浅议我国老龄化问题治理主体及职责

韩振秋

(北京社会管理职业学院(民政部培训中心), 北京 101601)

众所周知，人口老龄化是人类面对的一个重要问题和严峻挑战[1]3。老龄化问题已成凸显的一种社会现象和21世纪全球必须应对的重大社会现实问题。近年来我国老龄化日趋严重，而且高龄化、空巢化等现象越来越明显，老年人养老服务需求与供给还不协调，老年人的品质化、个性化的需求日益多元且呈现分层趋势。面对新时代，面对超过2.5亿老年人，老年人将衍生出哪些问题？谁来治理？如何治理？这些都是我们必须思考和应答的重大现实问题。

一、我国老龄化基本情况和存在的主要问题

根据国家统计局的最新统计，截至2018年底，中国人口在60岁时达到2.54亿，占总人口的18.1%[2]。中国老龄化有些鲜明的特点：老人数量庞大，增长速度快；未富先老，未备先老；地区差异大，城乡老龄化倒置；高龄化、空巢化、少子化、失能化叠加；老年负担比加重，等等。近年来，我国老龄化日趋严重，老龄化应对任务十分艰巨。2010-2019年65岁以上变化情况(见图1)。

对比多数发达国家，中国不属于“先富后老”或“边富边老”，而是在“未富先老”下跨进老龄化社会。在这样的背景下，中国老龄化社会运行有自己的新国情、新问题、新冲击、新群体现象等。主要的问题表现在人道主义和发展两个层面。人道主义层面，有关老年人医保社保、养老服务、权益维护、精神慰藉等问题；发展层面，涉及老龄化对经济、社会、科技、文化等方面带来的冲击[3]。这些层面的问题怎样进行科学治理？这里需要先明确老龄化社会问题治理的基本内涵，必要性、可行性在哪？治理主体有哪些？其各自职责有哪些？

图1 2010-2019年65岁以上变化情况

二、社会治理基本内涵

治理强调多权力中心、多责任主体、平等、协商[4]。一个健康的社会治理体系应该包括政府、市场和社会组织三大支柱。美国学者姆斯·N·罗西瑙认为，“治理”包括依赖于国家强制的政府机制，以及非正式的非政府机制[5]5。 P.莱斯里特认为：“(人类)已经进入一个新的时代，在这个新的时代，(存在)社会结构和制度不能适应新的现实生活和人口结构老化的新现实。治理的本质是，它注重管理机制——赋权、合同和协议——而不仅仅是政府权威和身份。”[6]14-15治理的主导范式是将把政府、市场、社会等多元主体看作是相互依存下的一种管理模式，各主体是平等的、合作的伙伴关系，各主体通过对话、协商、资源互补等方式，使现实的或潜在的冲突、利益纠葛得以调和并采取联合行动，最终达成多元主体相对一致的方向和目标。俞可平认为，治理理论围绕着治理的对象、目标(价值)、主体(参与者)和进程几个方面。治理寻求的是一种“善治”所要求的“合法性”“公正性”“稳定性”和“廉明性”等规定[7]。学术界对于社会治理的探索表现出极大的热情。

一般来说，社会治理指的是个人和机构、公共和私营部门协同办理其日常事务，它是一个持续的、伴随多元矛盾、调解和合作的进程[8]。无论家庭、社区、社会组织、市场和国家，老年人所面临的各种问题及其治理结构都与其他年龄群体不同。例如青年问题，看其能否成为一个社会有用的人才，其核心在于教育，实现这样的目标主要是各群体的责任机制，不同于老年人问题的治理。随着老龄化深入发展、老龄问题的突出，老龄化社会运行中的新情况、新任务，迫切需要协调代际之间的矛盾，缓解老龄化带来的家庭和社会压力，满足老年人多维度、多层面诉求，构建平等和谐的社会代际关系，促进社会的协调发展。

三、老龄化问题治理的必要性和可行性

Futurist Alwin Toffler曾经指出：“一个新的财富创造体系的出现，终于改变了家庭生活的结构，商业、政治、民族国家和世界本身的力量。”[9]18长期以来，我国政府作为公共管理者发挥着全面作用。习近平指出，必须适应国家现代化总进程，不断提高有效治理国家的能力[10]。习近平提出了中国特色的“三大治理”及“三化”治理方式。人民的福祉、社会的和谐稳定、国家的长治久安，是国家治理体系的根本目标。我国的旧有管理模式，突出了管理责任主体是政府，手段平面化，目的工具化，这些方面都与现代化建设所需要的现代治理能力和体系建设不协调，急切需要创设多中心治理模式，达成共治、共享，保护和实现老年人的基本权利、老年人全面发展的最终旨趣[11]。

现代国家治理，要求有一套适应现代社会要求的体系、制度和规则，每一个公民都能得到相对满意的生存和发展机会[12]，在老龄化问题日趋加重的今天，老年人更需要得到这样的机会，增强治理尤为迫切。老龄化问题应对单靠政府无法实现，一方面我国老年人口巨大，人均国民GDP在全世界比较靠后(2017年中国排70位)，与发达国家差距较大，政府从财力全面保障老年人着实困难；另一方面，老龄化社会的问题是多重多维的，从宏观看，老龄化问题涉及政治、经济、社会、文化、生态各方面；从微观方面看，涉及社区(村居)、老年人、家庭、甚至每个人的生活，是一个复杂的巨系统，应对老龄化自然也需要多元主体参与其中。单靠政府的行政命令或引导不足以使其有效治理。老龄化的治理要求政府、企业、社会组织、社区、家庭、老年人自身在不同的层面发力，需要协调各方面利益，统筹兼顾，需要各层面共同参与制定都认可的契约或规定。只不过，各层面在这样的治理下，各自的侧重点和职责有所不同而已。治理的关键是各层面在形成广泛共识的基础上协力合作。

在党的第十八届第四次全体会议上，政府提出了“创新社会治理、加强社会建设”的思想。十九大报告强调：加强和创新社会治理，构建共同治理和共享的社会治理格局。老龄化社会治理的可行性表现在：

一是国家层面已提出治理体系、治理能力现代化，这为老龄化社会治理创设了良好的政治环境。习近平提出“创新社会治理”，鼓励探索社会各主体共同管理社会事务的新型社会治理模式。社会各方资源一同进行老龄化问题治理[8]，强调社会治理主体多元化。这为全国上下，各行各业，包括老龄产业、老龄化问题都提供了方向和目标指导。

二是我国现代化、小康社会建设正处于关键期，这一时期正是各方面问题多发期，很多问题靠单纯的行政管理、靠单一主体——政府来承担和实施难以完成，急切需要多主体参与治理之中。

三是我国老龄化社会已进入近20年，各层面已充分认识到老龄化问题应对的迫切性和重要性，很容易在应对上协调一致，共同参与承担老龄化社会问题应对责任。

四是老龄化社会问题的应对已经有一些企业、社区、社会组织等主体前些年参与了这样的工作，无论是通过政府购买服务为社区老人服务，还是企业投资建设养老院，或是政府建设、提供场地交由民间组织运营管理，这些做法体现了社会治理的思想，并取得了良好的效果，并为进一步广泛开展老龄化社会治理提供了借鉴和经验基础。

五是国外新公共管理理论、福利多元主义与社会治理等理论也为我国老龄化社会治理提供了有效的借鉴和指导。在社会治理方面，日本强调“新公共”和“共同行动”的理念，培育多主体合作精神。强调由政府、企业、社会等多个治理中心联合或平等协商合作，以提供更多的公共服务和物品，以契约或协议方式约束权力的扩张，在不断竞争与合作过程中，解决四方面冲突[8]：共同目标、全面视角、多角度沟通和合作[13]。再如，遵循伊瓦思的“福利多元主义四分法”，在养老服务现代化治理中，为了最大限度降低家庭养老功能弱化的趋向，在家庭养老向社会养老转变的过程中，以社会为纽带的代际契约成为社会化养老的必然要求。我国老年人服务现代化治理体系治理出现了市场、政府、家庭三维主体结构，这与伊瓦思的四分法类似见表1。在治理路径方面：建立了政府调控与市场调节协同互动的治理体制，坚持现代法治与传统文化互融互动的治理机制，培育政府引导与社会参与多元共治的治理主体，构建互联、互动创新的治理方式[14](见表1)。

表1 养老服务治理体系[15]

四、老龄化问题治理五大主体及其职责

当前，精神养老缺乏，实体养老不足，带来了社会治理一些难题。家庭结构的小型化和少子的高龄化，代际关系由紧密到松散，已成为一种普遍的社会现象。加之社区组织的缺失，社会机制不够健全，难保证老年人社会活动的有序开展，对老龄化社会基层治理提出了严峻挑战[16]。老龄化社会治理中的政府、市场、社会组织、家庭、老年人五大支柱都应有不同的责任。具体来说，五大主体社会治理的职责如下：

政府：政府是五大治理主体的重中之重。政府的职能之一是履行一切社会性质的各种公共事务[17]431。政府在老龄化社会治理方面的职责主要有：老龄相关的政策制定和引导，购买为老服务项目，老年人养老资源配置，老年人相关的基础设施建设，尊老助老敬老社会氛围的营造等。政府扮演多元主体互动的中介者、多元主体共同治理的规则制定者、纠纷裁判者等角色。管理方式从直接管理变为间接管理，管理手段从单一的行政手段到经济、法律、公共政策、行政等多种手段并用[18]46。直接提供服务、购买服务、政府资助、凭单制度等。政府层面重点做好完善社会政策体系(建立老年社会政策需求调查机制以及信息公开、沟通机制，绩效评价机制)[19]311，准确、规范、引导、扶持和监督市场行为和民间社会力量。要打破狭隘陈旧观念,通过互动、协商、合作，解决老龄化社会运行中存在的“没人管”或“管不好”的社会问题[20]，实现老龄化社会治理的人本主义、公正价值取向。

企业(市场)：市场在老年人各方面需求和供给方面发挥基础性作用。企业的职责主要有：履行公民企业的作用，为特殊老年人捐赠财物，关注并投资开发老龄相关产业(如老年产品研发、养老机构建设、参与政府购买服务、参与公建民营管理和运营等)。传统上，人们认为企业属于营利部门，处于公共管理之外[18]46。其实，企业是老龄化社会治理的资金提供者，也是老龄化社会应对的具体承担者。如养老机构的投资和建设、社区养老服务的参与。企业是老龄市场的主体，要对每个利益相关者承担相应的责任[21]，承担补充养老的责任，履行对老年群体的社会责任。

社会组织：老龄化社会治理不可或缺的组成部分——社会组织，其责任是填补市场失灵和政府失灵所形成的公共产品和服务。重点是推进社会治理创新，推进政社分开，促进社会组织依法自治和独立负责[22]179。社会组织的职责主要有：履行志愿服务公益精神，组织为老年人、养老机构募捐，监督并与政府协商社会治理，化解社会和家庭矛盾等。社会组织具有专业化、多元化、灵活性、高效性优势，它承担某些公共事业管理的具体工作，提供工作岗位，提供专业化指导和示范、直接联系公众整合各种资源的巨大作用。社会组织应树立公益意识，增强公信力。要建立自我管理机制，并履行对各方养老责任的协调与监督，在养老资格认证、绩效评估、老年服务与产业标准制定等方面发挥积极作用[23]，充分发挥社会组织的自主性和灵活性。

社区：社区治理层面，主要由政府、社区组织、非政府组织、企业、社区居民等主体合作，共同处理社区公共事务，发展社区公共利益的活动[18]46。社区是一种最基层的老龄化治理组织机构。它是国家治理权力和治理机构在基层的延伸，又是基层公众的自治机构[18]46。社区居民是相互依赖、相互合作、共同发展的人群关系，这构成了社区治理的良好的资源优势，他们有着共同解决社区内部公共事务相对一致的价值诉求。同时，政府治理过程中又有可以协助政府管理社区公共事务得天独厚的条件。

家庭及老年人：家庭是参与老龄化社会治理的直接参与者。家庭的职责主要有：孝爱老人，赡养老人，协调代际矛盾，为老人提供物质保障和精神慰藉等。老年人是老龄化社会治理中的对象，也是参与者，老年人自身在社会治理中的作用也是十分重要的。老年人本身在社会治理过程中担任着非常重要的治理主体角色，能否充分调动贫困老年人的主观能动性对治理的效果起着非常重要的作用[8]。老年人的主要职责有：自尊、自爱、自强，模范示范作用，理解子女和国家的现实困难，维护社会、社区、家庭稳定，积极参与社会互动、交流，老年人之间的协作与包容等。

当前，老年人在生活、经济、精神等方面的问题，以及个性化、品质化需求与供给的矛盾，制约着他们的生活水平及身心健康。把老年人的问题、老龄化带来的负面影响完全推回家庭也不可能，需要政府从社会发展高度加以统筹考虑，需要企业、社会组织、社区共同参与，从老年人的利益出发，采用宏观调控和市场引导等方法来应对老龄化问题[24]，确保老年群体利益最大化。五大治理主体及职责见图2。

图2 老龄化社会治理五大主体及职责

总之，老龄化带来的问题是多方面的，问题也是有积极和消极两个维度的，问题涉及到人道主义和发展两个层面，只有全社会明确老龄化社会问题治理的必要性和可行性，在多元治理主体积极参与、协同下，老龄化问题的有效、科学治理并非难事。

五、结语

老龄化社会的到来是文明进步的象征，老龄化社会的各种问题的出现是不可避免的，有很多问题都是积极的，也有一些问题是消极的。但是，即便是消极的问题，只要充分认识问题的本质，充分发挥多元主体的协作、协调作用，通过对话、协商、合作等方式，明确治理主体职责、治理机制、治理目标和治理过程基础上，问题完全可以得到有效调和，达成多元主体相对一致的方向和目标，从而实现老龄化社会问题的有效治理。