运作模式是从两个方面进行探索，一是使用权和所有权的分离，二是利用方式的多样化，可以将不可移动文物尝试作为企业资产经营。例如目前苏州市的领养实践中，社会和国家资金的投入比约2:8，补充了部分无力修缮的低等级或未列级历史建筑的修缮资金；部分已领养建筑，在经过修缮以后，被评估为列为文物保护单位。

3.2 政府监管下的三方交易

在明确不可移动文物所有权和使用权分离的前提下，由政府文物监管部门为中介，动员各级社会力量参与，签订三方协议的运作机制。例如山西《曲沃县古建筑认领保护暂行办法》中，明确了“在县文物主管部门的监督下，认领保护人和古建筑的产权人签订《认领保护协议书》”的政府中介监管制度，《认领保护协议书》除了所有者和认领保护者之外，文物监管部门作为第三方中介，也在协议书上具名。

这一运行特征与地区经济发展模式的转型，尤其是中西部地区产业转型相适应。例如山西省以煤焦铁为主的重工业向第三产业的转型发展，矿产、焦化企业的富余资金转投相结合。但在利用方面，明确了只可做居住、游览场所或博物馆，不得“转让、抵押认领保护的古建筑，或者将认领保护的古建筑作为企业资产经营”的基本原则。

3.3 政府责任下的民间委托

在明确不可移动文物所有权和使用权分离的前提下，由政府部门主导负责，签订文物主管部门与认养者的双方协议。由认养者自愿提供养护和修缮资金，委托文物行政管理部门依法确定有资质的单位对认养的建筑进行养护和修缮，建立以政府负责下的民间委托机制。例如广州开平的碉楼认养，目前社会认养的23座碉楼，认养费统一划入开平市财政局设立的 “碉楼整治和维护资金专户”，实行专款专用。开平市文物行政管理部门将定期向社会公布认养资金的使用情况和使用效能，以增加资金使用的透明度。在利用方面，允许领养者合理利用认养的碉楼，但提出要经业主同意，并且符合相关法律法规利用方案应依法按程序报批等限定条件。

通过这一运行机制引导社会资金参与保护工作，将认养费用作为主要维护资金，同时可采用社会资金投入和政府补贴相结合的方式，由政府设立资金专户，实行专款专用，规范历史建筑保护费的使用。

表3 典型地区历史建筑认领认养运行机制与特征分析

4 历史建筑社会力量参与保护的途径

4.1 调适不同文化背景下的认领认养运作方式

历史建筑保护已趋于多元化，其转让工作是一个综合的系统工程，涉及政府部门多、管理使用单位复杂，所以政府在转让过程中仍占据主体地位与重要作用。但是由于不同地区不同的经济社会文化背景，决定不同的政府、领养者和转让人等之间的关系，导致历史建筑认领认养具体实施方式的差异。如经济发达地区以市场运作为中介的招拍挂程序，经济发展转型地区以政府为中介的三方协议等。从可持续的角度看，建立完善的适应地方社会经济文化背景的运作机制和组织多元化的参与主体，是保证历史建筑认领认养工作的关键。

4.2 建立历史建筑认领认养的交易机制

由政府推动引导历史建筑的权利分置机制，完善用益权的市场建设，形成统一、规范化的交易平台，保障交易过程中信息的有效发布、传递、记录和法律保护，积极鼓励和促进权利转译交易，并为交易后的历史建筑保护和监管提供有效渠道。

(1)建立价值评估程序。针对历史建筑的价值评估标准或者评值要素标准，既要对历史建筑作为物质资产的使用价值和交换价值进行评估，更要对该文物所蕴含的文化内涵的无形价值进行评估。这样确定文物就地认养或者迁建认养两种保存方式，还可以让交易中介、受让者清晰了解其价值，避免利用改造过程中的文物破坏，或无力、不愿履行保护职责的现象。

(2)审批利用和修缮技术方案。对于具体的利用细则，需遵守文物部门和相关管理部门法规。要注重实施分类指导，精准管理，避免过度开发和破坏。尤其是在“公益性”和“经营性”使用的尺度控制上，需要清晰的明确标准和尺度。

(3)确定领养方式，签订领养协议。依据建筑的不同等级与性质，对领养人身份条件、能力条件等进行限定，尤其对于海外华侨和华人，外国人等特殊身份的人，要依据《文物保护法》规定严格审核。领养方式可以由领养人选择委托文物行政管理部门进行修缮保护或者自主养护，通过三种方式签订协议：一种是认保人和所有权人签订协议，协议书格式由政府确定；一种是由文物主管部门监督产权人和认保人签订协议；最后一种是三方协议，由文物行政主管部门或相关政府机构和认保人、产权人签订协议。此外，还要规定终止或转让的条件。最后在签订领养协议后，上报文物主管部门备案。

4.3 完善历史建筑认领认养的监管机制

历史建筑的领养监管机制要以文物保护部门为主体，多部门协作配合。首先明确责权关系，确定文物保护部门必须作为用益权流转的主导与监管部门，明确历史建筑的利益权属和领养过程中各个相关利益人的责任和权利，签订保护管理协议。其次，监督历史建筑用益权人对文物的保护与使用，规范其用益权的流转程序，对未按照法律法规及合同约定使用历史建筑的领养人进行处罚乃至取消其用益权。最后，对认领认养的历史建筑实行全周期监管，建立公开、可跟踪和查阅的历史建筑转让数据库，便于文物监管部门和社会大众对历史建筑交易状况和保护、利用现状进行全面监督。

5 结语

基于“政府主导、多方参与”的历史建筑保护发展趋势，与当前大量历史建筑保护不当和利用不当的濒危状态，本文通过实地调研，分析代表地区既有历史建筑已实施的领养机制，探讨社会力量参与历史建筑保护的方式与途径，建立政府、社会力量、市场三方良性的互动机制，提升全民保护意识与责任感，为历史建筑的充分保护寻找解决办法和有效途径。

注释：

①周颖.私有不可移动文物保护的补偿问题研究[惠州学院学报]，2018（2）.

②顾小捷.文物保护不能没有社会力量[中州建设]，2017（7）：60-61.