一致与差异——公私合作市场中私人合作对象选择

段绪柱

（黑龙江大学政府管理学院，哈尔滨 150080）

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 指出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”[1]。2019年3月7日，财政部制定了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》。公私合作供给公共物品已被较为广泛地运用，取得了巨大的成就，应用范围已从道路、桥梁、港口、轨道交通、供电、燃气、垃圾处理等传统的公用事业拓展到医院建设和运营等领域。公私合作是公共部门、私人部门和公众三方的协同与互动，存在三重契约关系——公共部门与私人部门、公共部门与公众、公众与私人部门间的契约。选择适当的公私合作对象是公私合作成功的基础。不同类型的公私合作市场有不同的特征，决定着公私合作双方合作的机制乃至双方博弈的资源与工具，因而应建立不同的合作模式，采取不同的公私合作对象选择方式。

一、公私合作市场及其特征

根据公共物品供给方、需求方的垄断程度、市场的开放性与公共物品的特性，公私合作市场可分为完全竞争市场、供方垄断，需方竞争市场、需方垄断，供方竞争市场、供需双方垄断市场和“无市场” 状态。需根据五类公私合作市场的不同特征，建立适合具体市场的公私合作对象选择模式。

（一）完全竞争公私合作市场

在完全竞争公私合作市场中，公共物品的供给者与需求方均为多主体，双方都拥有选择自由，市场高度竞争。供给方通过公平的市场竞争获取公私合作机会，获得的经济利益，需求方通过市场竞争机制，选择质优价廉的供给主体，满足社会公共需求。

供给方与需求方众多。在完全竞争公私合作市场中，存在数量众多的供给方与需求方，双方均不存在垄断。每个供给方市场占有率都较低，任何单个供给方的变化都不会对公共物品供给产生较大影响。政府只是众多需求者之一，政府需求量的一般变化不影响市场基本状态，不会改变公共物品的基本供给价格。在完全竞争市场中，私人部门以自己的产品质量、服务水平通过公平竞争获得供给公共物品资格。公共部门通过市场机制选择最适当的供给者，不但能够提高供给公共物品的质量与效率，而且满足了私人部门、公共部门与公众的合理诉求。

公共物品供给方与需求方是平等的契约关系。公共部门与私人部门是平等的市场主体，通过公开、公平、公正的市场竞争实现合作供给公共物品，回应社会诉求。公私合作合同内容是双方平等谈判的结果，对双方具有同样的约束力。公共部门与私人部门都必须依法履行合同约定义务，承担责任，如有违约行为，违约方依法承担合同约定的责任。双方的契约约定只要内容合法，就既是司法裁判的重要依据，也是私人部门维护自己合法权益的重要保障。

（二）供方垄断、需方竞争公私合作市场

在供方垄断、需方竞争的公私合作市场中，公共物品供给者数量很少，形成垄断，而需求者数量众多，高度竞争。供给方基本控制着公共物品供给数量及价格，拥有绝对优势，需求方选择范围与决策权有限，处于被动位置。

少数供给者垄断公共物品供给。一些公共物品供给需要较多的投入与较高的技术水准，虽然需求者众多，但需求量有限，供给者数量极少，控制着公共物品供给市场。需求方在市场上找不到自来水、煤气等公共物品的替代供给者，一方面，这些公共物品有现成的网络才能供给，网络的自然垄断性决定了市场上不存在现有的竞争者；另一方面，以网络为基础的产业具有规模效应，规模决定着投资者的收益，而网络建设的时间较长，需要大量投资，即使有投资者，需求者短时期内也没有选择。

（三）需方垄断、供方竞争公私合作市场

在这一类型的公私合作市场中，公共部门是公共物品少数甚至唯一的需求者，主导着公共物品市场，而供给方数量较多，通过竞争获得与公共部门合作的机会，根据公共部门的要求提供相应公共物品。

需方垄断，供方竞争公私合作市场中，需求方的公共部门拥有充分的选择权，公共物品的标准、基本价格等最终决定权，而供给者只有通过提高技术、降低成本，进行全面竞争，才能获得与公共部门合作的机会。供方虽然数量较多，供给市场有一定的竞争，但由于需方垄断及公共物品供给技术要求较高，资金投入较多，能成为需求方选择对象的供给者数量有限，公共部门选择范围并不大。

（四）供需双方垄断公私合作市场

在供需双方垄断公私合作市场中，供给方与需求方均数量较少，选择空间有限，公共部门对每个私人部门的供给能力、社会信誉等较为清楚，一般通过定向、非完全竞争方式选择合作对象。供需双方垄断公私合作市场一般是公共部门为满足特定的社会需求或公共危机时的社会紧急需求，基于自己的职责购买私人部门的公共物品而形成的。公共部门是满足社会特定公共需求公共物品的唯一购买者，而且该类公共物品供给有严格的技术要求，需求量相对稳定，供给者数量极少，公共部门与私人部门在公私合作市场中相对均衡。

公共部门与私人部门信息不对称程度低。公共部门是私人部门生产的公共物品最为重要的购买者，甚至是特殊公共物品的唯一购买者，公共部门确定将购买公共物品的标准，知晓这些私人部门的技术水平。私人部门知道这一特殊市场的技术要求，为获得公私合作机会，保证公私合作长远，也会尽自己可能达到公共部门要求，但“政府专需的产品市场最容易被一小股供应商所把持，因为失去政府订单的供应商无法继续生存”[2]。

（五）“无市场”状态

“无市场”状态“是指没有专业性的相关公共产品或公共服务供给方，政府是极少数的或唯一的需求者，如土地污染治理市场”[3]。保障国防安全、生态安全、卫生安全需要一些特殊性公共物品，虽然市场中没有具备相应技术，能提供这些公共物品的私人部门，但公共部门必须尽快保证其有效供给，满足社会需求，维护社会安全与秩序。

二、公私合作市场中私人合作对象的选择

不同类型公私合作市场采取不同的选择方式。公共部门根据需求公共物品的性质、数量、公共部门支付能力、私人部门供给能力等确定合作对象的选择标准，通过谈判、协商等方式达成兼顾公平和效率，体现各方权益的合作方案。

（一）私人合作对象选择原则

1.法治原则。公共部门必须履行法定职责，在保证公共利益的同时，尊重并维护私人部门的合法权益，按照法律规定的规则、程序，公开、公平、公正地选择合作对象。首先，健全公私合作市场的法律法规。相关各部、地方政府在法律指导下，根据本部门、地方具体情况制定合作对象选择规章、地方法规，形成公私合作的规则体系。在具体公私合作市场中，公共部门可将合作对象选择相关规定进一步细化，增强法律法规的操作性。其次，公共部门依法选择私人合作对象。维护和实现公共利益是公共部门选择合作对象的目的，必须以此为基础制定选择标准，履行自己的职责，严格自我规范与约束，不违法越权，不使利益部门化。最后，依法解决私人部门与公共部门的矛盾。当私人部门与公共部门发生矛盾甚至冲突时，私人部门可通过行政复议、行政诉讼等方式维护自己的权益。行政复议机关依法审查被申请具体行政行为的合法性与适当性，维护私人部门的合法权益。人民法院依法对被诉具体行政行为进行审查并做出裁判，在引入司法程序时，公私合作合同也是司法裁判的重要依据。

2.公开原则。在不涉及国家秘密或商业机密时，私人合作对象的选择标准、过程、结果全部公开。一方面，选择过程的公开透明保证所有具有资质的私人部门都能够参与合作对象的选择。私人部门的充分竞争既能使公共部门获得的信息更全面，也能选择出社会效益最好的合作者，共同提供公共物品。另一方面，选择过程的公开透明也推动公共部门自我约束，给社会监督公共部门提供了足够的机会与信息，促进了公私合作健康发展。

3.公平原则。公开公正选择私人合作对象，保证选择的公平。首先，公开准入条件，符合条件的供应者都能公平地参与竞争。其次，私人合作对象选择实现程序公平与结果公平。结果公平是最终目的，但程序公平是实现结果公平的保障，二者相辅相成。建立公平合理的私人合作对象选择规则和方式，并遵守选择规则，根据公私合作市场类型及其特征确定选择方式，选择最为合适的公共物品供给者。

4.可持续原则。公共部门与私人部门要密切配合，推动公私合作可持续性，保证公共物品的稳定供给。首先，私人合作对象供给能力的可持续是公私合作稳定供给公共物品的保障。公私合作虽然只是公共部门与私人部门合同约定期限内的协作关系，但公共部门必须确保公共物品的长久供给，因而在选择合作对象时需要把选择对象的技术能力及其发展潜力、持续供给能力与可信度作为重要的评价指标。其次，公共部门与私人部门都要遵守法律，履行合同约定，相互协作。只有双方都依法履约，才能保证公私合作的可持续。公共部门与私人部门都要严格遵守法律，违法者依法承担相应的法律责任，违反合同约定一方承担合同约定的违约者责任。

（二）不同类型公私合作市场的私人合作对象选择

不同类型公私合作市场有不同的特征，公共部门的博弈工具与选择范围不同，公共部门要在坚持私人合作对象选择原则基础上，针对不同类型市场采取不同的合作对象选择方式。

1.完全竞争公私合作市场的合作对象选择。在完全竞争公私合作市场中，公共部门选择对象众多，私人部门有巨大的市场，供需双方应通过充分竞争，双向选择，达成合作协议。首先，信息公开，选择程序公正透明。公共部门在政府门户网站、公共媒体等发布项目的标准、投标方的资质、投标期限等。这样所有私人部门都有机会公平竞争，既扩大了公共部门的选择范围，提高了公共物品供给的社会效益，也使私人部门面临更为激烈的竞争，促使其提高产品质量，降低供给价格。建立公开、公正、公平的竞争平台，将招投标全过程公开，私人部门通过公平竞争，成为公共部门的合作者，共同提供公共物品。其次，明确供需双方责权关系，保障双方合法权利。在完全竞争市场环境下的公私合作中，私人部门与公共部门法律地位平等，公私合作合同要明确供需双方的责权关系，双方均切实承担责任，履行约定义务。保障双方的合法权利，侵权方承担法律及合同约定的责任，赔偿对方的损失。

2.供方垄断、需方竞争公私合作市场的合作对象选择。虽然这一类公私合作市场中公共部门选择受限，但要公开公平地选择合作对象，控制公共物品供给成本，严防私人部门结盟。首先，严把准入标准，保证供方资质。虽然公共部门选择范围有限，但必须保证公共物品的质量与安全性。对数量有限的私人部门进行全面调查，制定科学合理的准入标准，严格审查私人部门的资格，择优合作，保证合作对象能够提供需要的公共物品。其次，促进供给方竞争，加强市场监管，防止供方联盟。合作对象选择过程公开透明，尽可能采取公开招标形式让私人部门之间有一定的竞争。加强对私人部门供给公共物品的监管，防止少数私人部门控制公共物品市场，公共物品供给进一步垄断化，供给成本随之抬升。

3.需方垄断、供方竞争公私合作市场的合作对象选择。在需方垄断、供方竞争公私合作市场中，公共部门拥有绝对优势，具有充分的选择自由与选择权，私人部门间有一定的竞争，要全面监督公共部门合作对象选择，避免权力寻租。首先，制定严格规范的合作对象选择规则与程序，通过招投标等方式实现供方之间的充分竞争，选择最合适的私人部门提供公共物品。其次，建立健全监督机制，避免权力寻租。建立多主体——公共部门、社会公众、第三方参与的监督体系，监督合作对象选择的全过程，及时处理出现的问题。公共部门、社会公众监督私人部门面临技术能力有限与信息不对称等问题，第三方监督则解决了这些问题，能够保证监督的专业性与客观性。

4.供需双方垄断公私合作市场的合作对象选择。在供需双方垄断公私合作市场中，双方都选择空间有限，公共部门要根据市场状态、私人部门供给能力，确定选择标准，进行公开选择。首先，公共部门根据社会需求与私人部门基本状况，明确基本选择标准，通过谈判、协商等方式确定合作对象。其次，公共部门要全面监管私人部门，采取措施推动私人部门技术革新，保证公共物品供给更高效。防止私人部门为获高利而技术创新动力不足，科研投入很少，技术发展缓慢甚至停滞不前。时时监督公共物品的产量与价格，防止私人部门随意减少产量或提高价格，造成市场的波动。

5.“无市场”状态的合作对象选择。在“无市场”状态下，公共部门没有机会选择，但必须尽快培育能满足社会特殊需求、具有专业技术能力的私人部门与科研机构。如果国际市场有私人部门生产该类公共物品，公共部门可以通过购买提供社会急需的公共物品，保证公共安全与社会秩序。有些公共物品国际上没有成熟的供给者，有些公共物品国际上虽然有具备专业能力的供给者，但其所在国不允许出口。公共部门根据需求公共物品的特点与专业技术要求，选择有相关技术基础的企业或科研机构参与公共物品供给，公共部门、企业、科研机构群策群力、相互协作，推动相关企业与科研机构专业能力成长，培育“无市场”状态下的公共物品供给者，提高社会公共物品供给能力。