改革中的民办学校建设

王汗青+许方舟

摘 要：2015年年初，国务院常务会议讨论通过了部分教育法律修正案草案，明确对民办学校实行分类管理，允许兴办营利性民办学校。同年2月，教育部发布了2015年工作要点，提出了研究制订民办学校分类管理配套政策。民办学校分类管理成为教育领域的热点话题。本刊近日就中国的民办教育发展与民办学校建设问题对浙江大学民办教育研究中心主任吴华教授进行了专访。在采访中，吴教授指出，民办学校分类管理影响重大；亟需配套政策的支持；要借鉴“三地一校”试点经验；稳定的政策环境是吸引社会力量兴办教育的基础。

关键词：民办教育；分类管理；“三地一校”试点

一、民办学校分类管理影响重大

《世界教育信息》：尊敬的吴教授，您好！很高兴您能接受我刊的专访。随着相关政策法规的相继出台，近期，民办学校分类管理成为教育领域的热点话题。在您看来，民办学校分类管理对于民办教育发展有何意义？

吴华：民办学校分类管理是政府对民办教育进行的一种新的顶层设计。以前，我国民办学校都是非营利组织；现在，根据拟议中的新的制度安排——最早是在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中提出的，要进行营利性和非营利性民办学校的分类管理——民办教育的基本格局将发生重大改变。在新的分类体系中，现在的民办学校将面临艰难的选择：根据拟议中的新的分类标准，营利性学校将作为营利性组织被纳入企业（公司）管理。由此带来的有利变化是，政府对其管制减少，学校在招生、收费等方面会更加自由；带来的不利的变化是，作为一个教育类的公司，营利性学校获得的国家政策扶持要比非营利性学校少。而且，如果学校成为营利性机构，教师就变成了公司的员工，他们在心理上的角色转变是否顺利也是一个问题。如果民办学校选择成为非营利性学校，那么面临的问题就是，虽然政府对于非营利性学校在理论上会加大扶持力度，但具体到何种程度，现在大家都不清楚。同时，根据新政策，如果想要得到政府更多的资助，举办者就要放弃其在学校的财产所有权。也就是说，如果学校停止办学，资产清算之后的所有结余与学校举办者无关。我认为，这一新的制度对于现在的民办学校会造成比较大的冲击，并将带来一系列复杂的法律问题。因此，拟议中的分类管理方案对于民办教育的意义仍旧很难下定论。如果大家能够接受这样的安排，民办教育的格局与以往相比就会发生比较大的变化，即分为非营利的一轨和营利的一轨，两者各行其道。如果大家不接受这样的安排，即使要按照文件的规定去执行，大家可能会采取其他措施来对其认为不该丧失的权利进行保障，比如通过其他渠道获得财产收益。一旦出现这种情况，就会导致系统性的政策风险。

二、民办学校亟需配套政策的支持

《世界教育信息》：您认为民办学校在哪些方面急需政府出台配套政策？

吴华：我认为，政府应在三个方面出台配套政策，保障民办学校的发展。第一，按职业身份对教师实行社会保障，也就是对教师一视同仁，无论是对营利性学校教师还是非营利性学校教师，也无论是对公办学校教师还是民办学校教师，都要为他们提供同等的社会保障。

第二，对民办学校实施普遍的税收优惠政策，即免除其营业税，对营利性民办学校按最优惠税率征收企业所得税。对于民办学校（无论是营利还是非营利）而言，最好的办法就是至少在短期或者初期都不需纳税。换言之，一种方法是对所有的民办学校免除所有税收，因为一方面民办学校减轻了政府的财政支出，另一方面这样做对学生有利。当免除税收使学校成本下降后，为提升竞争力，学校就有降低学费的动力。因此，免税对于提升民办学校的竞争力是非常重要的政策。如果无法对所有民办学校免除所有税收，那么可以采用另一种方法，即降低营利性学校企业所得税的税率。因为一旦分类管理之后，非营利性学校无需缴纳所得税，而营利性学校需要缴纳企业所得税，降低税率可以减轻营利性民办学校的办学成本，使营利性民办学校有更强的竞争力。

第三，对民办学校实施普遍的以学生人数为基准的财政资助。现在，我国政府对民办学校的资助分为三种。第一种是政府设立基金，奖励办得好的学校，包括支持一些特殊的项目。这是一种产业导向措施，可以促进优胜劣汰，但其实这一措施对于民办学校的作用不大。因为学校办得好，说明其本身就具有较强的市场竞争力，即便获得这部分奖励资金，对于其提升竞争力的作用也不大；如果办得不好，学校还会受到双重打击。第二种是对民办学校进行成本分担。比如，学校要为教师缴纳一部分养老保险，这一部分在民办学校办学成本中占的份额不小。现在，在浙江宁波、温州等地，政府对民办学校为教师所缴纳的养老保险的社会统筹部分提供财政资助，有效地分担了办学成本。由于教育具有正外部性，在学生获益的同时，社会也获益，政府作为社会的代表，分担办学成本是合情合理的。第三种做法是权利保障，即对民办学校按学生人数进行财政拨款。实际上，这方面的实施情况不太理想。一些省份对于民办教育的财政资助达不到规定的标准，还有些省份对民办教育甚至完全没有财政资助。因此，对于民办学校的财政资助制度亟待完善，应对民办学校按照学生人数分配所有与教育有关的公共资源，包括财政资金、编制名额等。因为学生无论在公办学校还是在民办学校，他们对于公共资源的享用都拥有平等的权利。这种权利不会因为学生所在学校的性质而改变，因此，按照学生人数分配公共资源最为合理。

三、借鉴“三地一校”试点经验

《世界教育信息》：2011年，教育部在上海、浙江、深圳开展探索民办学校分类改革的试点。请基于您的调研，为我们介绍一下这些试点的发展现状与经验。

吴华：民办学校分类改革试点有“三地一校”，“三地”指的是浙江省、上海市、深圳市，“一校”指的是吉林华桥外国语学院。上海市并没有系统制定相关政策对民办学校按营利性和非营利性两类进行分类管理试点，而是针对民办学校建立了电算化的财务管理体系，大大加强了政府对民办学校的财务监管力度。深圳基本上还是按照以前的分类体系，即按照要求取得合理回报和不要求取得合理回报分类，并没有按照新的分类体系进行试点。但深圳市对民办学校的资助力度很大，出台了很多有利的政策。在分类管理方面，浙江省的工作有实质性推进，进行了综合改革。浙江省定了“两市两县”作为试点。从温州的实践来看，总体而言，分类管理改善了民办学校的发展环境，但是我们不能因此就对大范围推广营利性和非营利性分类管理过于乐观。因为温州的方案与目前拟议中的中央的方案存在较大差异。在温州的方案中，学校投入的资产归举办者所有，举办者在学校运行期间可以得到合理回报，学校清算之后还可以分享节余资产。因此，温州的试点情况并不能够有效预测国家全面推行民办学校分类管理的结果。温州试点的总体效果不错，改善了学校的办学环境，提高了投资者的积极性，提升了投资质量，吸引了优质资源。但是，在申请成为营利性学校时，学校也遇到了一些政策障碍。比如，原来学校的资产处置、过户、优惠条件等问题都没有得到解决。总而言之，温州的方案值得借鉴，但存在的问题也需要注意。

四、稳定的政策环境

是吸引社会力量兴办教育的基础

《世界教育信息》：2015年，教育部将出台鼓励社会力量兴办教育的政策文件。在您看来，吸引更多社会力量兴办教育还需要哪些方面的保障？

吴华：财政资助、税收减免、自主办学等措施都可以帮助民办学校发挥创造力和积极性。如果学校要形成办学特色，那么就要有足够的自由发展空间。有人认为，民办学校是公益事业，不应该营利。我认为，民办学校营利是件好事情，因为只要学校办好了，最大的受益者还是社会。办好民办学校，对学生有好处，对公办学校提升质量有激励作用，对政府和社会也有益处。各国政府在鼓励社会力量兴办教育方面有着不同的制度与做法，但有一点是相同的，即为民办学校营造稳定的政策环境。民办学校对将要做的事情有稳定的预期，才会愿意做这件事。所以，我认为，稳定的政策环境是吸引民间资本兴办教育的基础条件。

编辑 郭伟 校对 吴婷