民族地区农村扶贫攻坚中基层组织建设分析

黄 臻 周 强

（贵阳学院 经济管理学院，计财处，贵州·贵阳 550005）

一、引言

贫困问题是一个世界性难题。中国一直致力于贫困消除工作，让贫困人口享受改革发展的成果已经成为中国政府的重要执政理念。习近平总书记指出：“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕是社会主义本质的要求。”党的十八大以来，伴随着精准扶贫的推进，以习近平同志为核心的党中央打响了精准脱贫攻坚战，我国的贫困问题越来越向民族地区和特殊的群体集中。特别是精准扶贫进入到目前阶段，仍未脱贫的大多是深度贫困的少数民族地区，是脱贫攻坚的“硬骨头”，因此，民族地区作为深度贫困的集中地带，自然成为攻克深度贫困堡垒的前沿阵地。截止到2017年年底，民族地区还有农村贫困人口1032万，占全国农村贫困人口的33.9%，贫困发生率为6.9%，比全国农村贫困发生率高3.8个百分点。面对民族地区贫困发生率高、脆弱程度高及返贫风险高的“三高”特征，针对民族地区的“直过民族”“人口较少民族”及“边民”，主要受到基层组织队伍建设的影响，基层扶贫队伍服务能力受限。习总书记指出：“农村基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是贯彻落实党的扶贫开发工作部署的战斗堡垒。”[1]针对民族地区农村的贫困状态及文化差异，必须以基层组织建设为抓手，增强基层组织的凝聚力，提高农村自治能力及自我管理水平，提升民族地区农民脱贫的内生动力，才能实现民族地区的长久脱贫及经济的可持续性发展。因此，加强民族地区农村基层组织建设事关民族地区农村成功脱贫及国家全面实现小康社会的根本举措，也是目前精准脱贫攻坚的关键，更是为民族地区甚至是深度贫困地区贫困症结消除提供可行性方案，对指导后续返贫阻止及乡村振兴实施具有重要的意义。

二、文献回顾

在Benjiamin Seebohm Rowntree率先提出贫困概念后，Fuchs Victor等人提出了相对贫困概念，而后，学者们围绕多维贫困的测度进行多方面研究。党的十八大以来，立足我国贫困实践，学者围绕精准扶贫展开了深度研究。阐述了精准扶贫战略提出的宏观意义（汪连杰，2018年，陈成文、陈建平，2018年；雷明，2018年；唐步龙，2018年），2019年中央一号文件要求总结脱贫攻坚的实践创造和伟大精神，随着精准扶贫的不断深入，贫困具有多维特性，贫困治理复杂（胡鞍刚，2010年；杨龙、汪三贵，2015年；罗庆等，2016年；杨慧敏，2017年；朱信凯、彭超等，2018年），贫困的状态不断深化，贫困群体由区域性逐渐转换为个体性，贫困逐渐向民族地区及深度贫困群体转移，必然要求脱贫攻坚的瞄准机制由村向户甚至个人瞄准，进而要求全面分析贫困群体特别是民族地区基层组织建设情况，了解基层组织与农村脱贫攻坚的耦合发展，掌握如何实现民族地区农村长久脱贫。诚然，脱贫攻坚拔寨冲刺阶段对民族地区贫困动态变化进行分析，掌握贫困性质的转变，探索农村基层组织建设，攻其深层的原因及解决方案是学者们迫切解决的关键问题。

三、民族地区农村贫困的特征及性质

民族地区在我国主要是指民族八省区，包括内蒙古自治区、广西壮族自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区和宁夏回族自治区5个民族自治区，以及贵州省、云南省和青海省3个少数民族人口集中省份[2]。我国民族地区目前有常住人口1.99亿，城镇化率为49.8%，地区生产总值为8.5亿元，其中2011年至2017年地区生产总值的增长率为9.8%，比全国国内生产总值增长率要高。民族地区由于受到自然及资源条件的制约，不管是从地理位置上还是历史遗留等问题，加上少数民族的居民的文化水平的差异，必然导致民族地区的贫困问题突出，解决起来困难。

民族八省区贫困发生率

从上面的表格可以看出，十八大以来截止到2017年，全国的贫困发生率下降了7.1个百分点，而民族八省区贫困发生率却下降了13.9个百分点，可见，从十八大以来，我国加大了对民族地区的扶贫力度，民族地区扶贫工作取得了显著的成绩，但是，2017年对于新疆和贵州，其贫困发生率分别为9.9%及8.5%，说明尽管民族地区在十八大以来的扶贫成效显著，但是扶贫任务依然艰巨，而且民族地区农民的贫困性质在发生改变。

一方面，资源的缺乏是民族地区贫困的主要表现。我国绝大多数少数民族地区都是基础设施比较薄弱，资源匮乏的地方，再加上少数民族地区的代际传递，加剧了劳动力和土地等资源的缺乏，再加上自然灾害多发，使得民族地区陷入了“恶性贫困循环”中，即“我穷是因为资源缺乏、发展条件和能力缺失”。另一方面，文化差异是民族地区贫困的关键特征。民族地区特别是世代“隐居”的直过民族、人数较少的民族及边民，他们世代生活在自己的小圈子里，使得对“贫困”的认知存在差异。比如，生活在山洞中的民族人群及游牧等人群，按照习总书记的“两不愁、三保障”的贫困治理标准，一般文化上认为居住在山洞或者居无所居其本质就是贫困的，但是对于部分民族地区的人却认为他们世代都是这样生活，进而他们并不是贫困的，他们认为他们不贫困，继而存在“你认为我穷，但我认为我不穷”的文化差异。第三，基层组织经济力量薄弱是民族地区贫困的根本特征。基于国家统计局2010年农村贫困监测调查(样本地区大部分是国家级贫困县)获取的53271个样本数据，运用脆弱性测量方法，按照2300 元（2010年不变价）的贫困标准，对少数民族和汉族的脆弱性进行测量，发现少数民族家庭脆弱性程度为61.2%，比整体脆弱性程度高12.7个百分点[3]。因此可以看出，民族地区的贫困群体返贫的风险较大，贫困的脆弱性较高，进而导致民族贫困群体极易返贫，根本原因是由于村集体经济较弱，本身脱贫人口就处于贫困边缘，加上组织经济力量薄弱，其本身对经济的管理能力较弱，进而更加容易返贫。比如，在民族存在，其集体经济几乎没有，基层组织凝聚力较弱，本来贫困群体还在贫困的边缘，其对资产或者自然风险和市场风险的管理能力较弱，一旦有风吹草动就容易再度陷入贫困，继而存在“我穷是因为集体凝聚力不够、经济持续脆弱”。

四、民族地区基层组织建设

党的十九大以来，党中央1号文件提到了兼济农业农村优先发展，实现农业农村现代化，标志着中国经济发展由过去的工业城市优先转向农村农业优先。在2015年中央扶贫工作会议上，习总书记指出“抓好党建促脱贫攻坚，是贫困地区脱贫致富的重要经验，“帮钱帮物，不如帮助建个好支部”，要把夯实农村基层党组织同脱贫攻坚有机结合起来”[4]。基层组织是联系群众的重要纽带与桥梁，我们在脱贫攻坚的关键时期，只有加强党的组织建设，将全面从严治党向基层延伸，增强基层组织的凝聚力及活力才能实现以组织建设为保障的脱贫攻坚任务的顺利实现。

笔者通过对民族地区的基层组织进行调研，走访了贵州瓮安县猴场镇的青池村和金竹村，两个村在基层组织建设上是不同模式。一是青池村的村两级议事厅基层组织建设模式。青池村位于贵州省瓮安县松坪乡，是由原来的下堡村、场坝村、团岩村撤并后的新村，现村委会坐落在原场坝村街上组。原有52个村民小组，合并组后有26个村民小组1385户4877人，党员91人，总面积29.4平方公里，有耕地面积5494亩，其中田3110亩，土2384亩。青池村空心化、老龄化比较严重，全村建档立卡户259户973人。在基层组织建设方面，主要以镇领导挂村作为第一书记，村里成立议事厅，镇干部担任村总支书记，村里的致富能手担任村委主任，实行村两委管理制度，发挥基层小组支部作用，充分利用村民小组自治作用。在村里成立两级议事厅，即村议事厅及村小组议事厅，成员一般由奇数组成，村议事厅成员11-13人左右，而村小组议事厅，成员一般由5-7人组成，其中每个议事厅人员中至少一名党员，一名妇女，乡贤及致富能手占绝大多数。通过建立议事厅减轻扶贫工作队及村两委的压力，一般事情都是经过支部议事厅拟定议事计划，村小组经过筹划后上报村议事厅，村议事厅对小组议事厅上报的事情进行议事讨论，最终形成决案在村里进行公示，最后再执行。但是在基层党组织建设方面，青池村主要面临人和待遇问题。第一，青池村空心化老龄化严重，人员本身严重不足，一般文化层次稍微高点的及有点能力的都外出务工或者在外做生意，留下来的都是老弱病残及妇女儿童，所以人员存在不足，议事能人不够。第二，议事厅待遇问题的困扰，目前议事厅都是实行义务帮扶制度，不管是村议事厅的人员还是小组议事厅成员，除了国家政策规定的人员有微弱的补助外，其他所有的议事成员是没有额外报酬的，但是村集体的议事任务比较繁重，耽误了议事人员自己的时间，长此以往不具有可持续性。在党建促脱贫方面，青池村依托村里两级议事厅作用，具体发挥基层党建组织作用，加强党组织的凝聚力，统一村里党员思想，具体服务好百姓，发挥各小组支部作用，以党总支为中心，成立合作社，实行村社合一，做大做强村集体经济。具体做法是，以基层组织为基础，以合作社为载体，农户以土地或者劳力入股合作社，当然合作社实行自愿入股原则，主要由村里的致富能手及村党员作为带头人进行资金入股，利用集体经济或者扶贫资金，以合作社进行村集体资源的整合，引入公司，公司投入技术支持和管理，合作社与公司签订三年管护合同，发展山上山下产业，山上主要以林果产业为主，山下主要以水稻及白牡丹为主，但是合同约定三年后将产业的管护权移交给群众，由老百姓决定去留。这样进行党建促脱贫也存在两大问题，第一，基层组织中的组织建设费用及扩大集体经济的主要来源到底是由谁来说了算，其中合作社中的利益分配机制如何保障，公司的引入依靠什么等问题需要解决。第二，三年内由合作社进行资源整合可以实现适当规模生产，但是三年后移交给百姓后产权与经营权的脱离问题如何解决，怎么实现深度贫困群众的基本利益问题，往往深度贫困群众在资源和文化上的差异会不会导致贫困差距越来越大等问题。

二是三支部建设的金竹村为代表的基层组织建设模式。金竹村位于猴场镇东南面，全村地域面积35.2平方公里，土地面积16292亩，其中田8019亩、土8273亩，辖23个村民组2269户8790人。截止目前，有建档立卡户452户1825人，建档立卡户占全村人口的20.8%，其中一般贫困户425户1756人，低保户113户115人，五保贫困户10户10人，全村有党员117人,劳动力6235人，外出务工4973人，其中跨省务工778人。在基层组织建设方面，金竹村主要是建立“三支部”，即驻村支部、村党总支部及产业支部。金竹村与青池村不一样，村支部书记和村委主任都是村里的老村民，是村民自己选举产生的，目前还是村两委管理，现在有一个驻村工作队共计18人。所以金竹村以党支部为基础，依托驻村工作队及村小组支部，建立了村党总支部（多为村两委的主要成员）、驻村支部（驻村工作队的18名队员）、产业支部（各合作社产业发展的党支部，目前金竹村有7个产业党支部）。这样通过产业党支部的作用，实现金竹村的网格化管理，充分发挥产业党支部的各个管理作用，尽显驻村工作队的全盘管理，加上村党总支部的统筹，实现金竹村村集体的网格化管理。这样存在两个问题，第一，驻村工作队在脱贫后会离开金竹村，离开后其资源的整合及规划对于村里来说是问题；驻村党支部与党总支部之间的关系怎么衡量；村里出现重大决策时是以驻村支部意见为主还是以党总支部意见为主，实现村民自治还是外来力量治理。第二，金竹村合作社目前主要是村两委成员成立的合作社在运转，其实际是一班成员两套班子，老百姓特别是贫困群众的参与率很低，金竹村依托“三支部”的作用，加强村党支部的建设，实现村里的网格化管理，加强了党员的带头作用，大力促进村产业发展。金竹村以“三支部”建设为凝聚力，发挥“三支部”的带头作用，成立专业合作社，合作社领导班子成员共5名，其中理事长1名，常务理事长1名，出纳（理事）1名，会计（理事）1名，监事1名，办公室工作员2名，基本实现村的“公司+专业合作社+基地”，合作社坚持入社自愿、退社自由、风险共担、利益共享的原则，不以盈利为主要目的，最大限度地为群众和社员服务。金竹村通过公益性公墓管理，各种资源盘活、资金入关等方式，实现村集体经济逐年增收。2018年村集体经济收入24.65万元，2019年预计为30万元，村集体经济主要收入：一是场地租赁；二是公墓收费；三是壮大集体经济入股草塘旅游公司分红；四是入股合作社分红资金。坚持“一村一品”“一村一特”的原则，通过发挥专业合作社、调整产业结构、大户带动等作用，合作社为452户贫困农户按每户5元出资占合作社股0.0005股，112户一般农户每户出资5元占股0.0005股，将原始股份资金和资产等继续用于合作社产业发展壮大，按“3331”进行产业发展利益分配后再根据股比进行利益分成，纯收益的30%用于合作社生产运营发展，合作社基础建设、规模扩大等；纯收益的30%用于村集体经济收入，发展村集体公益事业，建设村集体公共基础设施或者开展村级公益活动等；纯收益的30%用于社员入股分红；纯收益的10%用于支持村辖区贫困农户发展生产。利益联结直接带动贫困农户增收，解决特殊群体（留守妇女和老人）家门口就业增收，用合作社利润分成资金支持村内贫困农户发展生产，增加村级集体经济收入。关于党建促脱贫攻坚也存在两大问题。第一，一班人员两套班子，其党建的建设削弱了普通百姓的参与度，导致村集体的管理具有片面性，反映不出全村人员的意愿，更加体现不出贫困群体的需求。第二，产业发展方面，上层的法律制度约束了基层人员的创意，因地制宜的产业发展受到约束。

五、民族地区农村扶贫与基层组织建设的耦合发展

农村基层党组织是党的执政根基，更是党管农村的基础，是党对农村的领导和管理的代表，是实现党管农村的保证，也是我国实现乡村振兴领导者、组织者和具体执行者，是实现我党对基层农村管理的机制重要组成部分[6]。农村扶贫是实现两个百年目标的需求，更是我国实现民族复兴的伟大梦的前提，也是进一步坚持和发展中国特色社会主义事业的需要。扶贫也为农村基层党组织建设和乡村社会的耦合发展提供了契机，农村基层组织建设为实现脱贫攻坚提供了组织基础和保障，而扶贫则有助于强化和巩固党的基层组织在农村的领导地位。

贫穷不是社会主义，揭示了当下我国对于消灭贫穷的决心。我国目前，特别是民族地区的乡村，出现了大量的空心化、及农村萧条和集体经济的衰退，一定程度上彰显了我国城乡之间的经济社会发展不协调和不平衡的现实，特别是一部分贫困群体或者贫困边缘群体的存在，极大地阻碍了我国社会主义现代化进程的步伐，也严重地影响了政治安定和社会稳定。因此党的扶贫工作及扶贫任务的分解为农村党的基层组织建设提供了新的目标和任务。

“党政军民学，东南西北中，党是领导一切的”[5]。农村基层组织是党在农村执政的代表，是党的整个组织体系的基础与末端，党和国家的路线方针政策和决策部署都是要通过农村基层党组织来具体实施和推进[6]。农村基层组织从人员上也好，还是构成上都是熟人社会，其都是实现农村的自治管理，是熟人的自治管理，具有丰富的社会治理经验，为农村扶贫提供了坚强的组织保障。第一，基层组织是扶贫的资源整合的保障。扶贫特别是民族地区的扶贫，由于文化的差异及资源额差异，其关键就在于解决好民族地区的“人、钱、物”的问题，农村基层组织始终是党在农村的代表，在大政方针上始终保持与党的方向一致，能够代表党在农村基层的执政，因此在扶贫的道路上能够高度保持与党中央一致，基层组织在农村特别是民族地区农村能够对上与上级相关部门对接或者要政策，对下能够动员下级村民进行统一思想，统一行动，发挥熟人管理的作用，引导“人、钱、物”在农村的合力配置和流动，避免出现扶贫的无序化和盲目化，比如青池村的基层组织建设，就整合了村里的资源进行扶贫建设，避免扶贫产业发展的无序化和盲目化。第二，利益联结链接模式的管理。比如金竹村的“三支部”建设，村党总支部引领全村的发展方向，进行了“3331”的利益联结模式的管理，调整和优化了农村的经济社会发展布局。在对村集体利益及贫困群体利益管理的时候，其具有一定的公共性及无私性，必然除了党的基层组织在党的大的利益前才能做到舍小家为大家，进而利用党组织向下延伸党的整体利益，其行动逻辑才会超越组织的自我利益，实现村集体的优化利益连接模式的形成。

扶贫攻坚推进民族地区农村基层党组织巩固领导地位。2015年6月，习近平总书记在贵州调研时指出“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松”[6][7]。党在农村的执政地位必须时刻保持党的绝对领导地位，必须将党的执政地位放在农村社会的核心地位，始终将农村的治理及政策保持与党中央一致。但随着我国市场经济的发展，特别是家庭联产承包责任制以后，农村的集体经济日益减少，农村基层党组织中的作用日渐削弱，基层党组织的传统功能不断失效，且基层组织的新的功能的作用还未能凸显，必然导致农村基层党组织的权威性受到挑战。党的十九大报告强调：“全党要更加自觉地坚定党性原则，勇于直面问题，敢于刮骨疗毒，消除一切损害党的先进性和纯洁性的因素，清除一切侵蚀党的健康肌体的病毒，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，确保我们党永葆旺盛生命力和强大战斗力”[6][8]。消灭贫穷，实现全社会的共同富裕是当前农村基层党组织的重要政治任务，也是基层党组织完善自我的领导能力和巩固党的领导地位的契机。民族地区的扶贫攻坚关键是要做好同人民群众的血肉联系，了解群众之苦，把握群众所需，撇开文化的差异及思想的分裂，把基层党的建设融入中心工作，紧紧围绕改革发展各项任务开展党的工作，不搞“两张皮”，其根本就是巩固和扩大农村集体经济力量，强化基层党组织在农村的话语权，增强农村群众对基层党组织的信任感，树立基层党组织的权威性。农村基层党组织要在扶贫攻坚的具体实践中谋求自我发展，不断强化党的领导力，强化为国为民的政治担当提升乡村治理的政治智慧，巩固自身的核心领导地位。

六、民族地区加强基层组织建设的对策建议

打赢脱贫攻坚战，组织领导是保证，要加强贫困村“两委”建设，要深入推进抓党建促脱贫攻坚工作[8]。民族地区农村资源的差异及文化的差异致使其贫困的脆弱性及返贫风险高等特性，如何围绕抓党建，巩基础，实现依托基层组织建设落实扶真贫，真扶贫，提升自身经济功能实现民族地区全面脱贫，已经成为我们民族地区党在农村的新任务与课题。

以产业兴旺为主要任务，重构民族地区农村经济发展模式，提升民族地区农村自身经济功能。经济基础决定上层建筑，扶贫攻坚的关键是看产业的发展，农村基层组织是促进农村经济发展的核心力量。一方面，农村基层党组织具有重要的地位，其能把握国家的大政方针，能够加强党在农村经济中的绝对领导作用，在发展规划、政策制定上凸显绝对领导作用，利用其作用地位扩大和发展集体经济，增强农村集体的辐射和作用；其次，农村基层党组织能够做好上层设计，依靠基层党组织的政治和组织优势做好民族地区农村的整体产业布局，资源整合，探索符合本村发展比较优势的产业发展方向，重点抓住“人、钱、物”，做好村内村外的协调工作，引领经济发展模式向集中优势产业发展。

以共同富裕为目标，构建农村贫困治理新途径，优化基层党建政治功能，提升农村群众凝聚力。共同富裕是社会主义的本质要求，也是我国扶贫攻坚的根本目标。加强基层党组织的凝聚力一方面要加强密切联系群众，集聚智慧的群众工作。农村基层党组织要密切联系群众，想群众所想，做群众所做，加强基层党组织与民族地区人民群众的血肉联系，深入群众，发挥好群众的自主能动性，做好群众的引心作用，凝聚人心，做好群众的安抚及思想工作，实现人民群众的活力与动力的刺激及引领。另一方面，做好弱势群体的扶贫工作。以村集体为组织，加强集体经济建设，努力帮扶弱势群体的社会责任和义务，树立先进榜样，将扶贫工作与基层组织建设相结合，增强群众的获得感和幸福感，发挥基层组织的向心力中心点作用。

以村风民风治理为手段，重建乡村文化发展方式，彰显基层党建的文化治理能力。民族地区农村文化素质相对低下，贫困认知存在差异，加强农村家风家训治理有助于端正民风，重塑乡村文化模式。一方面加强民族地区农村文化素质的培养，增强农村人员整体素质的提高，依靠基层党组织进行各种技能培训和农村文化水平能力提升培训，强化农民的责任意识、规则意识和共同体意识，杜绝农民的“你认为我穷、我认为我不穷”的思想。另一方面提升思想道德建设，形塑农村社会行为能力。农村基层组织发挥农村党员的带头作用，领头羊作用，引导村民争当“文明户”“文明家庭”，定期邀请专家学者进行道德教育及思想培训，杜绝“等靠要”的思想行为。

以乡村治理有序为方向，加强对民族地区农村社会治理能力的培养，走向农村地区治理能力的现代化，创新治理手段，提升党建在基层农村的管理能力，实现农村治理现代化与中国治理体系的完善。中国共产党一直以来注重于社会的治理能力的建设，实现有序治理是社会主义的本质要求，也是扶贫工作的基本要求。一方面，针对民族地区农村要发挥熟人治理的作用，以熟人治理熟人，在遵守法律的基础上充分挖掘自治章程、村规民约、宗族资源等力量，实现熟人治理模式创新。另一方面加强基层党组织的廉政自律建设，接受社会各界的监督与约束，树立法律在乡村治理中的绝对权威地位，营造风清气正的乡村治理生态，夯实党在民族地区的执政根基。