公共安全与国家安全的概念转换分析——从治理本体到实践理性

张 屹

(中国国际问题研究院 亚太研究所，北京 100875)

引言

在现代社会的初期，工业化、城市化都与现代性不可分割；随着现代社会的发展，尤其是当风险性与不确定性等特征越来越明显时，高度现代性逐渐演化成一种危机，随之而来的是在各个领域的批判与反思。随着西方社会的演进，风险概念也逐渐从最初对地理空间的探索转移到对时间的探索。这种以时间序列为依据来作出估计的风险，吉登斯称之为“外部风险”。即在一定条件下某种自然现象、社会现象是否发生及其对类社会财富和生命安全是否造成损失和损失程度的客观不确定性[1]。吉登斯认为人类面临的最大威胁是那种 “人造风险”，它们来源于科学与技术的不受限制的推进。

一、公共安全与国家安全的概念转化

(一)安全主体话语体系的转化

在当前主流话语体系中，公共安全更多地属于法学概念，而国家安全则更多地属于政治学概念。如果借用德国古典哲学体系，可以说二者在纯粹理性、思辨理性层面是分立的，而进入实践理性层面则是重合的。举例而言，瑞士和新加坡都通过成功的社会治理模式参与到全球体系中来，有效实现了对本国公共领域的社会治理和全球治理。与其说是先进的法律体系推动形成了后现代的安全理念，不如说是其公共安全与国家安全的理性融合倒逼其社会治理模式有效“外化”。若将一体两面中的一面推向极端，则可导致经济社会动荡，最终导致权力架构崩塌。当非传统安全将公众视线引向无硝烟战争、意识形态斗争、甚至贸易战、抗疫战的时候，理论内涵也就随之发生新的变化。

(二)总体国家安全观的中国话语

中国在世纪之交就已经提出了以“互信、互利、平等、协作”为核心的“新安全观”。但“新安全观”阐述的是外方安全方面的非传统安全保障途径,并未涉及内部安全及更广泛的其他传统的和非传统的安全问题,因而是初级形态的非传统安全观。当超越对外安全和国际安全,综观内外及其他各方面的总体国家安全问题时,我们长期秉持的依然是传统国家安全观。与此不同,“以人民安全为宗旨”的“总体国家安全观”,不仅在强调国家安全民本性上体现了非传统思维,而且更通过强调“既重视传统安全又重视非传统安全”等多方面的论述,统一了传统安全问题与非传统安全问题的丰富内容,因而是一种高级形态的非传统国家安全观。总体国家安全观与传统国家安全观相对应,又与低级形态的非传统安全观及低级形态的非传统国家安全观不同,体现出对国家安全领域多层面问题的全面性、综合性、系统性、辩证性观察,具有系统的非传统思维和丰富的非传统内容[2]。

在西方社会治理理论中，新型公共安全治理模式基于数据驱动的决策方法，政府将更加有效、更加开放、更加负责；引导政府前进的将是”基于实证的事实”，不是利益集团在政府决策过程中施加的影响，而国家安全则更多地包含着意识形态的安全[3]。中国提出的总体安全观则扬弃了西方公共安全治理理论。

(三)安全理念与安全架构

国家治理使国家安全功能溢出为公共安全，实践中表现为通过国家政权组织形式来实现公民个体安全。近年来我国有学者提出设立国家级公共安全委员会，认为应在现有行政架构和机构设置上完善，并强调国家公共安全委员会应由国务院各直属职能部门、各省和自治区、解放军、武警部队、全国人大、政协及民主党派和专家学者组成，统筹兼顾、分工协作、分类管理。建议以国务院直属部门、各省自治区和军委、武警总队为委员单位，各个委员单位部门负责人作为委员参与委员会管理活动，委员会下设办公厅[4]。应该指出的是，武警总队在公共安全的治理和社会突发事件的应对上起到了不可或缺的重要作用。成立于1983年4月5日的中国人民武装警察部队，担负国家赋予的内部安全保卫任务。2020年4月26日，《人民武装警察法修订草案》提请十三届全国人大常委会第十七次会议审议。该《草案》增加了“组织和指挥”一章，目的是适应武警部队领导指挥体制和军队监察体制的实际，强化对武警部队权力运行的监督，明确中央军委监察委员会、武警部队各级监察委员会是人民武装警察执行任务的法定监督机关，承担处置突发事件，担负反恐、海上维权执法、抢险救援等任务[5]。从武警体系的发展脉络来看，其衍生于公安系统，并衔接于军委架构，其多重属性体现了中国特色治理体系的生命力，也为总体国家安全观的本体理念提供了实践框架。

二、公共安全与国家安全的实践转换

(一)新自由主义经济学困境：从国家权力视域到公共经济领域

经济学理论的凯恩斯学派因为强调政府相机抉择的权变政策，而打通了公共经济领域与国家权力视域。此派学人，瑞典经济学家维克塞尔认为，由于货币非中性，恢复市场供求均衡，就需要用利率来调节价格，当货币借贷实际利率低于实物借贷的自然利率，企业有利可图，便扩大贷款投资，投资扩大，就会提高生产要素价格，从而提高所有者收入，进而拉动消费品价格上涨，最终形成价格向上积累。反之，也会向下积累。这就带来了一个问题，货币政策的最终目标是什么。20世纪70年代世界上五个主要工业化国家成功通过“简单规则”货币政策控制了滞胀，当时的英国首相撒切尔和美国总统里根都成功复兴和稳定了国内经济生活，最终维护了右翼政党的政权稳定，减少了国家权力震荡。选择货币政策，是对一个政权面对经济全球化洪水猛兽之时维护国内和国际两个大局的重要考验。始于2019年末的新冠肺炎疫情席卷全球，美国大幅推出量化宽松货币政策，而中国坚持稳健货币政策，既保持了流动性合理充裕，又坚持货币信贷、社会融资规模增长与经济发展相适应。中国货币政策取向是稳定币值而非对经济强刺激，有效维护了国内经济安全与政权意识形态的总体安全[6]。市场领域因为同属作为个人集合体的公共领域，都面临着与国家权力领域相互转换的视域。

(二)“吊诡”的全球治理：从公共安全到国家安全

全球治理使公共安全功能溢出为国家安全乃至国际安全。2020年3月24日，美日印澳四国召开远程会议讨论共同应对全球新冠疫情，引人注目的是这四个印太国家还召集新西兰、韩国、越南三国，共同参加会议。3月27日，七国(Quad Plus)再次召开副部长级别会议，会议讨论内容除新冠疫情应对措施以外，还包括在疫情过后如何恢复经济生产，以及确立七国每周定期会晤机制。

1.概念转换的消极案例：“QUAD PLUS”会晤机制动因

七国会晤机制(QUAD PLUS)的形成有很多“动听”的理由，例如学习韩国、越南有效控制疫情的“成功”经验，新西兰尚处在疫情暴发初期，亟待取经抗疫，等等。而对于寻求七国联手的深层意图，莫过于反制在印太地区日益扩大的中国影响力，这也是美日印澳同盟长期的利益关切。形成于2017年底的美日印澳四国同盟，一年两次举行会晤，坚持打造以所谓自由秩序为基础的国际规则，并认为中国将会削弱或反转这一规则。作为“外围”三国的新、韩、越表面上默认四国同盟的核心目标，但均未公开表现出拥护这一目标的强烈热情，也不愿公开背书。

2.多边合作的层级与多边合作的目标

韩国的核心利益在于半岛问题。自2017年3月美在韩部署萨德导弹系统后，中国政府对韩施压，中韩龃龉至今尚存。此外，新西兰在经贸往来上，特别是“一带一路”倡议上，需要与中国深入合作，中国是新最大贸易伙伴，经济纽带稀释了政治分歧，与其和大国为敌不如寻求政治包容、政治对话。

越南作为特殊角色，在七国机制中起到侧应作用。由于越南在东南亚占据重要战略地位，四边同盟国家力图扩大角色参与，吸收东南亚国家补充四边同盟提升域内话语权，从而掩饰四边同盟制约中国权力、削弱中国话语权的真实目的，掩饰其仅属于域外国家的事实，冠冕堂皇地将触角伸向域内。但越领导人亦无动力紧随美日印澳，除非中国在南海的动作触动其核心利益。同时，越南“三不”防务政策即“不结盟、不接受外国驻军、不针对第三国采取共同行动”，也极大地限制了其参与反华同盟的动力。

对于七国会晤机制，未来的走势有三种可能。第一是七国会晤机制在应对新冠疫情方面颇为成功，将取代四边同盟机制，并使后者退回到危机干预的治理机制层面，不再聚焦于反制中国。第二种可能，七国会晤机制随疫情共同消失于历史舞台，四边同盟在既有的会晤机制上继续完善自身，应对中国。第三种可能是四边同盟和七国机制长期并存，相互巩固完善，共同聚焦中国话题。

3.应对公共卫生安全与维护国家安全

(1)澳大利亚战略政策研究所研究员彼得·詹宁斯在讨论新冠疫情的时候认为，打赢抗疫战争更重要的是维护国防与国家安全。域内外反华势力将疫情的发展态势作为主要抓手，中国应视情况加大抗疫援助，在输出中国物资的同时介绍好中国经验。

(2)七国会晤机制始于疫情，终于反华的“印太战略”。疫情只是噱头，七国机制旨在压制中国话语权，其软肋在于彼此间经济纽带的薄弱。

(3)分而治之，借力打力。这主要分为两个层面，疫情层面，美是反华舆论战的领头羊，目前仅有印、澳积极响应，而日本、越南等国在合作抗疫以及尽快复苏经济生产方面需要中国。疫情的发展如同地缘战略格局，呈现出不同层级，应看到各国不同的利益诉求，中国应区别对待，应援则援，应守则守，应“战”则“战”，但避免矛盾升级。

三、结论：公共安全与国家安全概念划分的批判性分析

安全困境如影随形地进入全球化，每个国家都有自己的安全观理念，在非传统安全问题全球化应对的背景下，却并存着安全理论的碎片化，或许这就是全球性与后现代性相互叠加的结果。

吉登斯的本体性安全理论从一定程度上贯通了公共安全与国家安全。在其《现代性的后果》一书中，吉登斯指出，科学理应提升这个世界的可预测性，然而科学却同时造就新的不确定性，其中许多具有全球性，我们对这些捉摸不定的因素无法用历史经验来消除。时空分离使得社会生活逐渐脱离传统束缚，使“社会关系从区域场景中‘挖出来’并使社会关系在无限的时空地带中‘再联结’”[7]。在时空的抽离之下，风险环境也极度扩张。现代社会充满着危机，核战争、生态灾难、不可遏制的人口爆炸、全球经济交流的崩溃，当然也包括不断出现的民族与宗教冲突和国际恐怖主义，以及其他潜在的全球性灾难，这一切是现代性脱离控制、难以驾驭的关键，而且没有哪个具体的个人或团体能够对它们负责，或者能够要求正确地安排它们。

(一)困境：国家安全可否超越公共安全

非传统安全打通了国家安全与公共安全体系的互斥性，融合了两个概念的外延。实践中，我们常常忽视个体生命威胁作为公共安全议题的充分必要条件，尽管我们都不否认其作为公共安全体系的重要组成部分。然而在安全与自由的悖论之中[8]，我们更多地看到的是群体公民自由的限制与群体安全实现的辩证关系。而个体生命威胁则被视为国家安全与公共安全交汇口的“两不管地带”。

(二)近代西方自由主义政治思想将个人和社会分解，是剥离国家安全和公共安全概念的逻辑开端

近代启蒙思想家脱离中世纪社会文化传统, 设计共同制定社会契约理论和实践框架, 但他们仍把私人领域中的个人理解为国家的公民;或者说, 市民社会中的个人以国家公民身份参与社会契约制定过程。而康德走了一条相反道路。康德虽然看到了个人权利和人民主权的联系, 看到了个人和社会的关系, 但是在思想上他更接近于自由主义。在康德看来, 个人权利是个人不能放弃的权利,是从道德义务论来理解个人权利。在康德那里,个人权利在本来意义上就排除了人和人之间相互授权的政治意义。对于他来说,个人权利和人民主权的协调就是一个难以解决的问题[9]。现代社会以国家为中心的政治生态使得社会和个人集合体相互分离, 亦即政治国家和市民社会发生分裂, 国家成为与个人对立、不受私人支配的公共权力机关。马克思看到自现代社会以来,以国家为中心的社会和由个人组成的社会发生了分裂,亦即政治国家和市民社会发生了分裂, 国家成了与个人对立、并不受私人控制的公共权力机关。在《德意志意识形态》中，马克思把这种现象称作异化。按照马克思的分析, 国家本是人与人彼此之间相互结合的产物, 但它在产生之后却脱离个人并与个人形成对立[10]。

(三)公共安全与国家安全的概念划分具有一定伪命题属性

纯粹学理意义上的讨论有助于公安学、国际警务合作、国际安全等学科或理论的深入，但如果本末倒置地将辞藻的堆砌凌驾于人类普遍利益之上，则是偷梁换柱地掩盖了公共安全与国家安全的真正关系，最终概念划分成为虚无主义的工具，民粹主义也将甚嚣尘上。