江浙沪毗邻区一体化发展的定位与策略研究

丁煦诗 苏晓静 刘士林

2019年5 月13 日，中共中央总书记习近平主持召开中共中央政治局会议，会议审议了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称“《规划纲要》”）。会议指出，长三角一体化发展要紧扣“一体化”和“高质量”两个关键，带动整个长江经济带和华东地区发展，形成高质量发展的区域集群。这份规划纲要不仅为2018年11月上升为国家战略的长江三角洲区域一体化发展明确了顶层设计、绘就了宏伟蓝图、提供了根本遵循，同时也使另一具有长三角区域一体化“先行区”和“试验区”内涵的“长三角一体化发展示范区”（以下简称“一体化示范区”）在当下备受关注。2019年初，“一体化示范区”的这个概念首次出现在上海、浙江两地的政府工作报告中，随后在江浙沪三地的一些毗邻地区迅速升温，这是长三角城市群多年建设的必然结果。谋划、布局和建设长三角一体化发展示范区，对进一步消弭阻滞要素流通的行政壁垒、市场壁垒和体制机制障碍，构建开放协调的区域空间格局，应对国内经济下行压力，高质量推进长三角一体化协调发展，具有重要的战略意义。

1 江浙沪毗邻区一体化发展的基本情况

1.1 江浙沪毗邻区的总体情况

综合区位交通、产业基础、人文历史等方面，目前青浦吴江嘉善毗邻区、嘉定昆山太仓毗邻区、青浦吴江嘉善昆山毗邻区、金山松江嘉善平湖毗邻区、崇明南通毗邻区目前最有条件规划、建设一体化发展示范区。

表1 江浙沪毗邻区概况表

截止到2016年末的统计数据，这五个准示范区在行政区划、经济发展、人口规模等方面的主要情况如表1。

从总体上看，在五个毗邻区的“建设主体”中，出现三次的是浙江嘉兴嘉善县；出现两次的是上海青浦区、江苏苏州吴江区及昆山市；出现一次的为上海-嘉定区、金山区、松江区、崇明区，江苏省的南通市、苏州太仓市及浙江嘉兴平湖市（表2）。这可以为确立长三角一体化发展示范区的空间布局提供有益参考。

表2 毗邻区“建设主体”（行政区域）出现次数统计表

由于地理区位、自然禀赋、经济基础等不同，五个区域打造长三角一体化发展示范区的基础条件各异。具体说来，在行政区划面积上，依次为崇明南通区域9186.49平方公里、青浦吴江嘉善昆山区域3346.09平方公里、青浦吴江嘉善区域2414.58平方公里、金山松江嘉善平湖区域2252.69平方公里、嘉定昆山太仓区域2205.64平方公里；在常住人口上，依次为崇明南通区域800.09万人、青浦吴江嘉善昆山区域474.42万人、嘉定昆山太仓区域394.86万人、金山松江嘉善平湖区域382.85万人、青浦吴江嘉善区域308.72万人；在经济上，依次为崇明南通区域7079.90亿元、嘉定昆山太仓区域6191.32亿元、青浦吴江嘉善昆山区域6189.97亿元、青浦吴江嘉善区域3029.68亿元、金山松江嘉善平湖区域2953.63亿元（根据上海、苏州、南通、嘉兴等市的2017年统计年鉴并经作者整理计算得出）。

结合统计数据，对五个毗邻区还可得出一些初步认识。在区域面积上，除崇明南通示范区外，其他四个毗邻区区域总面积相当，人口数量和人口密度也较为接近。崇明南通毗邻区因为包括了整个南通市，除人口密度外，其他总量指标都高一些。在经济上，毗邻区中相对靠近江苏、上海北部的区域经济总量明显偏高，靠近上海西南部、浙江的区域经济发展较弱。

以上这些，都是布局和规划建设一体化发展示范区必须充分了解和把握的基本情况。

1.2 五个毗邻区一体化发展的基本情况

青浦吴江嘉善毗邻区主要由上海青浦区、江苏苏州吴江区、浙江嘉兴嘉善县组成。行政区域面积为2414.58平方公里。截止到2016年末，区域常住人口为308.72万人，户籍人口为170.63万人，人口密度为1279人/平方公里，经济总量是3029.68亿元（图1）。

图1 青浦吴江嘉善毗邻区

图2 嘉定昆山太仓毗邻区

从总体上看，该区域区位地理状况良好、基础设施较为完善、产业基础较为雄厚，具备打造长三角一体化发展示范区的先决条件[1]。据《青浦、吴江、嘉善2019年一体化发展工作方案》，三地将共同开展沪苏浙毗邻区域概念性规划研究，编制毗邻区域现状图，制定共创淀山湖国家旅游区方案和环淀山湖岸线贯通精品方案，开展元荡岸线利用管理和水质提升规划编制前期研究。

嘉定昆山太仓毗邻区主要由上海嘉定区、江苏苏州昆山市、江苏苏州太仓市组成。行政区域面积为2205.64平方公里。截止到2016年末，区域常住人口为394.86万人，户籍人口为197.93万人，人口密度为1790人/平方公里，经济总量是6191.32亿元（图2）。

嘉定是上海和江苏地理最近、合作最早、经济社会发展实力较强的行政区。安亭、花桥在长三角各城镇中率先实现一体化发展已具备良好基础。从2020年发展目标看，“嘉昆太协同创新核心圈”GDP总量将超过8000亿元，规模以上工业总产值超20000亿元，战略性新兴产业产值超6000亿元，高新技术企业总数超2500家，绿化覆盖率达到40%以上[2]。

青浦吴江嘉善昆山毗邻区主要由上海青浦区、江苏苏州吴江区、江苏苏州昆山市、浙江嘉兴嘉善县组成。行政区域面积为3346.09平方公里。截止到2016年末，区域常住人口为474.42万人，户籍人口为252.98万人，人口密度为1418人/平方公里，经济总量是6189.97亿元（图3）。

在产业创新战略协同方面，青浦、嘉善已就现代农业功能区的规划建设、产业划定、功能定位形成合作意向，谋划建立工作机构，将打造长三角现代农业开发区，建立嘉善县姚庄镇北部（俞汇）与青浦交界区域10000亩左右的现代农业功能区。在旅游文化战略协同方面，四地正在探索建立近淀山湖地区古镇文化圈建设，加强古镇保护开发联动，推进古镇联合申遗目前相关筹备工作已经启动[3]。

金山松江嘉善平湖毗邻区主要由上海金山区、上海松江区、浙江嘉兴嘉善县、浙江嘉兴平湖市组成。行政区域面积为2252.69平方公里。截止到2016年末，区域常住人口为382.85万人，户籍人口为209.60万人，人口密度为1700人/平方公里，经济总量是2953.63亿元（图4）。

图4 金山松江嘉善平湖毗邻区

图5 崇明南通毗邻区

按照上海2035总规关于“促进邻沪地区跨省城镇圈统筹，进一步加强功能统筹、交通对接、环境共治、设施共商”的具体要求，上海金山枫泾-上海松江新浜-浙江嘉善-浙江平湖城镇圈正在开展规划编制，已形成了初步成果。同时，嘉善建立了首个上海自贸区协作区，平湖开创了跨省市建设科技城的先河，为毗邻区的产业协作奠定了良好的经济基础。

崇明南通毗邻区主要由上海崇明区、江苏南通市组成。行政区域面积为9186.49平方公里。截止到2016年末，区域常住人口为800.09万人，户籍人口为821.78万人，人口密度为871人/平方公里，经济总量是7079.90亿元（图5）。

贯彻落实习近平总书记关于长江经济带“共抓大保护，不搞大开发”的重要指示精神，双方将重点聚焦“规划协同、生态共治、设施互联、产业发展、三镇共建”等五个方面，共同建设长江口生态保护战略协同区[4]。该区域还将建立崇明-南通农产品产销联盟，打造崇明-南通特色花卉走廊。同时发挥两地在造船、海工等方面的协同优势，推动船舶装备产业向价值链高端延伸。

2 江浙沪毗邻区一体化发展的主要问题

当前，长三角各临沪城市积极探索和推动更广领域对接区域顶层规划体系，在基础设施、交通网络、文旅融合、生态建设、社会治理等方面一体化先行毗邻效应日益显现。但也存在着一些需要关注和亟待解决的问题和矛盾。

2.1 在诸多领域缺少利益共享补偿机制，毗邻区域内恶性竞争难以避免

长三角一体化的道路上不可避免地面临地方利益与区域利益的冲突，现行的合作框架并没有明确且具体可行的利益共享和补偿机制。以金融合作为例，上海无可争辩地成为区域内首屈一指的金融中心，上海的金融业虽然大放异彩，却也是一枝独秀，其发展的成果并没有为周边其他城市所共享。相反，区域内次级金融中心与上海之间的金融鸿沟将会继续撕裂区域金融一体化的可能性，建构金融发展的共享机制已迫在眉睫。

2.2 优质资源的共享度仍相对不高，公共服务的协同仍显缓慢

医疗、教育、信息等资源的区域化共享难度较大。如在医疗资源方面，尽管上海医学专家周末到外省“飞刀走穴”已或明或暗，但由于体制政策限制和利益分配原因，区域内多点执业登记和医疗机构的跨省市合作仍然存在重重障碍。此外，数据信息资源的共享不充分，不仅阻碍了医保异地结算、养老金领取资格异地认证、人才职称异地认定等公共服务便利化发展，也影响了三省一市生态环境联防联控机制的构建完善。同时，受限于行政区域藩篱，目前涉及民生、营商等公共行政服务，大部分没有实现异地受理、办理和反馈，就是本市范围内也没有实现协同。政府部门内部的公共信息资源的信息标准、信息种类、信息流程等尚未统一。

2.3 信息交流共享平台建设落后，难以满足无缝对接需要

依赖于雄厚的经济实力和发达的通信网络设施，长三角的信息交流和共享平台建设水平一直位居全国前列。然而，当区域一体化发展逐渐进入“深水区”，很多具体合作事项对于城市政府而言，“存量”的内涵大于“增量”，信息共享即意味着利益损失，故而导致在可预见的时间范围内，区域内的信息平台建设进展缓慢。以异地就医项目为例，建立区域内无障碍医疗结算体制是各城市政府为参保的外地安置人员构想的福利愿景，但由于缺乏相应的工作激励补偿机制和对动用本地医疗资源和医保基金的忧虑，使得此项工作难以获得实质性进展。

2.4 相关政策标准不统一，尚未建立完善的合作机制

区域联动的政策对接机制尚未完全建立，各省市间政策存在不同程度的不协调和不统一。如跨省市基础设施的设计标准不对等，如省际道路、航道等级不同，各地信息数据的接口标准不一，均成为设施互联互通的障碍。环境保护方面也有标准不统一的现象，如上游定为泄洪通道，下游可能连着水源地，在功能、标准、管理上存在不协调，导致下游水源地保护存在较大安全隐患。尽管长三角区域合作已形成“决策层、协调层、执行层”三级运作机制，但是合作的深度和力度还不够。比如，上海范围内统筹协调机制还未健全，在专题合作方面，各部门与外省市部门单线联系多，本市部门之间缺乏协调对接；再如青浦、松江、嘉定、金山等区与毗邻县、市沟通良好，但市级层面对各区工作的统筹力度也有待进一步加大。

2.5 缺乏执行监督反馈平台，导致诸多专题落实困难

长三角区域的重要成果多以各种协议、合同、宣言等类法律文本的形式呈现。遗憾的是，这些规范性文件从决策层的议事会走向操作层的各地职能部门后并没有得到一以贯之地执行。当其与地方发展的意愿或目标相契合，协议或专题则会被较好地贯彻执行；但当其与地方的发展目标或利益诉求相违背，协议或被束之高阁、或被选择性执行，导致区域共识在各地执行过程中走样。比如，长三角园区共建联盟在成立之初（2010年11月）即出台的章程对诸多合作细节没有作具体的规定，为成员在执行章程任务过程中各行其是提供了自主裁量空间，导致各地园区的彼此竞争或重复建设。章程的规范与约束功能由于合作各方的象征性或选择性执行而未充分发挥[5]。

2.6 “我要对接”和“要我对接”缺乏有效沟通机制

目前，上海与周边城市的对接工作呈现“单向”态势，即周边城市对接上海，并没有形成真正的“双向”融入。这源于上海与周边城市彼此之间的工作均缺乏有效的沟通和机制保障。例如，调研中了解到，一些县市在对接上海的内容方面尚不明确，除了交通、招商外，缺乏实质性对接项目。一些县级城市将对接上海作为战略机遇，但是由于双方级别不对等，城市对接仅停留在招商引资的浅层次。在部门具体工作层面缺乏沟通，调研发现，在省级领导之间的沟通有了机制支撑，但在具体委办局层面还缺乏沟通。

2.7 目前仍以政府及经济对接为主，市场自发及社会对接较为薄弱

周边城市接轨上海主要体现在两个层面：一是政府部门之间的对接；二是企业业务来往的对接。在长三角一体化上升为国家战略之后，政府层面的合作机制正日益完善，地方政府之间也纷纷签署区域合作协议。但应该看到，目前市场在区域合作中的作用尚未显现出来。调研发现，一些企业对长三角一体化相关规划和政策感受度不高，在协同发展、产业链分工方面还不够强，市场力量在长三角一体化战略中的作用尚待充分激发。

2.8 合作领域和内容较为分散，全方位协调合作有待完善

目前，各个区域层面的合作多是“点对点”的形式，例如，上海与南通共建上海市北（南通）高新科技城，海宁与上海共建上海漕河泾新兴技术开发区海宁分区，嘉善与上海共建嘉善上海人才创业园，嘉兴与上海交大共建上海交大（嘉兴）科技园等。此外，还有两地医院之间的合作、园区之间的协作、高校科研院所之间的合作交流等形式。尚缺乏系统性、全方位谋划与合作，合作领域和内容较为分散，合作模式各不相同。

2.9 人才跨区域流动的体制机制不健全

在上海与周边县市的区域合作中，由于各省市在人才政策、资源和服务方面存在较大差异，给区域间的人才流动造成一定障碍，加之各省市的人才评价标准不统一、职业资格和技术等级尚未实现互认，各省市人才的养老、医疗等社保衔接也困难重重。一方面，上海周边的县市普遍缺乏高层次人才。另一方面，上海大量高层次人才因为户籍、医疗、教育等障碍不愿到周边就业和生活，从而给区域人才的自由流动带来了不利的影响，致使区域间人才比较优势难以实现互补。

2.10 协调共建区域文化软实力未得到足够重视

作为中国传统社会开放最早、程度最高的地区，长三角在城市规划、建设、运营中最喜欢照搬西方经验或模式。以“二元对立”为基本特征的西方文化和生产生活方式，在城市群内部则很容易造成一种激烈竞争和矛盾关系，其中最突出的是首位城市只想“支配”和“虹吸”，而不愿意同时“服务”和“外溢”。而这正是长三角一体化的“圈”始终画不圆的根源。从地理上看，传统江南地区与长三角城市群的核心空间基本吻合。江南文化是长三角共同的传统文化资源，也是一个在中国乃至世界文化体系中均拥有良好口碑和无穷魅力的小传统。以江南文化为依托，谋划在长三角协调共建区域文化软实力，不仅有利于解决长三角城市群内部的文化冲突和矛盾，也有利于在中国和世界建设一个传统文化复兴示范区。目前，上海已将江南文化提升到战略资源的高度，浙江、江苏和安徽也在积极响应，但却并未制定专项规划以明确战略方向并提供政策和机制保障，这些都是未来需要花大力气研究和解决的。

3 加快江浙沪毗邻区一体化发展的策略与建议

加快区域交流合作，推进长三角一体化发展，是国家战略的要求，也是提升区域核心竞争力、实现高质量发展的使命所在。长三角一体化的发展，需要共建共享，加快基础设施互联、科技创新合作、产业协同发展。一体化不是一样化，长三角高质量一体化发展战略目标的实现，有赖于最大限度地发挥各地比较优势，化竞争为协同，打造新时代全面深化改革开放的示范区。同时，还需要对以往研究成果、规划成果等展开全面的系统梳理和集成分析，在新起点上扎实推进长三角一体化进程。

3.1 统一规划，加强区域发展顶层设计，推进实施江浙沪毗邻区一体化发展

实现江浙沪毗邻区一体化发展需要进一步加强区域发展的顶层设计，打破原有壁垒，实现规划对接。加强区域系统性顶层设计和统筹规划，设立更高层级的战略协同发展机构。建立多领域、多层次的协调发展机制，破除一系列现实与隐形的壁垒及体制机制障碍。让示范区所属各地在差异化行动的同时，指向统一化的共识性目标。在不改变行政区划的条件下，准确划分市场和政府配置资源的合理边界，促进资源要素自由有序流动，实现区域发展由同质竞争向协同融合转变。

3.2 加快推进上海都市圈基础设施的互联互通

发挥上海作为都市圈中心城市的辐射带动作用，依托交通运输网络，推动90分钟通勤范围内与上海在产业分工、文化认同等方面关系紧密的近沪地区及周边协同，形成同城化都市圈格局。具体而言，要强化长三角城市间公交、地铁和城际铁路等公共交通设施的建设。建议国家层面牵头沪苏两地，尽快研究过江通道方案并启动北沿江高铁建设，加快推动沿江高铁交通路网的贯通、衔接、成网；推动江苏、浙江港口群与江海联运的合作，共同打造长三角现代化港口物流体系；推动航空港的共建共享。

3.3 聚焦改革与制度创新，共享长三角创新发展红利

作为改革开放的前沿地带，长三角地区要率先推进更高起点的深化改革和更高层次的对外对内双向开放。为此，长三角一体化发展示范区应尽快建立一体化的市场机制，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，避免恶性竞争，减少政府行政的过度干预。重点探索跨区域开发管理和利益分配机制，以财税和经济统计为突破口开展政策研究，建立有利于重大产业项目跨省市协作的财税分享及产值统计制度，找准各方利益的契合点，实现各地产业和财政政策的均等化、协调性，在更大范围内推动长三角一体化利益共享，围绕破解资源整合共享这一难题率先形成一批可复制可推广的改革创新经验。

3.4 聚焦重点领域突破,，打造创新性、融合性、生态化的产业新体系

作为示范区不能面面俱到，应该选择几个重点产业领域进行集中突破，打造若干特色鲜明、具备国际竞争力的产业集群和产业生态圈。在创新性方面，聚焦集成电路、汽车、生物医药、新材料、绿色化工、高端装备等在长三角具有深厚发展基础的产业领域，以及“卡脖子”的一些关键领域和新兴技术领域。在融合性方面，主要推动与新经济有关的数字经济领域，例如AI+，5G+、创意+、智能+、数字+等融合跨界领域，通过信息化、智能化和制造业服务化的深度融合，催生新业态、新模式。在生态性方面，对标世界著名城市群，比如北美五大湖区，重点发展绿色节能、生命健康、科技创意等和生态、环境紧密结合的产业领域，建设创新驱动、数字赋能、生态涵养的功能区，同时，还要集聚一些国家级的创新平台、国际化的创新机构以及国家的重点实验室。

3.5 发挥科技创新产业发展协同效应，打造全球先进制造业发展新高地

长三角一体化发展示范区要从进一步提升巩固实体经济能级出发，避免产业规划布局的同构化及其纷争，强化产业集群的战略规划协同、指导政策协同及配套服务协同，在巩固传统制造业优势的基础上，加强与互联网、云计算、大数据等新技术的融合，实现区域产业协同发展和制造业智能化高端化转型。示范区应利用上海的城市非核心功能疏解和资源、产业链等外溢的机遇，充分发挥上海综合服务功能齐全、江苏实体制造业实力强、浙江民营经济活跃等区域资源禀赋优势，形成产业一体化发展合力。瞄准世界科技前沿和新兴产业领域，深化智能网联汽车、集成电路、工业互联网、5G等产业链对接合作，注重吸引外资和民间资本，全力打造汽车、电子信息、高端装备等世界级产业集群。尤其是要促进区域内国家自主创新示范区及G60科创走廊等高端创新资源要素在示范区高度集聚，充分发挥科技创新和产业发展的战略协同效应。

3.6 设立长三角一体化发展示范区建设引导资金，鼓励跨区域项目合作

长三角一体化发展示范区要建设成为高端人才、全球投资、科技创新、优势产业的集聚地，必须共建一批集聚资源的开放性合作平台以及重大科技创新工程和创新产业项目。在目前长三角各地方政府财政相互独立的情况下，为平衡各方利益、争取协调发展，组建“长三角发展基金”将是非常有效的方式。例如，可以探索设立长三角一体化发展投资基金，加快推进基础设施、科技创新、产业协同、生态环境、市场体系、公共服务等重点领域专题合作，努力推动长三角在新起点上实现更高质量一体化发展。还可以设立如长三角区域发展基金、长三角农业发展基金、长三角环境保护基金和长三角社会发展基金等类型的发展基金。或者通过设立允许在长三角区域内全面提供金融服务的金融机构或者投资机构，实现资金的自由流动。通过设立长三角一体化发展示范区建设引导资金，签署一系列先进制造业、工业互联网、教育医疗、高端人才等一体化发展战略框架协议，鼓励区内企业开展跨区域深度合作，实现技术、资本、人才、服务等创新资源的深度融合、优化配置及共享转化。使长三角一体化发展示范区成为在空间便捷、资源配置、产能协作、基础设施、公共服务等方面具有互动功能布局和良好协调机制的共同体。

4 结语

目前，长三角在转型发展、对外开放、科技创新策源地打造等方面都是先行示范区。所有的发展都是为了人，让示范区的百姓过上更好的生活，这是一体化示范区建设的出发点和落脚点。高品质生活包括优美的生态环境、高质量的公共服务、精细的城市管理、充分的就业以及丰富多彩的文化生活，最终都是为了增强老百姓的幸福感。示范区要成为加速长三角一体化体制机制改革和重大制度创新突破的载体，成为高质量发展、高品质生活的区域样板。培育跨区域协作共赢的新动能、新机制，构建更加开放协调的区域空间格局，共同打造具有全球影响力和竞争力的世界级城市群。