大城市的农民工为何难以“市民化”——兼论新时代地方政府治理模式转型

张芯悦，王颂吉

（1.北京大学 经济学院，北京 100086；2.中国社会科学院农村发展研究所，北京 100732；3.西北大学 经济管理学院，陕西 西安 710127）

一、问题的提出

城镇化的快速推进是改革开放40年来中国经济社会发展的重要特征之一。2018年中国城市人口达到83137万，常住人口城市化率为59.58%，城市建设取得巨大成就。然而，2018年中国户籍人口城镇化率仅为43.37%，数以亿计的农民工尚未完成市民化进程。一般而言，居住在城镇六个月以上的人口均被视作城市人口，这就使2.88亿农民工中的大部分人在统计意义上被作为“城市人口”，但他们却无法享有同城市户籍人口均等的教育、医疗等公共产品，因此只能算作“半城市化人口”，农民工市民化是中国推进新型城镇化的重要任务。

农民工的“半城市化”现象与户籍制度密切相关。大量文献证实，改革户籍制度、推进农民工市民化对经济发展有着显著促进作用（陈斌开等，2010；[1](p62-71)魏 万青，2012；[2](p152-173+245)都阳等，2014[3](p4-13+78)）。2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出降低中小城市和小城镇的落户门槛；2018年初，西安、南京、武汉等大城市针对高学历人才展开了“人才落户”争夺战；2019年初《新型城镇化建设重点任务》提出城区常住人口100万～300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制以及城区常住人口300万～500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。一方面，以文凭为门槛的落户政策，将广大的农民工排除在外，农民工为经济发展做出了巨大贡献，却无法完全分享到城市公共产品和经济发展的成果（周小刚，陈东有，2009；[4](p142-148)杨晓军，2012；[5](p98-112)王春超，荆琛，2012[6](p144-153)）；另一方面，城市，特别是大城市能否承接众多的新落户人口？公共产品供给政策长期与户籍直接挂钩，吸收新的落户人口会加重地方政府负担，户籍制度改革的成本往往远高于收益（吕斌，2015）。[7]但陆铭（2016）认为现有研究高估了农民工市民化的成本，并且低估了大城市推进农民工市民化的潜在收益。[8](p239-262)因此，我们更需要考虑广大农民工的落户问题，地方政府究竟能否承载这些新落户的人口，大城市推进农民工市民化的成本与收益究竟是多少。

本文假设地方官员遵循基于经济增长的晋升锦标赛制度，地方政府会依据中央偏好来调整自身的行为，在此基础上我们构建中央—地方政府的斯塔克尔伯格模型，发现在现有制度下地方政府没有推进农民工市民化的激励。进一步，我们选择4个直辖市、26个省会城市以及5个非行政中心副省级城市，从公共财政收支角度测算农民工市民化的成本与收益。研究发现：除西宁、南宁、石家庄、重庆四个城市成本大于收益，其余城市推进农民工市民化的收益均远超成本。基于此，我们认为农民工市民化在本质上不仅是成本问题，更是地方政府的激励问题。要加快大城市的农民工市民化进程，必须调整政府间治理模式，即中央加强对地方政府推进农民工市民化的激励。

二、文献综述

新中国成立之后，为配合重工业优先发展战略的实施，政府逐步构建起严格的户籍制度，这对农村经济社会发展造成了严重的消极影响（林毅夫等，1999；[9](p49-165)陆益龙，2002[10](p123-130)）。改革开放以来，户籍制度对于农村人口进入城市就业的限制逐渐松动，大量农业劳动力进入城市务工经商。然而，户籍与公共产品供给始终密切挂钩，进入城市就业的农民工及其家属难以享受到附着在城市户籍之上的保障性公共产品，大城市的农民工市民化举步维艰。

学术界大多从成本方面对农民工市民化的困境进行分析，由于关注角度的不同，不同学者有不同的看法。关于农民工市民化的成本核算方法，学术界一般通过子女义务教育、公共卫生、就业培训、社会保障、住房条件等五个指标进行衡量。国务院发展研究中心课题组（2011）通过对重庆、郑州、武汉、嘉兴四个城市进行估算发现，按照2010年不变价格，每个农民工市民化的政府公共支出成本约在8万元左右。[11](p5-29)申兵（2012）以宁波市为例，认为实现农民工市民化人均需投入13507.4～25507.4元。[12](p86-92)冯俏彬（2013）以2011年不变价格计算，认为农民工市民化的成本为18091.58亿元，建议政府之间设计合理的分担机制。[13](p63-64)杜宇（2013）通过对10个城市的农民工个人生活支出和公共服务支出的核算发现，中央和地方各级政府应在其中承担更多的成本支出。[14](p46-50)而胡桂兰等（2013）、丁萌萌（2014）认为，农民工市民化公共成本的增加不会加重财政负担。[15](p83-87)[16](p36-43)

农民工市民化的潜在收益同样不容忽略。国务院发展研究中心课题组（2010）通过DRC-CGE进行数值模拟，发现每年多城市化1000万人口，可以使经济增长速度提高约1个百分点。[17](p4-16)陈斌开、陆铭、钟宁桦（2010）利用微观家庭调查数据库，发现放松户籍限制可以使2002年移民人均消费水平提高20.8%，居民总体消费水平提高2.2%。[1](p62-71)胡桂兰等（2013）认为农民工市民化会带来非财务效益和财务效益。[15](p83-87)

大城市的农民工市民化改革在很大程度上陷入了政策悖论。若降低户籍门槛势必会造成户口“含金量”越高的城市面临更大的人口流入压力，为提高经济发展活力就必须降低户口“含金量”，这又引发了城市原住人口的反对（郭秀云，2010）。[18](p45-51+103)因此，政策悖论的结果是户口越具有吸引力的地区，其改革越艰难（张国胜，陈瑛，2015）。[19](p3-11+158)Wellisch（2000）、Wildasin（1996）等研究指出，为了控制人口流入所带来的拥挤效应，政府往往会通过设定流动障碍来限制人口流入，但是人口流入又能带来新的税基，因此政府面临双重的目标选择。[20](p88-103)[21](p177-198)中国的户籍制度改革就是如此，不改革会抑制经济增长，改革又会给政府带来财政负担。但已有研究存在的问题是，学术界很少同时对农民工市民化的成本与收益进行测算。

本文认为，在中国特色的政府治理模式下，大城市的农民工市民化不仅是一个成本分担问题，更是一个中央对地方政府的激励问题。基于此，本文从中央—地方政府分权的视角研究农民工市民化进展缓慢的问题，并同时对大城市农民工市民化的成本与收益进行测算，深入探究大城市的农民工市民化解决之道。

三、理论分析与研究设计

大城市的农民工市民化实际上是政府行为策略的选择问题。周黎安（2007）认为改革开放以来，中国地方官员遵循以经济增长为核心的晋升锦标赛制度，在这一制度框架下，中央政府基于经济增长绩效考核并任免地方官员，地方官员有管理辖区经济社会事务的权利，同一层级的地方官员为晋升而开展以经济增长为核心的锦标赛。[22](p36-50)这实质上是一个中央—地方政府的斯塔克尔伯格模型：先由中央政府制定考核指标，地方政府据此采取行动，然后中央政府根据考核结果决定地方官员能否升迁。在市场经济下，政府主要通过经济手段参与经济活动，其中更是以财政支出形式支配了大量资金。财政支出根据项目性质的不同可划分为保障性公共产品支出和生产性公共产品支出。保障性公共产品包括基础教育、医疗保障、社会保障、就业以及住房保障等。由于人口的流动，通常认为此类公共产品具有很强的外溢性。而生产性公共产品，如基础设施建设，通常被认为本地区投资本地区受益，外溢性较低。地方政府的财政支出来自地方本级收入、中央税收返还和转移支付，这是财政分权的产物。在晋升锦标赛制度下，傅勇（2007，2010）认为由于晋升激励和财政分权，使得地方政府的公共支出结构存在“重基础设施建设，轻人力资本投资和公共服务”的倾向。[23](p4-12)[24](p4-15)其他一些研究也持类似观点（张牧扬，2013；[25](p86-103)张宇，2013；[26](p35-50)郭广珍，张平，2014[27](p75-87)）。

农民工市民化的核心是使农民工与市民享受基本均等的保障性公共产品。农民工市民化不仅是户籍制度改革问题，更是政治晋升、财政分权、公共物品供给三方面共同作用下的产物。本文借鉴郭广珍，张平（2014）的模型，将三者纳入同一框架，分析农民工市民化进展缓慢的内在逻辑。[27](p75-87)

（一）行为假设。

本文模型中存在两个行为主体，分别是中央政府和地方政府。众多文献证实，地方政府官员晋升遵循基于经济增长的锦标赛机制，地方政府的财政支出分为生产性财政支出和保障性财政支出。本文假设存在两个地区，每个地区都有一个地方政府。为了集中分析户籍制度下政府的公共财政支出，我们认为两个地区彼此间存在外部性。首先，本文假设国家获得总税收T=T1+T2=t（Q1+Q2）其中t为税率，Qi为地区i的产量，δ代表权重。根据分税制，中央政府和地方政府获得的税收分别为(1-δ)t(Q1+Q2)，δtQi。

其次，我们认为影响地方政府官员晋升的因素有两个：该地区创造的生产总值以及为本地区提供的公共服务，前者直接作为晋升锦标赛机制中的重要指标，后者则作为本地区居民满意度的标准。本文认为，在地方政府的财政支出中，生产性公共支出为gi=(1-χi)δtQi，保障性公共支出为ci=χiδtQi。本文认为公共设施（由χ决定）对成本的影响是不确定的，存在随机扰动项εiεj独立同分布，并且（εj-εi）服从内的均匀分布。

基于政治晋升锦标赛机制，本文认为地方官员的效用函数为Pr(λYi+Ci≥λYj+Cj)V，用产出和民生建设代表一个地区的总产出，当一个地区（i）的产出大于另一个地区（j）的产出时，官员就会得到升迁并且得到V的效用。其中λ＞0，衡量中央政府对于产出的看重程度。当λ＞1时，表明相比于民生投入，中央政府更看重地方政府创造GDP的能力；Ci=gi+ci，表明生产性公共支出和保障性公共支出共同构成民生支出；Yi代表该地总产出，Yi=Pi*Qi，并且将价格标准化为1。本文认为，地方政府投资于生产性公共产品的项目可在短期内获益，以利率为r进行贴现，但地方政府投资于保障性公共产品的项目只能在长期内获益，为简化分析，以同样的利率贴现。

（二）模型设立。

1.短期严格户籍制度下。

根据上文所述建立效用函数，当地区（i）的产出大于另一个地区（j）的产出时，官员就会得到升迁并且得到V的效用。由于短期严格户籍制度下，各地区各自承担生产性公共支出和保障性公共支出，并且短期内只会获得生产性公共支出带来的收益，并不会获得保障性公共支出的收益。因此解概率效用函数有：

得到（1）式为短期严格户籍制度下的效用函数。

2.长期严格户籍制度下。

同理，计算长期严格户籍制度下的效用函数，Ui=Pr(λYi+Ci≥λYj+Cj)V。由于长期严格户籍制度下，各地区各自承担生产性公共支出和保障性公共支出，并且长期内可以获得生产性公共支出和保障性公共支出带来的收益。因此解概率效用函数有：

得到（2）式为长期严格户籍制度下的效用函数。

3.短期放松管制，i为人口流入地。

由于短期放松户籍管制，各地区依旧各自承担生产性公共支出和保障性公共支出，但是人口流入地不仅可以获得生产性公共支出带来的收益，还可以获得人口流出地带来的保障性公共支出带来的收益；人口流入地在短期内只获得生产性公共支出带来的收益。因此解概率效用函数有：

得到（3）式为短期放松管制下的效用函数。

4.长期放松管制，i为人口流入地。

由于长期放松户籍管制，各地区依旧各自承担生产性公共支出和保障性公共支出，但是人口流入地不仅可以获得本地区生产性公共支出和保障性公共支出带来的收益，还可以获得人口流出地的保障性公共支出带来的收益；人口流入地在长期内只获得生产性公共支出带来的收益。因此解概率效用函数有：

得到（4）式为长期放松管制下的效用函数。

（三）模型分析。

命题1：在短期严格户籍制度下，严格控制人口流动，为了获得晋升，地方政府更加偏好投资于生产性公共物品。

该命题可以通过对（1）式中χi的求导得出：

命题2：在长期严格户籍制度下，严格控制人口流动，为了获得晋升，地方政府对保障性公共支出和生产性公共支出并不存在偏好。

该命题可以通过对（2）式中χ的求导得出：发现Ui与χ无关。

命题3：在短期允许人口流动，为了获得晋升，人口流入地的地方政府更加偏好生产性公共支出，同时对其他地区的保障性公共支出持支持态度，并且人口流出地的保障性支出对人口流入地政府的效用存在2倍的乘数关系。

该命题可以通过对（3）式中χ的求导得出：

命题4：在长期允许人口流动，为了获得晋升，人口流入地的地方政府对生产性公共支出和保障性公共支出不存在偏好，但是对其他地区的保障性公共支出持支持态度，并且人口流出地的保障性公共支出对人口流入地政府的效用存在2倍的乘数关系。

该命题可以通过对（4）式中χ的求导得出：

以上均将中央政府作为外生变量，现在进一步考虑中央政府的行为选择。面对地方政府不愿提供保障性公共支出的现状，中央政府又该如何制定晋升机制。本文遵循“中性政府”（贺大兴，姚洋，2011）的前提假设，中央政府的目的是在长期提升全国居民的福利。中央政府先制定晋升规则，地方政府根据中央发出的信号进一步行动。[28](p4-17)这实质是一个斯塔克尔伯格模型，可使用逆向归纳求解。

中央政府的目标在于长期实现全国范围内的福利提升，不存在贴现问题。因此选用长期放松管制下的效用函数④式。对于地方政府而言，有：

对本地区（i地区）产量求导，得到均衡状态下在生产性公共支出和保障性公共支出所占的比例，求得生产性公共支出和保障性公共支出的产量表达式。

中央政府的目标是使全国福利最大，为简单化，将效用进行加总，再进一步对产量求导，得出均衡解。

根据上式可以得到命题5：中央政府更加看重地方政府贡献GDP的能力。这正符合基于经济增长的晋升锦标赛假设。

通过中央—地方政府的斯塔克尔伯格模型发现：在基于经济增长的晋升锦标赛制度下，地方政府更偏好提供生产性公共产品而非保障性公共产品，人口流入地政府不愿承担额外人口带来的保障性支出成本，但是却想占有额外人口带来的双倍收益；同样的，人口流出地政府预期会损失流出人口创造的收益，同时不会有新的人口流入为其创造收益，维持现状成为首选之策。因此各地方政府更偏好维持现状，不愿意采取更为彻底的户籍制度改革，陷入囚徒困境。

四、实证结果分析

上文通过推导中央—地方政府的斯塔克尔伯格模型发现，地方政府缺乏通过户籍制度改革推进农民工市民化的动力。换言之，地方政府并不是因为改革成本过高而无法改革，而是因为其内在的政治晋升机制无法激励他们进行改革。因此，我们进一步的工作是核算地方政府户籍制度改革的成本和收益。

本文选取4个直辖市、26个省会城市以及5个非行政中心副省级城市，以2011—2015年“十二五”规划期间的数据为依据，从公共财政收支角度研究大城市推进农民工市民化的成本与收益。本文认为农民工市民化是要使农民工家庭市民化，因此我们考察的重点是农民工家庭市民化的成本与收益。

农民工市民化的成本是指政府提供相关公共产品的财政支出。从已有研究来看，申兵（2012）以宁波市为例，认为农民工市民化的成本核算包括子女义务教育、公共卫生、就业培训、社会保障以及改善住房条件；[12](p86-92)丁萌萌等（2014）则认为应核算农民工随迁子女的教育成本、医疗保障成本、养老保险成本、民政部门的其他社会保障支出、社会管理费用、保障型住房等六个方面的成本；[16](p36-43)同样胡桂兰等（2013）也指出核算成本应包括子女教育以及社会保障。[15](p83-87)基于已有文献以及数据的可得性，本文认为农民工家庭市民化的公共成本主要包括四方面：教育支出、医疗保障支出、社会保障和就业支出、住房保障支出。但是关于农民工为城市发展贡献的收益并没有统一的口径，很难确定在地区生产总值中农民工家庭的贡献率。由于改革的成本从财政支出的角度切入，因此我们尝试从财政收入的角度核算改革的收益，不论农民工家庭以何种身份参与经济活动，其创造的财富均会通过当地的财政收入体现出来。

为避免某一年财政支出以及财政收入出现极端值，本文选择2011—2015年“十二五”规划期间五年的数值求出平均值。其中，教育支出、财政收入以及户籍人口来自2012—2016年的《中国城市统计年鉴》；社会保障和就业支出、医疗卫生和计划生育支出、住房保障来自各市2012—2016年的统计年鉴及各市级一般公共预算收入决算情况表。农民工数量使用年末总人口减去户籍人口的方式得出，其中年末总人口来自各省市2015年全国1%人口抽样调查主要数据公报以及2016年各市的统计年鉴。平均家庭规模由各市对应的省份数据代替。

第i个城市的农民工市民化成本的计算公式如下：

其中，Ci为i地区的总成本；c1i、c2i、c3i、c4i分别为教育支出、医疗保障支出、社会保障和就业支出、住房保障支出；sumpi为地区i年末总人口，sumri为地区i年末户籍人口；familyscale为家庭规模。

第i个城市的农民工市民化收益的计算公式如下：

其中，Ei为i地区的总收益，ei为i地区财政收入。

计算结果如表1所示。

由表1可知：从财政收支的角度看，在全国35个大城市中，只有西宁、南宁、石家庄、重庆四个城市推进农民工市民化改革的收益低于成本，其他大城市的收益均高于成本。本文认为重庆设直辖市后，将周边许多欠发达的县归入重庆市管辖范围内，因而出现流出人口大于流入人口的现象。西宁作为青海省的省会，相较于其他大城市而言发展水平较低，保障性公共产品供给不够健全，因此户口的含金量相对较低，出现改革收益低于成本的结果。石家庄作为河北省的省会，长期面临北京、天津等直辖市的虹吸效应，因此可能出现净流入人口为负的情况。广西壮族自治区与广东省为邻，流动人口更偏向流入广东而非广西，可能导致南宁流出人口大于流入人口。其余大城市推进农民工市民化改革的成本均小于收益，说明从成本—收益的角度大城市推进农民工市民化是完全可行的，成本问题并非农民工市民化问题的关键，这佐证了本文第三部分的理论分析结果。

五、模型优化——地方政府治理模式转型

根据上文的模型推导可以发现：在基于经济增长的晋升锦标赛制度下，地方政府缺乏放松人口流动限制的动力，没有激励进行彻底的针对农民工的户籍制度改革。户籍限制不仅可以使人口流入地政府不承担保障性公共支出的成本，还可以获得两倍的收益。进一步的数据测算发现，农民工市民化的收益大于成本，但是地方政府仍然倾向于采取维持现状的行为方式。这就陷入一个恶性循环，人口流入地获得超额收益，但是流出地承受了成本，无法实现全国范围内的公共福利最大化。由于这是一个中央—地方政府的斯塔克尔伯格模型，因此解决问题的关键在于中央调整同地方政府之间的治理模式，即激励地方政府由“为经济增长而竞争”转向“为高质量发展而竞争”。

表1 大城市农民工市民化的成本与收益（单位：万人、亿元）

保持其他假设不变，这里认为地方官员的效用函数为：

同理可得：

由上式可知，在保持全国获得福利最大化的时候，λ的取值存在大于1的可能。换言之，改变地方政府官员的晋升激励机制，更加看重地方政府对当地公共产品的投入也可以使全国福利最大化。

在基于经济增长的晋升锦标赛制度下，地方政府，特别是人口净流入地的地方政府缺乏推进农民工市民化改革的激励。人口流入地政府只想获得人口流动带来的红利，却忽视这些流动人口本应享受的公共产品。这样发展的结果，损害的是全国总体的福利，同时也损害了农民工平等享受城市发展成果的权利。要想避免陷入此种恶性循环，中央政府必须调整对地方政府的政绩考核指标，把农民工市民化纳入地方政府尤其是大城市政府的政绩考核指标体系，激励地方政府把农民工市民化作为城市经济高质量发展的重要内容。

六、结论与政策建议

在新一轮户籍制度改革背景下，农民工落户中小城市的门槛已经很低，但大城市的农民工市民化仍然举步维艰。本文通过建立斯塔克尔伯格模型，发现在基于经济增长的晋升锦标赛制度下，地方政府可以依靠户籍制度获得流动人口带来的收益，却不承担流动人口本应享受的公共产品，地方政府没有激励进行农民工市民化改革。进一步，本文通过对4个直辖市、26个省会城市以及5个非行政中心副省级城市的数据分析发现，大城市推进农民工市民化改革基本上收益大于成本，但在现有的政府治理模式下，大城市仍然没有动力开展农民工市民化。本文认为农民工市民化的本质是政府激励问题，要加快大城市的农民工市民化进程，应改变以经济增长为核心的晋升激励机制，把农民工市民化进程纳入大城市政府的政绩考核体系，走向“为高质量发展而竞争”。

从本文研究结论出发，我们认为应从以下三个方面加快推进农民工市民化进程：第一，从战略高度提升对农民工市民化的认识。改革开放40年来，数以亿计的农民工进城就业是推进中国工业化城镇化进程、创造中国经济奇迹的重要动力。为居民提供均等的公共服务是各级政府的基本职能之一，城市对农民工公共服务供给的缺失已成为阻碍中国经济可持续发展、损害社会公平正义的重大问题。基于此，加快推进大城市的农民工市民化，是贯彻中央决策、落实“以人民为中心”的发展思想、推进以人为本的新型城镇化的题中之义，地方政府应从战略高度提升对农民工市民化问题的认识，加快大城市的农民工市民化进程。第二，中央政府加强对地方政府推进农民工市民化的激励。改革开放以来，中央政府激励地方政府为经济增长而竞争，形成了一套有效的官员晋升激励机制。农民工市民化的核心是加强对农民工家庭的保障性公共产品供给，这在短期内难以进入地方政府的经济增长函数，因此同基于经济增长的官员晋升激励机制相矛盾。推进农民工市民化是经济高质量发展的内在要求，在新时代背景下，中央政府在肯定基于经济增长的官员晋升激励机制有效性的同时，也应充分认识到这一机制难以有效激励地方官员为高质量发展而竞争。为此，中央政府应从官员晋升激励机制设计层面进程改革，加大对地方官员推进农民工市民化的激励，引导地方政府由“为经济增长而竞争”转向“为高质量发展而竞争”，尤其是使大城市的地方政府有压力和动力加快推进农民工市民化。第三，从均等化财政转移支付维度加强对人口流入地和人口流出地政府之间的协调。地方政府推进农民工市民化的财政支出，在一定程度上依赖中央政府的转移支付。大城市的农民工很大一部分是外来人口，因此推进这部分农民工的市民化，就需要中央政府在财政转移支付过程中加强对人口流入地和人口流出地政府之间的协调。从一般意义上讲，中央应按照流动人口的实际就业及居住所在地，决定拨付给各地的保障性公共产品转移支付额度，从而使人口流入地的地方政府在推进农民工市民化过程中“有钱可用”。

最后，本文的研究还存在不足。第一，财政收入指标并不是衡量户籍改革收益的最佳指标，这也可能是导致本文与主流观点（户籍改革成本大于收益）不符的原因之一，但我们依旧认为基于数据的可获得性，财政收入是最能反映当地生活的人们对于经济最直接贡献的指标。第二，本文无法通过数据分析地方政府不愿意户籍改革的机制，我们只能证实地方政府在有能力推进户籍改革时而不改革，这种行为可能和地方治理模式有关。在之后的研究中，我们将致力于量化分析其中的机制传导途径。