义务教育“公民同招”政策推进的可能风险及建议

孟久儿

摘要基于对我国31个省（自治区、直辖市）义务教育“公民同招”政策核心要素和配套措施的总体分析，提出在政策推进过程中可能产生的操作风险、舆情风险以及对民办中小学发展带来的影响。同时提出“公民同招”政策推进的若干建议，包括切实推进政策落实落细、稳妥推动民办学校转型发展、努力缩小区域内校际办学差距等。

关键词 公民同招；义务教育均衡发展；民办教育；民办义务教育学校

中图分类号G63

文獻标识码B

文章编号1002-2384（2020）12-0032-04

2020年是义务教育“公民同招”的改革元年。那么，各地具体政策规定和执行情况如何，这一政策可能产生哪些风险和影响？本文试图通过对我国31个省（自治区、直辖市）的政策文本内容进行分析，从中找寻答案，并基于此提出“公民同招”政策推进的若干建议。

一、“公民同招”的核心要素和配套措施

1. 核心要素分析

根据2019年中共中央、国务院印发的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，“公民同招”的主要内容包括：民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理，与公办学校同步招生；对报名人数超过招生计划的，实行电脑随机录取。[1]归结起来，“审批地管理”“同步招生”“民办学校超额摇号”是“公民同招”政策的三个核心要素。

（1）招生纳入审批地管理

通过对31个省（自治区、直辖市）的文件内容进行拆分统计后发现，约55%的省份在文件中明确提出“原则上，民办义务教育学校在审批地范围内招生”，也有少部分省份在文件中规定“民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理”或“民办义务教育学校招生的具体办法由审批地教育行政部门结合实际情况统筹制定”，但并未明确招生范围是否限于审批地范围内。从文件表述中可以看到，大部分省级政府对于落实该项要求更为严格，直接将民办义务教育学校的招生范围划定在审批地范围内。

（2）公民办学校同步招生

通过对各地中小学招生政策的分析发现，几乎所有省份都将“同步招生”的要求扩展为“同步报名、同步录取”。在此基础上，还有近一半的省份明确提出义务教育公民办学校要在教育行政部门组织的“统一招生平台招生”，即“同步报名、同步录取、同平台招生”。这是各省（自治区、直辖市）对国家政策的进一步落实和细化，有利于市、县（区）教育行政部门和公民办学校在招生工作中把握时间节点和采用更为便利的技术手段。

（3）民办学校超额摇号

在目前已公布的各省招生入学工作文件中，28个省（自治区、直辖市）提出了“民办义务教育学校报名人数超过招生计划的，实行电脑随机录取（派位）”，其中有13个省对超额摇号的范围或比例明确为招生计划的全部或100%。从各省份对民办学校超额摇号的规定看，各地在布置招生入学工作中不折不扣地落实了国家相关规定。

通过对各省政策文件的分析发现，有12个省（自治区、直辖市）还对“未被民办义务教育学校录取的学生”的入学工作进行了补充性规定。总体上可将此补充性规定归纳为“由当地县级教育行政部门统筹安排，保证公办义务教育学校‘兜底，防止学生辍学”。这一补充性规定是省级教育行政部门基于各地实际作出的，也给了县级教育行政部门一种预判信号，即如果辖区内有家长择校意愿强烈的民办学校，则要考虑摇号未中学生的安置方式，统筹调整辖区内的公办学校学位情况。

2. 配套措施分析

（1）加强招生过程监督

“公民同招”涉及电脑随机录取环节，该环节是否公平、公正、公开，既会对政府公信力产生影响，又是“公民同招”政策能否顺利推进的关键所在。因此，许多省（自治区、直辖市）都对招生过程的监督进行了特别规定。据统计，有19个省（自治区、直辖市）在招生入学工作文件中规定了对电脑随机录取环节的监督和录取结果的公开。多数省份在文件中对招生过程监督的表述为“全程接受社会监督”，也有一些省份对于行使监督权的群体进行了进一步规定，如山西省规定“电脑摇号派位要全程录像，邀请公证机构人员、纪检监察人员、人大代表、政协委员、新闻媒体代表和学生家长代表全程监督”。[2]

（2）适度扩大招生范围

“公民同招”改革要求将民办义务教育学校纳入审批地统一管理，而部分审批地辖区内生源数量本身就不多，民办学校在审批地内招生不足，导致学位有空余。针对这种情况，很多省份专门在招生入学政策中进行了规定，10个省份明确要求“满足审批地入学需求后仍有空余学额的，经设区市教育局批准可适当扩大范围”；上海则专门对有寄宿条件的民办学校作出规定：“经区教育行政部门审定，有寄宿条件的民办学校可适当扩大招生范围，民办学校可按走读、住宿等分类设置招生计划。”[3]而对于扩大的招生范围，所有出台相关规定的省份都明确提出不能够跨（设区）市域招生，即只能在本市域内适当扩大招生范围。

（3）划定特殊招生类别

在推进“公民同招”政策过程中，有些省份结合民办义务教育学校的实际办学情况，对一些可直接进入民办学校的生源类别进行了单列。统计各省份的招生工作文件发现，当前有60%的省份在招生政策中提出了民办义务教育学校的特殊招生类别。19个省（自治区、直辖市）的文件中共涉及民办义务教育学校特殊招生类别9类，其中对九年一贯或十二年一贯民办学校的小升初直升政策进行规定的省份最多，达16省（自治区、直辖市）。占据第二位特殊招生类别的是政府购买的民办学校免费学位，此类招生是按照公办学校划片办法统一进行的。此外还有其他几类特殊招生类别，如有2～3个省份分别提出对所属高校（或单位）在职教职工子女、配建小区居民子女、民办学校举办者子女等单列招生；教育优待对象（如引进人才子女）、小语种学生、民办学校投资主体与当地政府部门约定承接的生源以及本校在职教职工子女单列招生计划的，均只有一个省份提出。

（4）加大违规惩处力度

各省（自治区、直辖市）都在招生工作文件中对违规招生行为进行了规定，并明确了违规招生的责任追究机制。在严肃招生纪律方面，一些省份除了落实教育部提出的“十项严禁”纪律要求外，还将“民办义务教育学校采取电脑随机录取以外方式招生”等作为违规招生行为的重要内容。

对违规招生的民办学校，大部分省份在文件中都明确规定“要视情节轻重给予约谈、通报批评、追究相关人员责任、依照有关规定给予减少下一年度招生计划、停止当年招生直至吊销办学许可证等处罚”。而对民办义务教育学校报名人数超过招生计划未实行100%随机派位录取的（或未按规定采取随机派位方式招生造成严重后果的），除对民办学校处罚外，河北、山西等省还在政策中明确提出，“按照谁审批谁监管的原则，对属地学校招生工作监管不力，追究主管教育部门责任”。重庆则将这一事项“视同为落实中央和国家重大政策不力，纳入市县级人民政府履行教育职责评价，视情况分别给予核减分数或者降低评价等级处理”。[4]

二、“公民同招”可能带来的风险和影响分析

据媒体报道，上海、山东青岛等多地在推行“公民同招”政策后，民办学校的报名录取比例出现明显下降趋势，如上海民办学校幼升小2017年报名录取比平均达到3∶1，今年则有11.9%的民办小学正好招满或没有招满。[5]可见，“公民同招”政策落地对“择校热”已经产生一定的“降温”作用。但是，“公民同招”改革在各地刚刚实施，难免存在一些风险和消极影响，需要在政策推进过程中切实加以防范。

1. 政策执行不到位所带来的操作风险

虽然各省份文件都不折不扣地强调了“公民同招”的要求，但各地对于民办学校跨区招生及特殊招生类别等方面也做了不同的规定，给民办学校留出了一些特殊情况下的招生空间。应该说，这些省份的做法是立足于构建公平良好的招生生态，从义务教育民办学校生存发展的现实情况出发，既让民办学校不在生源上“掐尖”，也尽量保证民办学校的生源数量，让民办学校能够“活下去”；或者从社会稳定的角度出发，延续民办学校的一些“直升承诺”。虽然这些政策具有一定的合理性，但在政策执行过程中必须进行严格监管，防止个别民办学校以虚报计划或设置过多特殊招生类别为由，实行不合规范的跨区域招生。

此外，“公民同招”中的民办学校超额摇号是否公平、公正、公开，是人民群众最关切的问题。目前绝大部分省份都规定了对民办学校超额摇号过程的监督监管办法，但执行过程中还需要进一步加大力度，防止在这一环节出现人为把控、暗箱操作等漏洞，造成新的招生不公平。

2. 对政策不理解所带来的舆情风险

据媒体报道，在多地“公民同招”政策出台后，家长群体出现了不同程度的焦虑，尤以2020年面临孩子小升初的部分省市家长为甚。有些家长早早为孩子规划了就读优质民办初中的路径，但是在新政要求下，如果民办学校电脑派位没被录取，那么就可能被分配到学位不满的公办学校就读。家长对孩子升学不确定性的焦虑带来了一些舆情风险，网络上也出现了“小升初择校只能靠运气”等消极言论，这对于政策的实行也产生了一些负面影响。

“公民同招”改变了既往的招生格局，新政下的不确定性让家长们也重新考虑对公民办学校的选择。“既然报热门民办学校是碰运气，不如选择热门公办学校”成为“公民同招”政策实行后舆论的一种反应，继而引发了一些媒体关于“学区房价格将迎来报复性暴涨”的“预言”，这一言论的确也引起了社会关注。但2020年各地在“公民同招”中配套使用的“落户年限限制”“多校划片”等方式，让学区房的投资属性得到更大程度抑制，使得学区房价格并未如某些媒体“预料”的出现“暴涨”。

3. 对民办中小学发展可能带来的影响

“公民同招”改革尤其是“超额摇号”带来的不确定性，有可能改变家长对公民办学校的选择，许多家长为了“保险起见”就会放弃报名热门民办学校。因此，民办学校的生源从家长選择的层面上来看无疑是减少的。此外，“公民同招”改革中的“审批地管理”对民办学校可招生源的影响更为巨大，部分省份将“审批地管理”等同为“审批地招生”，对民办学校招生实行“锁区”，从源头上使得民办学校可招生源下降。如浙江杭州某区的一所民办初中2019年面向全市招生144人，1187人报名，报名人数与招生计划数的比例为8.24∶1；2020年学校面向区内招生405人，729人报名，比例下降至1.8∶1。

对于一些审批地内生源较为充足的民办学校而言，“锁区”政策对民办学校的生存威胁并不大；而对审批地内生源本身就不足的民办学校来说，“锁区”无疑会直接影响到其生存，如果没有适度扩大招生范围等配套措施，那么这些学校极有可能面临无法继续开办的风险。

三、“公民同招”政策推进的若干建议

1. 切实推进政策落实落细

各省（自治区、直辖市）在文件中已对“公民同招”改革提出了具体要求，政策的落地落实则需地方各级教育行政部门和民办学校共同努力。要落实地方各级教育行政部门的责任，加强省级统筹和县（市、区）对义务教育的主要管理责任，做好政策衔接和落地，提前申报招生计划、招生方案；尤其是对于重点地区、热门学校要建立完善招生入学信息发布与预警机制，确定预警等级和发布时间，切实做好政策宣传解读，降低家长和社会的焦虑感，营造良好舆论氛围。

在“公民同招”过程中，在做好同步报名、同步登记、同步录取的基础上，特别要求民办学校摇号过程公开透明，教育行政部门联合社会其他部门和家长群体对该过程进行监督，保证该环节的公正性。要加大监督效力，从源头上堵住民办学校可能出现的违规招生漏洞（如对民办义务教育学校单列特殊招生计划的审查）；对民办学校违规招生的，要依法依规进行处罚，切实保障政策的公信力。

2. 稳妥推动民办学校转型发展

“公民同招”使民办学校发展进入新阶段，各地政府和教育行政部门要支持引导民办学校规范、健康发展。首先是在内涵与特色建设上，鼓励支持民办学校开展特色学校、特色项目、特色课程等建设，打造差异化品牌，提供多样化特色化教育服务；鼓励支持民办学校走内涵式发展之路，超越狭隘的生源大战、升学率竞争。其次是在学校和教师发展上，落实民办学校在师资培训、教研科研、评奖评优等方面与公办学校享有同等机会和待遇，民办学校教师在职称评聘、出国进修等方面与公办学校教师享有同等权利。最后是在经费支持上，为义务教育阶段民办学校学生免费提供教科书，并按各省定生均公用经费基准定额，为民办义务教育学校实施补助；非营利性民办义务教育学校按规定享受与公办学校同等税收优惠政策。

3. 努力缩小区域内校际办学差距

“公民同招”政策只是从招生源头上解决了第一步，真正缩小义务教育学校的办学差距还有很多工作要做。比如：各地政府和教育部门要以缩小校际办学差距为重点，通过集团化办学、学区化管理等手段，加大对城乡公办薄弱学校的改造力度和师资配置，补齐学校基本办学条件和教育教学质量短板，打造“老百姓家门口的好学校”。要通过推进义务教育优质均衡发展督导评估认定工作，明确以“办好每一所学校，上好每一节课，教好每一位学生”为导向，同时充分运用教育质量监测结果，为区域内所有学校把脉定向，缩小区域内校际差距，提高区域内义务教育整体水平。

参考文献：

[1] 中共中央，国务院.中共中央 国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见[EB/OL].（2019-06-23）[2020-11-10].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201907/ t20190708_389416.html.

[2] 山西省教育厅.山西省教育厅关于做好2020年中小学招生入学工作的通知[EB/OL].（2020-03-19）[2020-11-10].http：//jyt.shanxi.gov. cn/jgsz/jgcs/jcjyc/csgz6/202003/t20200318_771435.html.

[3] 上海市教育委员会.上海市教育委员会关于2020年本市义务教育阶段学校招生入学工作的实施意见[EB/OL].（2020-03-11）[2020-11-15].http：//edu.sh.gov.cn/xxgk_jyyw_rxbkyzs_7/20200514/0015-gw_420022020001.html.

[4] 广东省教育厅.广东省教育厅关于进一步规范普通中小学招生入学工作的指导意见[EB/OL].（2020-02-06）[2020-11-20].http：//edu. gd.gov.cn/zxzx/tzgg/content/post_2885737.html.

[5] 赵黎.“公民同招”青岛落地，关乎每个孩子择校的改变正在到来[N].青岛日报，2020-06-27.