清末直隶警政影响考察

谢明刚

(中国人民警察大学， 河北 廊坊 065000)

清末，近代警政开始兴办。与同时代其他各省警政建设相比，直隶警政不但兴办时间早，而且取得了较大成绩，发挥了引领示范作用，对中央和各省地方警政都产生了极大影响。

一、直隶警政对清廷办警政策产生了极大影响

清政府在决定办警之初，对近代警察制度的认识很是肤浅，对警察与军队的区别认识模糊。光绪二十七年(1901)七月三十日，清廷发布办警上谕：“著各省将军、督抚将原有各营严行裁汰，精选若干营，分为常备、续备、巡警等军，一律操习新式枪炮，认真训练，以成劲旅。”[1]4718这道上谕被大多数学者视为清政府创办近代警察制度的起点。不久，督办政务处遵旨提出改革方案：将各省绿营、防勇通盘筹划，酌定数额，分为三等，即常备军、续备军、巡警军，巡警军“应将旧有各营，裁去老弱浮惰，饷或仍旧，或酌增，另定操章，酌量归并若干营，分拨各处，兼归州县钤束，专为巡防警察之用”[2]4140。从清廷所颁上谕和政务处所拟方案可以看出，此时清廷对近代警察制度的理解并不深刻，还不清楚警察与军队的区别，认为警察与常备军、续备军性质相似，因而称之为巡警军，也就是说此时清廷所要建立的巡警军还只是军队的一种。

清政府内有些官员干脆把巡警军理解为新建正规军。如山西巡抚赵尔巽说：“晋省绿(营)兵行将汰尽，此后各属巡警兵即为经制之师，举凡保卫城乡、巡戍关隘、护饷解犯等事，皆为巡兵专责。”[3]126因此，办警上谕颁布后的一段时间内，许多省份建立的巡警，并不是近代意义上的警察，而只是旧军队的改头换面。如光绪二十七年(1901)，闽浙总督许应骙首先响应清廷办警政策，上奏：“将通省(指福建省)练军制兵汰弱留强，别练巡警一枝。”随后，许应骙将福建省“省城制兵改设巡警军第一、第二、第三共三队，以二队交福州城守协管带，以一队交督标中协副将管带”[4]78。光绪二十八年(1902)，云南省奏称将境内绿营裁汰留强改练巡警军，同时规定巡警军饷银仍按照绿营旧章发放[5]。同年，贵州改练巡警军也是将绿营汰弱留强[6]。安徽巡警首先从芜湖办起，将“保卫营勇二百名照加一百名改为巡警营”[7]。成都兴办巡警，将驻防旗营直接改办，“将前立之旗兵振威一营因其官兵员名薪饷旧额而变通改革，别定简明易行章程，以为满城警察之用。”①西安兴办巡警，直接将步军营改名称为警察营，官兵及办公驻地无一更换。对此，西安将军长春奏称：“谨遵光绪二十七年七月内谕旨，拟请将步军营改为警察营，其各堆拨即名警察处，其兵丁即曰警察兵……仍派协领一员督理一切，并佐领等官分带巡兵。”②黑龙江于光绪三十年(1904)兴办警政，直接“改练军为巡警军”③。云南办理警政，初时全境巡警由半军事性质的团练改练，对此云贵总督丁振铎奏称：“除广南等处各团营势难遽裁，另片陈明外，所有各厅州县原练团哨即一律改为警察……所有原筹团款即请拨作警察经费。”④以上各省所设立的巡警军，大都是按照清廷规定，将旧有之制兵防勇改编，其编制统属和职责与旧有之绿营、防勇相似，有的省份甚至连旧有的称号、官兵职衔和编制都未作任何变动。这种情况在当时是比较普遍的，并非仅仅出现在上面所列举的几个省份。因此，也就有了宣统元年(1909)陆军部的命令：要求“原系防、绿各军，只将名目更换，仍用原营旧制，如巡警军等类”[8]10019，购置军械及工程销案归陆军部核销。而办警费用，应该是由巡警部、民政部核销的。

从以上分析可知，巡警军更加具有军队性质，与近代警察相距甚远，不是近代警察制度的发展方向。及时扭转这种方向，并将之引入近代警察制度轨道上的，是一些熟悉洋务、对近代警察制度有一定认识的封疆大吏，如湖广总督张之洞、直隶总督袁世凯，尤其是直隶总督袁世凯。光绪二十八年(1902)七月五日，直隶总督袁世凯将保定警政创办情形具折上奏。清廷对保定警政所取得的成绩很满意，在此折上奏两个月后，于光绪二十八年(1902)九月十六日发布上谕，命令各省仿照直隶方法办理警政：“前据袁世凯奏定警务章程，于保卫地方一切甚属妥善，著各直省督抚仿照直隶章程奏明办理，不准视为缓图，因循不办，将此通谕知之。”[1]4719随后，各省开始大力兴办警政，并以直隶省为主要仿效对象。清廷也设立了巡警部，作为全国警政的最高管理机构。中国近代警察制度的建设步伐开始走上正确的轨道。

巡警部的建立也打上了直隶警政的烙印。巡警部设立的直接诱因是出洋五大臣被炸事件。此事件发生后，清廷极为震惊，并下定决心推行警政：“鉴于辇毂重地竟有匪人在火车上掷放炸弹之事，此等凶顽不法，难保无党羽混迹京城暗图生事。巡警至关重要，亟应认真办理，以销隐患而靖人心。”[1]4935在出洋五大臣被炸事件的侦破方面，直隶警务人员表现突出。当时，直隶总督袁世凯选派赵秉钧统帅巡警参与破案，很快查获刺客名籍。巡警破案如此迅速，促使清廷设立巡警部的决心更加坚定。鉴于直隶巡警的优异表现、直隶警政的突出成绩及袁世凯本人在清政府中的重要地位，清廷让袁世凯推举人选。袁世凯举荐署兵部左侍郎徐世昌为巡警部尚书，天津南段巡警总局总办、直隶候补道赵秉钧为巡警部侍郎，并得到了清廷的批准。此二人，尤其是赵秉钧，职掌巡警部，自然会将自己之前在直隶办警的经验用于巡警部的工作中。

省巡警道的设置也受到了直隶警政的影响。在巡警道设置之前，各省省城与州县警务互不统属，一省警务没有专门的管理机构，只是委任藩司、提法司等管理，这成为制约警政发展的一大弊端，造成各州县自行筹划，官制设置不一，警章有别等问题。建立省级的警政管理专门机构是大势所趋。光绪三十二年(1906)，直隶省在全国率先设立了统辖全省警政的最高管理机构——全省警务处。直隶警务处的创设无疑是一种制度上的创新，它突破了直隶省固有警制散漫的缺陷，提示了警务管理的一个发展方向，即设立省级警务管理机构，专管全省警务。一年之后，光绪三十三年(1907)五月二十七日，清廷决定在各省设置巡警道，管理全省警察业务。

由上述分析可见，无论是在中国近代警察制度的总体发展方向上，还是在建立巡警部，设立巡警道和统辖全省警务机关等具体问题上，直隶警政都对清廷决策产生了深远影响，发挥了引导作用，引导清末警政走上了正确的发展道路。世人评论说：“历行新政，惟日孜孜，造端宏大，凡将校之训练，巡警之编制，司法之改良，教育之普及，皆创自直隶，中央及各省或相效法。”[9]885-886

二、直隶警政对各省地方警政建设产生了广泛影响

首先，直隶警政为各省提供了一个可行的办警模式，为各省仿效。

光绪二十八年(1902)，清廷颁布谕令要求各省仿照直隶办警，光绪三十三年(1907)，民政部又发布命令，要求各省裁撤民壮各役，参照直隶、奉天等省办理警政：“民政部咨催各省，速将民壮各役一律裁撤，参照天津、保定、奉天、四川、广东等省，办理警察，认真筹办，以重警政。”[10]在清廷的一再要求催促下，全国各省多仿效直隶兴办、整顿警政。如湖南，光绪二十九年(1903)，巡抚俞廉三“遵旨经办”巡警，“根据直隶章程将保甲局改为警务局，派亲军后营兵丁轮流站街，省城始有警察之名”[11]612。山东办理巡警，巡抚周馥直言：“仿照直隶章程，参以东省民情风气，拟订局制饷章及学堂章程课本。”[12]260云南办理警政，“查照直隶章程，参以地方情形，酌量变通”⑤。浙江整顿警政，一方面“仿照直隶成规，以绅士为巡董”⑥；另一方面，仿照直隶警务处设立浙江全省警务处：“浙江从前开办巡警，限于省城一隅，而各俯州县以无筹议及之者。欲图改良非筹普及办法，创立总揽之机关，不足以资统一而利推行。查直隶巡警在各省之先，其效果最著，良由在省设立警务处以任提倡之责……现经饬于省城仿设浙江全省警务处，选派通悉法政警务人员分科办事。”⑥江西九江创办巡警，提出“仿鄂省之筹款，直隶之办法”[13]。吉林办理巡警，“于捕盗队内抽改一营四百人，查照直隶章程办理”⑦。广西省城整顿警政，“于省城设立警察总局一所，分局四所，又在城外东洲地方设一分局，派委熟悉警务员绅，略仿直隶章程，将该三营练军严加挑选，并募补精壮巡兵”⑧。山西忻州办理巡警，“仿天津办法，筹办铺捐，以资经费，建警局，设教练所，置备军械、警灯、岗楼，修饬街道，市面为之一清”[14]。奉天巡警总局为加强探访事宜，于是“仿照北洋办法”[15]，设立探访局。江苏办理警政，两江总督端方指出：“地方巡警系参仿北洋办法，次第组织，办理均有成效。”[16]此外，还有黑龙江、广西、安徽、甘肃等众多省份。由上述分析可见，直隶警政确实为各省办警提供了一种可行模式，为他省所效仿。

其次，直隶为各省培养了众多警务人才。

直隶警政的创办者对警察教育非常重视，在建警伊始就创办了警务学堂。光绪二十八年(1902)四月保定巡警创办，保定警务学堂亦同时创办。同年九月天津警务学堂创办。光绪二十九年(1903)初，保定警务学堂并入天津警务学堂，组建北洋巡警学堂，成为清末全国重要的警察教育基地。直隶警务学堂建立之初，全国只有北京开设有京师警务学堂。直隶警察教育不但开设早，而且章程完备，课程设置完善，师资水平较高，并且允许外省咨送附学。因此，直隶警务学堂不仅为本省培养了大批警务人才，而且为其他省份培养了众多警务人才。直隶总督杨士骧曾上奏说：“北洋巡警学堂学生由京城各部院暨江浙、河南、甘肃、黑龙江、吉林等省咨送人员居其多数，前后共计录取官学生七百六十六名。”[17]宣统二年(1910)护理北洋大臣、直隶总督崔永安在谈到北洋巡警学堂时指出：“各省员生来堂附学及该堂员生应各省电调者有十五六省之多。”[18]《天津警察汇报》也指出：“警察之事尤为今日政治上之急务，天津既为吾国警察导源之先河，内自京师，外及各省，创行警察，无不取材于天津警察学堂，而学堂诸生之成材以去者，又能其所学而发挥之，盖其效之在人耳目者矣。”⑨这些并非直隶官绅的自我夸奖，当时各省办警的确纷纷派员来直隶学习。如云南办理警政，“经营数月，规模粗具，成效渐臻”，但是当地官员仍感不足，于是“先后筹款资遣员弁学生分赴北洋及日本各学堂专习警务，俟其毕业回滇，洞明规则，再行设法添增联队”，以便推广警政⑤。江西清江府办理巡警，由天津选调警务学员十二名[19]。吉林派遣多名学生到直隶学习，据《大公报》报道，光绪三十三年(1907)三月时，天津北洋巡警学堂有吉林咨送之学生二十多名[20]。光绪三十一年(1905)初，两江总督一次即咨送北洋巡警学堂学习之官兵学生数十名。《大公报》光绪三十一年(1905)三月初六日报道是官学生三十二名、兵学生四十名[21],光绪三十一年(1905)六月十七日报道是官兵各学生五十余名[22]。以此推断，当时两江总督咨送来津官兵学生至少在七十人以上，其人数是相当多的。此外，陕西、黑龙江、甘肃、四川等省也多向直隶咨送学员，学习警务。

各省不仅派员到直隶警务学堂学习，选调警务学堂毕业生，而且还派人到直隶巡警局学习或者直接从巡警局选调警务人才。山东办理巡警，曾选调天津南段巡警总局巡官刘青元、遊戎全富[23]。江西清江府办理巡警，由天津选调巡长十六名、巡查四名[17]。奉天，光绪三十一年(1905)，盛京将军廷杰认为前任盛京将军增祺所办警务急宜改良，于是整顿警务，在省城“城关内外设分局六所，以北洋派遣来奉之警察员等派充总监、分巡各差”⑩。对此，天津《大公报》有具体报道。《大公报》报道奉天选调之警员有天津南段第三局正巡官罗济恒，天津南段巡警总局警务学员张香阁、韩嘉树，第一局二区巡弁张登瀛，第二局三队巡弁韩瑞瑄，第五局一区巡官陆宗保等人[24]；天津罪犯习艺所委员朱元炯奉调赴奉天办理警务，“并拟带巡弁等员数人，以资熟手”[25]。陕西办理巡警，派“警务员共十四名来津，送交警务总局，学习警务”[26]。江苏巡抚瑞澂改良警政，仿照直隶设置统辖全省之警务处，并拟从直隶选调警务人员担任警务处各科科员[27]2012。

直隶警政对各省地方警政建设的影响是广泛的、多方面的，在办警模式、警务人才培养等方面的影响更是巨大，无怪乎时人说：“中国之警察以北洋为第一，北洋之警察以天津为第一，此天下公言，非阿谀也。故各省之开办警察，其一切规则无不以天津为模范，其创办之始多半咨调北洋之警务学员，而且往往各派专员来津参观，以为效法之准。是天津之警察为通国所注目，着极大之声誉，概可见矣。”[28]当时涉身中国警政的日本人三浦喜传也说：“各行省推行警政以北洋为模范，各行省之采用警员以北洋为渊薮，北洋实为警界众矢之的。”

注 释：

① 苏噜岱，奏为成都驻防旗营改办警察事，中国第一历史档案馆馆藏档案，宫中档全宗，档案号：04—01—01—1060—001。

② 长春，奏为拟改西安步军营为警察营并添拨队兵并入俾资分布事,中国第一历史档案馆馆藏档案，军机处全宗，档案号：03—6039—057。

③ 程德全，黑龙江省创办警察先于省城设立专局请饬下袁世凯拣选卒业官弁来江事，中国第一历史档案馆馆藏档案，宫中档全宗，档案号：04—01—01—1072—030。

④ 丁振铎，奏为云南酌就各属团练改办警察事，中国第一历史档案馆馆藏档案，宫中档全宗，档案号：04—01—01—1077—040。

⑤ 丁振铎，奏为滇省设局试办警察拟定营制饷章请旨敕部立案事，中国第一历史档案馆馆藏档案，军机处全宗，档案号：03—6001—073。

⑥ 增韫，奏为浙江省筹办巡警情形事,中国第一历史档案馆馆藏档案，宫中档全宗，档案号：04—01—01—1093—014。

⑦ 达桂，奏为吉林创设警察学堂事，中国第一历史档案馆馆藏档案，军机处全宗，档案号：03—5520—027。

⑧ 柯逢时，奏为遵旨筹设警察巡军归并保甲事，中国第一历史档案馆馆藏档案，宫中档全宗，档案号：04—01—01—1066—019。

⑨ 本报发刊辞，天津警察汇报(第一册)，光绪三十三年(1907)四月初八日发行，北京大学图书馆馆藏。

⑩ 廷杰，奏报奉省整顿警察暨创办学堂筹款情形事，中国第一历史档案馆馆藏档案，军机处全宗，档案号：03—5519—021。