跨国警务合作的兴起：历史制度主义的视角

付彦林

(中国人民大学，北京 100872)

“秩序”是人类社会的永恒主题，在社会生活中，“秩序”指惯常的、稳定的与可预见的行为，相反，“社会无序”指混乱、随意和极端的行为，它意味着不稳定和变化[1]。国家内部的秩序包括维护政治统治和实施社会管理两部分，警察是一种公共权力，是“秩序”的维护者、法律的执行者和强制力的实施者，其职能逐渐从专司维护阶级统治转向主要维持社会公共秩序。随着国家之间交往的密切，人口、商品、资本等要素大规模频繁跨国流动，形成一个“无国界社会”， 相应的安全威胁也跨国转移，原本在国家内部不存在的问题随着人口跨界流动而成为国家必须面对的问题，或者随着跨国人口流动的频繁国家内部的问题变得更加严重，这客观上要求跨国警务合作必须应对层出不穷的跨国犯罪问题。马修·戴弗雷姆从警察官僚制和组织文化的角度研究了跨国警务合作的起源问题，本文试图用历史制度主义的“关键节点”给出一个替代性解释。

一、国内秩序以及警务职能

警察是国家的历史伴生物，因国家而生，与国家并存共亡。警察在社会组织形式中是最初权力占有者为压制其他阶层和维护自己利益的集体形式的私人武器[2]。警察权表现为一种公共权力，有政治统治和社会服务两方面的职能。国家出现早期，警察权与王权、审判权、军事权力集中于一体承担维护政治统治的职能，这种统治更多地表现为一种阶级专政的工具，因此警察也表现出更多的暴力和专政的色彩。警察作为国家设立的一个政治机构，它以暴力为后盾的社会控制手段维持着社会秩序，从而保证了国家本身的生存。

警察与国家一样古老，早在古代中国夏商周时期，警察与民事管理、军事和司法等职能结合在一起，密不可分。据《尚书·舜典》记载，“舜令契曰：百姓不亲，五品不逊，汝做司徒，敬服五教在宽”。《国语·周语上》载“王乃使司徒咸戒公卿百吏庶民”(1)司徒“咸戒”所有奴隶、平民和公卿，相当于承担民事警察的职能。西周时期，机构分工进一步细化，司徒、司马和司寇行使警察职能，司徒的职能相当于民事警察；司马掌管军事，由于军警不分，司马在掌管军事的同时自然也承担维持治安的责任；司寇负责刑狱和司法职能。。秦灭六国，确立中央集权制，建立了严密的警察制度，自秦以后，古代中国的警察机构和职能日趋完备。西方语境中警察一词源于希腊语Polis，另外拉丁文Polita，其最初具有“社会秩序”和“公民权”的含义，亚里斯多德对警察的定义为“良好的秩序，城市的管理与组织，对人民的支持，是给予人民的所有礼物中最伟大的，最首要的”[3]。古雅典时期，伯里克利担任最高执政官后，创立了警察、宪兵，他们主要负责维持社会治安、公共场地的卫生和保护名胜古迹和风景区[4]。罗马帝国时期，警察的职能进一步清晰，“强盛时期已设立有完备的半军队式警察，保安组合，市场监督及取缔异族人等；且设有交通警察，服装纪律亦大有可观”[5]。随着罗马帝国的扩展，其警察制度传播至整个欧洲大陆，对法、德等国的警察制度产生深远影响。古代警察制度主要体现为两点：首先表现出浓厚的暴力性色彩，赤裸裸地为阶级统治服务；其次警察与军事、司法等权力结合在一起，尚没有进行职能分立。

随着人口流动的频繁、城市的出现和国家机构的完善，警察职能趋于专门化。虽然近代以来才兴起“警察”这一概念，中国自秦代之后就有专司警察职能的机构，秦朝设立都亭职位，专司缉捕盗贼和维护社会治安；唐代设立专门负责维持京城治安的左右金吾卫等官职；宋代在河道、沿海和边塞地区设置巡检司，负责巡逻、捕盗和缉私等职责；辽代在京师设立警巡院；此后历经金、元、明、清都设有专门负责维护京城秩序的治安机构[6]。就西方而言，根据其组织体制，其警察制度大致可分为英美警察模式(2)英美警察模式又可以被称为地方自治型，或者分散型警察体制。其优点在于可以更好地保护公民自由和个人权利，防止和避免政府等公共权力对个人的迫害和侵犯，强调地方自治；其缺陷在于地方警察制度分散、运行不灵和效率低下。参见王智军，《警察的政治属性》，社会科学文献出版社，2009年，第29页。和大陆警察模式(3)大陆警察模式的国家实行中央集权，警察立法权和执行权集中于中央政府，由国家统一设立警察机关，实行垂直领导制；在警察组织形式上实行半军事化管理。在警察的职责和任务上，政府的一切强制性活动几乎都与警察有关。警察权力较大，公众对警察权力的制约相对较小。参见王大伟《英美警察科学》，中国人民公安大学出版社，1995年，第106页。，前者源于英国的地方自治传统，最大限度地保护个人自由，由地方政府提供警察服务，这符合近代以前英美国家的社会传统，但随着交通和通信技术的发展，这种警务模式开始显得无法满足维持秩序的需要；后者的典型代表是法国，法国警察源于动荡和流血的革命年代，因而形成了中央集权的垂直领导体制，这有利于全国统一调度和指挥，从而维持社会治安，打击犯罪，刑事侦查，追捕逃犯等。总之无论中国古代的警察制度，还是西方现代警察制度，其职责都是为了维持一国内部的公共秩序。

从强调专制秩序向哈耶克的所谓“自由秩序”的演进是人类政治文明的巨大进步。哈耶克认为，应当划定一个独立于公共领域的“自由领域”(an assured free sphere)从而避免个人受到“专断的干涉”(arbitrary interference)[7]。个人在行事的过程中遵守某种规则，可以实现其预期和回报的一致，此即所谓“法治下的自由观念”(the conception of freedom under the law)(4)当我们遵守法律时(亦即指那些在制定时并不考虑对特定的人予以适用问题时一般抽象的规则)时，我们并不是在服从他人的意志，因而我们是自由的。弗里德里希·冯·哈耶克著，邓正来译，《自由秩序原理》，三联书店，1997年，第191页。。由于社会环境的复杂性，每个人在很大程度上都只能根据其所处的特殊环境来调试其行为，所以这种有序性不可能是统一指挥的结果。政府的任何强制性行为只能是一般和抽象的强制性规则，不能建立某种特定的秩序，只能为秩序的确立提供条件。与这种秩序相适应，警察职能开始从古代转向现代，演化为一般社会秩序的维护者，

现代警察出现的标志是警务职能专业化，完全从军事和司法职能中脱离出来专司维持公共秩序。警察职能的专业化是因为，随着国家的成熟和管理事务的复杂化，越来越多的事务被纳入公共秩序管理范围，从而形成两个明显趋势，一是新生的社会事务管理需要设立相应的警种，比如交通管理警察、经济侦查警察，网络犯罪侦查等。二是公共事务管理的复杂性对警察的专业性提出更高的要求，警察如果不具有相关领域的专业知识就不能胜任该领域的工作，所以警察知识专门化成为警察职能专业化的重要组成部分。1829年英国最早建立现代警察制度，并逐渐扩散至欧洲各国，从而形成国际性的警察机构组织和警务实践标准，这也为跨国警务合作提供了职能机构和组织文化上的准备。

二、早期跨国警务合作的困境

19世纪，欧洲各国之间的联系日趋密切，跨国人口流动也越来越频繁，这对警察维持秩序的功能提出新的要求。要实现公共秩序的维持需要将目光从国家扩展至国家之外。赫德利·布尔区分了国家、国家体系和国际社会的概念。他认为一个区域内不同国家互动形成一个国际体系，如果这些国家之间建立在一种共同的文化和文明基础之上，就会进一步形成国际社会[8]。显然，如果国家之间完全隔绝，相互之间没有任何往来，国际秩序也无从谈起；国家之间互动频繁推动了国际社会的形成，而后者的存续又依赖于一个基本的国际秩序。那么跨国警务合作能否自动实现？如果不能应当如何推动合作？

拿破仑战争后，在奥地利首相梅特涅领导下欧洲确立了“维也纳体系”以维护专制统治秩序，这些欧洲国家加强了情报方面的合作，共同打击激进的革命分子，以维持旧秩序。这种合作具有明显的政治性，表现形式为秘密的单边行动、偶然的双边或者多边行动，警察直接体现为赤裸裸的国家暴力工具。然而随着欧洲革命此起彼伏，国家间政治关系趋于恶化，至1848年神圣同盟烟消云散，维持这种专制秩序的情报合作也不复存在。随后1851-1866年出现的德意志邦国警察联盟是一个活跃的信息交流平台，最终也因普鲁士和奥地利的交恶而解体。

国家职能具有政治统治和社会管理两个方面，就国家职能与警务活动的对应关系而言，政治统治职能对应于高端警务(High policing)，社会管理职能对应于低级警务(Low policing)[9]。早期的警务活动主要表现为高端警务。实际上，跨国警察合作孕育于国家的政治统治职能，壮大于其社会管理职能。19世纪，在维护和巩固封建专制统治方面，警察机构功不可没。尽管这些警务活动具有强烈的政治性，但为了更好地履行国家的政治统治职能，执行警务活动的警察机关和人员日益专业化，维护国家安全的职能逐渐从警察机关分离出来，警务活动的政治属性逐渐减弱，惩治犯罪和维持治安的社会职能得到增强。这使得警察官僚机构的自主性程度不断提高。与此同时，跨国警务活动在不同国家的警察之间建立起了跨国联系，进而发展出一种共享的警察文化，这有助于不同国家的警察人员在专业上互相支持，并且不受政治约束而进行跨国合作。随着警察官僚制模式的形成和跨国警察文化的出现，跨国警务活动的政治属性逐渐削弱，非政治性因素得到增强。跨国联系的密切以及人员往来的频繁，打击犯罪维持秩序越来越超出单个国家的能力范围，19世纪末以来，欧洲国家在两个领域开始进行跨国警务合作的探索：

第一，尝试召开政府间国际会议处理跨国犯罪问题。这里有两个例子形成鲜明对比：国际反无政府主义会议和国际反对妇女卖淫大会(5)19世纪末20世纪初，为应对政治激进思想，欧洲国家召开两次国际反无政府主义大会，1898年11月24日-12月21日，21个来自欧洲和主要大国的54名代表在罗马召开了第一次反无政府主义大会，1904年在圣彼得堡召开了第二次反无政府主义会议。1904年在法国巴黎，法国、德国、英国和俄国在内的12个国家召开第一次反妇女卖淫国际会议，1910年召开第二次巴黎反妇女卖淫国际会议。。前者取得了一定成功，由于大会强调无政府主义与“政治无关”，并将其定义为纯粹的犯罪问题。最重要的是，大会除了政府代表和外交人员外，还有部分警察人员参加，正是由于各国警察的参与，会议通过了肖像描述法和比利时引渡条款，随后几年内这些条款被应用到部分国家法律。但后者却失败了，尽管卖淫问题比前者更有可能是一个纯粹的刑事犯罪问题，但由于大会表现为一个由政府和外交人员参加的政府间会议，没有警察专业人员参加与犯罪控制措施相关问题的讨论，因而也没有跨国警察专家网络去执行会议达成的协议。

第二，尝试推动普遍性国际警察合作。1914年4月摩洛哥亲王阿尔贝一世倡议在摩洛哥召开国际警察会议，大会吸引了来自24个国家的300多名法律专家、外交官和警察参会。会议讨论了在非政治性犯罪方面加强警方之间信息交流的各种方法，具体而言，大会举行了四次专题会议，分别讨论了一般警务问题、识别鉴定手段、中央登记系统、引渡程序。会议还建议可以通过邮政、电报和电话通信手段实现警务机构之间的直接交流。此外，大会还提议建立一个世界通用的指纹和照片识别系统等。与会代表对通过会议实现国际警务合作寄予厚望。但是，一战爆发使得会议没有产生任何实际影响。这次会议是在政府层面召开的，将政治和法律原则置于警务专业合作之上，而当时欧洲协约国集团与同盟国集团的军事对峙严重影响了警务合作的实现。另外一个因素是，这次会议将法国置于警务合作的中心位置，法语被确定为警察交流语言，法国的警察技术标准也被引入了会议。德国反对法国的这种优势地位，为此坚决反对将法国的贝蒂人体测量系统确立为刑事技术标准，而是坚持本国的指纹鉴定系统。在国际层面上，这不仅仅是一个刑事技术问题，更是一个政治上争夺主导权的问题。

总之，人口跨国流动与国内流动对公共秩序带来的挑战是不一样的，在一个没有中央权威来维持秩序的国际社会，跨国警务合作的达成还需要结构性条件的满足。虽然通过警务合作来实现公共秩序的治理是欧洲各国的共同利益，并且已经出现了高度的警察官僚自治和成熟的国际警察文化，但它们只是普遍性跨国警务合作得以实现的必要条件，而非充分条件。在敌对的结构性国际政治氛围中，在国家主导下不可能产生真正的跨国警务合作。

三、“关键节点”与跨国警务合作的兴起

根据历史制度主义的分析框架，跨国警务合作是在特定的制度结构和历史背景中产生的，所谓的制度包括观念、规范和规则，制度结构指它们之间的结构关系或排列方式；历史背景则表现为通过追寻事件发生的历史轨迹来找出过去对现在的重要影响，强调政治生活中的路径依赖和制度变迁。就制度结构而言，警务合作受制于国家主权、警察官僚自治和国际警察文化等因素，具体而言，国家主权导向下的政治警务活动生成警察官僚自治，而警察官僚自治的国际化进一步产生国际警察文化。就其历史背景而言，高度的警察官僚自治和成熟的国际警察文化是跨国警务合作产生的前提，但跨国警务合作的真正产生还需要主客观条件的耦合。

历史制度主义建构了一个制度演变的二元模型，在正常情况下，路径依赖可以保证制度较长时间的稳定性。“路径依赖是至关重要的因果机制；同时，关键节点构成了许多路径依赖过程研究起点。”[10]在“关键节点”处的特定选择可能会中断制度原来的路径依赖，导致了制度性质的变化，并在新的基础上自我强化。 因此“关键节点”成为新制度产生的关键。

科列尔夫妇(Collier and Collier)将关键节点定义为“一个显著变化的时期”[11]，从而推动了对关键节点的研究，马霍尼(Mahoney)将关键节点和路径依赖连接起来，“一旦某个特定选项在关键点处被选中，它回到初始点就会变得越来越困难，即使多个可替代的选择仍然可用”[12]。事实上，马霍尼比科列尔夫妇更明确地强调了行动者有意识选择的重要性：“在许多情况下，关键节点都是结构性力量相对不确定的时刻，在这个时刻，有意识的行动者能够比正常情况所允许的更能动的方式塑造结果……这些选择通过揭示长期发展模式如何取决于遥远过去的行为者决策，以此来展示当前行为者的力量。”[13]下面内容主要探究“关键节点”下跨国警务合作产生的逻辑。

如前所述，正当各国谋求普遍性跨国警务合作之际，一战爆发以及俄国十月革命使得跨国政治警务活动卷土重来，战争时期警察的重要任务是开展维护国家安全的执法活动，如监控间谍活动、对军事设施进行监管等，显然，在这样的政治结构中无法实现国家主导下的跨国警务合作。战争给人类留下了纷乱的“遗产”，其中最重要的是战争的残酷使国际社会认识到和平的价值，1919年召开的“巴黎和会”旨在结束战争并对战后国际秩序作出安排，接下来几年内欧洲弥漫着和平主义的氛围。

20世纪20年代可以被视为跨国警务合作兴起的关键节点。相对于数百年历史的跨国警务活动而言，这是一段相对较短的时间。此前敌对性的国际关系为普遍和平主义所取代，政治对跨国警务活动的结构性影响显著减弱，跨国警务的发展可供选择的范围大大扩展，此时跨国警务活动的发展已经走到历史的十字路口，不同的选择将代表不同的发展方向。如果继续遵循原来的政治和法律原则，或者继续坚持政府主导的国际警务合作，之前的政治警务模式可能会被保留下来，一直到下一个关键历史时期，再次面临方向选择；如果在这个关键节点政治警务模式被保留下来，也许二战结束后的几年时间会成为另一个跨国警务发展的关键节点。

1923年，在维也纳召开的国际警察大会决定成立国际刑警委员会，这次会议由警察专业人员组织召开，并且完全着力于刑事司法合作，从而开启实质性的跨国警务合作。警务合作得以成功还归功于以下几个条件的满足：第一，标准建设，制定与警务合作有关的统一标准。建立全球统一的标准有助于提高合作的效率，在刑事犯罪侦查过程中，指纹、痕迹等刑事鉴定技术的推广和扩散，有助于展开高效合作。第二，合作渠道建设，高效的合作需要有效的沟通平台和畅通的合作渠道。第三，能力建设，弱小国家警务能力不足可能构成全球警务合作的短板，大国和国际社会有义务帮助这些国家提高其警务能力。当一系列主客观条件满足之后，国际社会开始了跨国警务合作的道路。尽管二战期间该组织一度被纳粹德国控制并被改造为侵略扩张的工具，偏离打击犯罪的警务合作轨道，但二战结束后，1946年在法国巴黎重建，并于1956年更名为国际刑警组织，最终发展成为警务合作领域最具影响力的国际组织。

一战结束后维也纳警察局长约翰·朔贝尔(Johannes Schober)提出开展跨国专业性警务合作，并推动荷兰皇家宪兵队队长范·霍藤(van Houten)发出国际倡议。后者于1919年邀请各国警察官员建立一个专业的跨国警察组织，并强调拟建立的组织应当排除政治干扰，专注于刑事案件。但直至1923年才在维也纳召开了国际警察会议，为期5天的会议主要讨论跨国警务合作的问题，包括打击国际犯罪、引渡、刑事调查技术等。与会代表认为，为了更好地推动警务合作，应当建立一个常设国际警察组织，最终大会通过决议，成立“国际刑警委员会”，该组织的目标是在各自国家法律框架之内加强警察之间的相互援助。几乎所有的欧洲国家警察机关都加入了该组织，此外，还有来自中国、埃及和日本的代表加入。该组织除了设主席副主席和执行委员会之外，还设立与警务活动相关的职能部门，到1934年维也纳总部已经发展出四个部门：反伪造货币、支票和有价证券的部门；国际罪犯指纹和照片中心；打击伪造护照的国际中心办公室；以及包括三个分支机构的国际局。与此同时各成员国内部还成立了负责国际联络的专门机构，今天被称之为国家中心局。

20世纪20年代欧洲和平主义思潮使得国家之间的政治对抗在一定程度上得到消解，从而为警务合作的实现去除了结构性障碍。显然警务合作得以实现的前提是消除跨国警务的政治性，有人认为国际刑警委员会成立的初衷是为了推进强国的政治目标，该组织的主要创始人和首任主席约翰·朔贝尔曾两度担任奥地利总理，在政治上极具进取心，有人怀疑他创立国际刑警委员会的目的在于将其作为推进奥地利外交政策的手段[14]。还有观点认为成立国际刑警委员会的目的是为了防止苏联共产主义[15]，确实当时所有加入该组织的国家都制定了反共的政策，而苏联并未加入该组织。对此，戴弗雷姆认为，苏联之所以没有加入国际刑警委员会，并不是因为该组织排斥共产主义意识形态，而是因为苏联的警察机关政治性太强，使得其没有加入这一组织[16]。另外一个推动警务合作得以实现的因素是安全和情报部门与警察机关的分离。直至19世纪警察机构还与国家权力中枢密切联系，跨国警务活动的主要表现为防止颠覆活动，维持政权安全[17]。国际刑警委员会排除了各国之间的政治分歧，专注于警务专业性合作，而一战后欧洲和平的政治环境使这种合作成为可能。尽管1938年纳粹德国入侵奥地利之后将国际刑警委员会改造成纳粹侵略和扩张的工具，跨国警务合作中断，但二战结束之后该组织很快得以重建。随着越来越多的国家独立并加入国际社会，警务合作进一步扩散至全球，国际刑警组织也成为全球性警务合作的协调中心。

余论

国际社会正面临百年未有之大变局，国际多边秩序进入一个瓦解与重构期。中国正以更加积极的态度参加国际事务，发挥大国责任，与国际社会共同应对全球性挑战。当今国际社会对维持跨国公共秩序的需求比以往更为迫切，这对跨国警务合作也提出了更高的要求。

中国的发展需要一个稳定的国际和周边环境，在实现本国安全稳定的基础上，近年来中国参与了广泛的警务执法合作，为维护国际社会秩序稳定作出巨大贡献。2014年中央纪委牵头成立“国际追逃追赃工作办公室”打击职务犯罪，通过“天网行动”和“猎狐行动”，从境外引渡回大量职务犯罪嫌疑人，并追回巨额赃款，有效威慑职务犯罪，遏制了潜在的外逃活动。中国在反恐方面也加强了与国际社会的合作，但实现更广泛的反恐合作困难重重，其最大的障碍是各国对恐怖主义的认定标准不统一，甚至有的国家支持特定的恐怖主义作为本国的政策工具，反恐成为国家间战略博弈的工具。中国面临严峻的毒品输入压力，又由于化学毒品生产和供应凶猛增长，中国积极参与联合国、东盟、上合组织等国际禁毒合作项目。随着网络和通信技术的快速发展，中国正在成为侦破电信诈骗和金融诈骗等新兴犯罪的重灾区，不法分子在中国境外设立窝点对中国公民实施诈骗的案件频发，这也需要中国与其他国家密切合作侦破案件，引渡犯罪嫌疑人。可见，当今的许多跨国犯罪多表现为跨国有组织犯罪，世界其他地区发生的许多犯罪活动都可能侵犯中国国家或公民利益，中国需要积极参与跨国警务合作从而服务于国家或公民利益。

近年来中国的国家利益正遍及世界每一个角落，中国全面参与跨国警务合作和全球安全治理。国际刑警组织是最具广泛性和代表性的国际执法合作机构，自1984年中国恢复在该组织的合法席位以来，不断深化同该组织及其成员国之间的警务执法合作，积极支持该组织在反恐、打击跨国有组织犯罪和打击新兴跨国网络犯罪方面发挥重要作用。中国还积极参与联合国、上海合作组织、中国—东盟等国际和区域合作框架内的执法合作。通过对历史的回顾，跨国警务合作首先要排除国家间政治因素的干扰。当前特朗普政府对华贸易战和高新技术“脱钩”，似乎表明两国正陷入“修昔底德陷阱”，并且美国还发动西方国家集体对中国实施封锁和遏制，中国须努力避免政治因素干扰跨国警务合作。此外中国还需要进一步加大对发展中国家警务合作执法能力建设的支持，习近平总书记在国际刑警组织86届年会开幕式上表示，中国支持建立全球警务执法培训体系，为发展中国家培训5000名执法人员；为100个发展中国家援建升级国际刑警组织通信系统和刑事调查实验室，提升全球警务执法能力。