陆海统筹空间格局下海洋生态环境执法的优化

杜辉，何珠琪

(重庆大学法学院，重庆 400044)

陆海统筹作为协调生态环境保护空间格局的基本原则，将对海洋空间治理和生态环境保护发挥引领作用，影响着海洋生态环境治理的总体思路。在推进生态环境保护综合行政执法改革的背景下，这一原则突出强调海域与陆域、流域三维空间的协调联动，涉及空间统筹规划、陆海执法联动、陆源防控为主、压实地方政府责任、构建多层次全方位综合治理体系等法律层面的疑难问题，因此是创新和完善涉海生态环境执法体系的重要抓手。从问题导向出发，在把握陆海统筹新执法空间格局的基础上，反思当前海洋生态环境执法存在的法律障碍和实践困境，并提出相关优化方案，对于提升海洋生态环境治理效能意义重大。

1 陆海统筹重新界定执法的空间场景

陆海统筹为当前海洋生态环境执法提供了新的运行场景，其执法主体分散多元的属性与超大规模的治理空间相叠加，从根本上制约着海洋生态环境执法能力。陆海统筹在物理意义上包括陆地空间和海洋空间，是土地资源、水资源和生物多样性资源多重联结的场景，但从功能意义上则指向城乡建设空间、生产生活空间和生态空间三个维度。由此，围绕着生态环境要素和特定的社会功能，陆地与海洋形成了隐含着多种形式内容的、相互融合的空间系统。它既是理解海洋生态环境执法的自然空间，也是分析执法困局及其突破方向的社会关系空间，构成了生态环境执法体系重塑的背景、条件和基础。只有立足于这种新的多元空间场景之上，才能结合生态环境综合执法体制改革、深化党和国家机构改革的准则，确立海洋生态环境执法体系优化的有效路径。

从法律供给和空间功能的满足来看，这个空间场景蕴含着不同甚至相互冲突的法律需求。这要求海洋生态环境治理的优化要突破陆地与海洋、生态与生产及生活相区隔的静态视角，采纳陆海一体、关联互动的动态空间视角，树立“治海先治河、治河先治陆、陆海统筹治理”的新理念、新方案，在更科学合理的空间划分体系之上革新生态环境执法体系。

陆海统筹要求在顶层制度设计上把握中央和地方、海洋和陆地这种纵横交错的关系格局，既要加强中央和地方、内陆与沿海的治理权责和利益分配，也要在尊重陆海生态环境系统整体性的基础上设计海洋与陆地执法的协调衔接机制，结合地方区域性发展需求和生态环境治理的国家战略，建立区域、流域、海域联动互补的生态环境管控体系。执法权作为陆海空间统筹的关键变量，是串联陆海空间的治理权力体系、推进协作治理的主线，也是处理该领域中央和地方事权与财权配置、地方政府合作治理的关键环节。在陆海统筹格局之下反思并优化生态环境执法体系不能忽视这一前提，必须密切围绕陆海统筹的空间场景及其法律功能场景的内在属性建立综合的执法体系，推进执法主体和执法机制的统合，通过执法权的系统确认、分类配置来回应海洋生态环境执法的传统困局，以提高执法效能。

究其根本，陆海统筹给海洋生态环境执法创新设定的新任务就是在空间协作、权责主体、执行机制和制度保障上建立跨空间的综合执法体系，统筹协调执法主体、手段、信息和政策，强化制度建设、能力建设、信息化建设在海洋环境执法体系优化中的支撑功能。

2 新空间格局下海洋生态环境执法改革的任务

2.1 陆海统筹的空间格局要求根据整体性治理理念优化执法体系

陆域、流域、海域统筹的空间格局要求生态环境执法必须超越区域、层级的限制，将执法权运行从“点”向“线”“面”拓展。随着海洋经济的快速发展，渔业养殖、港口作业、涉海工程、船舶排污、大规模海岸开发、沿海产业布局重型化等因素使海洋环境污染和生态破坏呈现出扩大化、多元化的趋势，陆源和流域污染成为海洋生态环境损害加剧和风险陡增的主因。如果无法在法律机制上将这种空间关系予以吸纳调整，以生态环境整体性作为前提来构建彰显“陆海统筹、以海定陆”理念的海洋综合管理体制机制，就无法从根本上解决海洋生态环境损害问题。这一治理目标要求准确把握陆域、海域、流域生态环境治理的整体性、系统性、联动性和协同性特征，建立陆海执法的统一协调体系，完善海域与陆域、流域的执法协调联动机制，实现执法目标、执法组织、执法行动全链条的有效衔接。

具体而言，一方面就是要在执法协同模式和综合执法模式之间做出恰当的选择和制度设计，以使其既符合当前结构改革的宏观导向，也能满足执法效能最大化的中观目标；另一方面则是要在微观上协调陆海空间格局中的各方利益、明确执法主体权责、减少执法冲突、提升执法统一度，以协作互助、联合互通、争议协调、整体评议等方式推进整体性执法理念的落实。

2.2 陆海统筹的空间格局要求以执法实效为中心重新配置执法权

目前，为了强化海域海岛保护、遏制海洋生态环境恶化、加强交通运输和渔业管理、规范海岸线保护和开发，各级政府越来越重视对海洋综合管理调控手段的规范化建制工作，尤其是在生态环境执法方面进行了较全面彻底的改革。这种执法改革思路一方面强调综合执法的理念，注重执法权和执法机构下沉，另一方面也强调执法力量的专门化，从组织建制上推进执法体系的精简。尽管这种机构改革和综合执法体系建设取得了丰硕成果，充分反映了生态文明体制改革的新理念，把握住了落实“放管服”改革要求的制度切入点，但在诸多关键问题上仍有进一步优化的空间。

一是生态环境保护综合执法队伍与中国海警局在近海领域的执法权配置有待进一步梳理。根据《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》规定，大力推进生态环境保护综合执法队伍建设以整合生态环境、农业农村、自然资源、水利、海洋等部门的执法职责，是当前落实地方主体责任、推进生态环境保护执法改革的关键步骤。同时，2019年6月全国人大常委会授权中国海警局履行海洋生态环境保护和海洋渔业管理的执法任务，行使法律规定的有关行政机关相应执法职权，并要求中国海警局与有关行政机关建立执法协作机制。由此来看，地方生态环境综合执法队伍与中国海警局在近海区域生态环境执法中发生了职责交叉。二是地方海洋执法部门的整合工作还没有完成，执法机构配置过多、权责不清、协调统筹困难等问题依然悬而未解。比如，现行法律法规仅对渔业船舶污染海洋环境进行监督管理，对渔业养殖导致的海洋生态环境破坏的监管职责未规定，责任主体不明导致监管缺位或交叉。又如，由于《水法》《水污染防治法》缺少入海排污口监管的职责规定，《海洋环境保护法》对入海排污口备案也没有设定排放浓度、总量的监管要求，加上生态环境部门掌握信息不足，导致对工业直排、城镇污水处理直排、工业集聚区污水集中处理直排等陆源污染的监管处于交叉且无力的状态。这表明，现存的地方海洋监察机构急需生态环境部门等相关部门授权或委托，才能避免既成执法格局与改革后监管执法体制出现目标错位的风险。三是现行执法体系下跨区域海域执法问题尚未明确，尤其是全国人大常委会未能对中国海警局海洋生态环境执法授权范围的中央事权和地方事权进行明确，也没有规定跨区域海域执法的启动机制和争议解决方案。

由此可见，涉海执法力量的职责交叉仍然是困扰海洋生态环境执法体系的关键问题。在执法事项的交叉领域、执法管辖的边界区域、执法对象的盲区难免会形成争利推责的锁定效应。这不仅会造成执法冲突，更会损害法治的权威和政府的公信力。再者，随着区域治理一体化的深入，陆域、海域和流域的生态环境问题呈现出更强的整体性和关联性，如果缺少体系化的执法权配置方案，就会大大降低生态环境治理的整体水平，形成执法认知、执法能力、执法体系与治理目标的失衡。因此，在陆海统筹的空间格局之下围绕陆域、流域和海域、中央和地方、海警、渔政和生态环境保护部门等多重关系进一步优化执法权配置，意义重大。

2.3 陆海统筹的空间格局要求以治理事项为主线开展执法协同联动

海洋生态环境保护涉及生态系统保护与修复、生物多样性保护、自然保护区管理、海域海岛开发利用、预警应急、涉海工程建设等诸多治理事项，在推动生态环境质量总体改善的目标下必须打通陆地与海洋、污染防治与生态保护、治污减排与生态增容等治理对象或目标之间的制度区隔，统筹安排治理事项的优先序位、利益分配、职权职责清单、机构人员配置等关键要素。具体到执法领域，则需要在专业化、整体化和精简化的目标导向下促成执法协同联动。

所谓执法协同联动就是通过相应的机制建设提升行政一体化程度，强化执法部门之间的沟通协作，消除部门之间的内耗和功能上的抵消效应，推动执法资源的有机整合以及在复杂执法事项中的深度分工[1]。根据治理事项的复杂性，陆海统筹空间格局下的执法协同联动不仅要在涉海执法权配置的主线上进一步优化授权执法、委托执法的方式，以空间整体利益为目标优化条块联合执法机制[2]，还要重视非行政主体的治理能力对行政执法的补强功能，发掘协议执法、参与型执法等新机制的应用空间，形成“科层—自治—参与”的执法新形式；不仅要科学设置中央和地方事权，优化地方执法机构设置，为地方政府履行主体责任构建运行顺畅、充满活力的体制机制，还要注重不同职能部门横向上的归口协调和联动协作，推进陆域、流域、海域不同执法主体执法协同联动常态化。

2.4 陆海统筹的空间格局要求以地方政府主体责任为基点创新执法机制

当前，沿海省份在探索推进海洋生态环境保护监管执法体制改革过程中形成了不同的执法模式：以广东省为代表的海洋综合行政监管执法模式、以海南省为代表的海洋监察与渔业监察并行模式和以江苏为代表的省级执法监督、市县具体执法模式。尽管模式不同，组织结构有明显差异，但这些改革都尝试通过组织建制层面的革新来压实地方政府主体责任。这把握住了生态环境执法改革的关键之匙，但这些改革并没有将陆海统筹的新理念有效吸收，尤其是缺乏解决行政执法权争议的组织机制和协调机构。很多地方尝试通过建立岸长制、河长制和湾长制三个制度的协调工作机制来破解这一难题，实际上是借助于“首长负责、部门共治、网格定位”的责任模式将整合性治理功能发挥到最大化，以责任首长的同一性最大限度地消除“管理的碎片化和机构之间的协同失灵”难题[3]。这一机制固然可以在名义上使地方政府责任分级分层固定下来，但是对于具体的执法活动却收效甚微。

在陆海统筹新格局下，必须从污染控制、生态保护、风险防范等治理目标出发来思考地方政府责任在执法领域的分解与组合，从制度层面提升陆域、流域和海域执法合作能力，以相对集中的地方政府主体责任最大限度地聚合分散的行政执法权，为执法部门设置信息互通、程序衔接的长效机制，将河长制、岸长制、湾长制等政治化的治理机制转化为法治化的综合执法机制。

2.5 陆海统筹的空间格局要求最大限度地提升执法效率和权利保障的强度

执法是涉及利益调整的复杂过程。陆海统筹的空间格局将传统海洋环境执法中的利益关系网络进一步扩大化、复杂化，从涉海相关利益主体扩展到陆域和流域空间内的生产生活之中，利益内容也随之增容。无论是对执法主体来说还是对行政相对人来说，都将面临执法产生的新冲突和新矛盾。在执法权责主体不清晰、执法冲突频发、执法效率不高、执法标准不统一等制度性因素的叠加下，行政相对人的利益就存在过度侵犯或者保护不足的风险，执法主体的执法利益和执法秩序也将大大减损。由此，就形成了执法效率与权利保障双输的困境。因此，探索跨空间的执法协调方式无疑也是陆海统筹理念的题中之义。

3 推进陆海统筹空间格局下生态环境执法优化的思路

基于生态环境执法的基本规律，结合生态环境保护综合执法改革和陆海统筹治理理念及其相关的组织革新，笔者认为，应从以下几个方面回应前述需求。

3.1 在组织法和行为法维度，充分发挥生态环境保护综合执法改革在回应基层执法需求方面的法治实效

“对部门协同事务或区际事务原则上应基于横向关系协商解决”，而要实现执法机关间直接的横向沟通则需要通过共同执法、相对集中执法权、执法协议等行为法机制来实现[4]。推进生态环境保护综合行政执法改革就是要借助于组织法机制和行为法机制的调整来整合执法主体、集中执法权，以统筹配置执法职权和资源，解决长期困扰基层执法力量的权责交叉、多头执法引发的效率难题。这种制度改革是统筹陆海执法机制的制度基础，可以最大限度地降低执法主体的管辖权争议。要将这一改革过程与陆海统筹的空间治理有机结合，需要从几个方面着手：

这个游戏规则简单，费用也不高，所以吸引了许多的人来撞运气，结果是扫兴者居多。为什么会出现这样的结果？带着这样的问题我们引入随机变量数学期望的概念并用它来解决这个问题，我想不仅可以使学生加深对随机变量数学期望的理解，更体会到了学习的快乐。

一是从宏观上进一步深化体制机构改革，通过修订《海洋环境保护法》将机构改革中生态环境、自然资源、海事、农业农村以及其他涉海职能部门职责调整法定化，厘清中央(海警局)和地方(生态环境保护综合执法队伍)的责任范围，塑造综合执法与专业执法相结合的执法风格和组织文化，从执法理念、执法基础设施、监督执法、执法风格等方面建立陆域-流域-海域相协调的空间治理格局。必要时，可以考虑制定中国海警局组织法，在法律层面上明确其在海洋维权执法中的职权、范围和任务。

二是通过建立入海河流沿岸地方政府环境保护目标责任制、强化陆源污染物治理的地方政府责任来推动陆上力量下海、增强陆源防控和陆海联动，最后形成跨空间的目标责任体系，为陆海统筹执法配以约束机制。陆海统筹的空间格局在某种意义上需要放松传统监管模式中关于执法管辖权的限定，创造出更多共同执法空间，推进执法协作。

三是要配合清权、减权、制权、晒权的改革要求建立执法考核的绩效评定机制，将压力导向的执法行为转变为绩效导向的执法行为，从而在透明、规范、合法、公正的目标约束下提升执法实效。

四是要把依靠环保督察提升执法效能的治理路径转化为常规化的综合执法，以突破职责交叉、权责碎片化、权责脱节等体制性难题，以承接陆海统筹下的执法事项增容带来的执法压力。

五是要通过组织法层面的制度创新推进执法资源的空间配置和再分工，尤其是要明确海水养殖污染防治、防止采砂破坏生态、自然岸线保护等跨部门协作领域的职责，以利于从职责源头提升执法合作能力，明晰执法衔接的责任和程序，最终增强执法资源配置能力。

3.2 在程序法维度，建立健全执法协调程序机制，有效增强陆海统筹空间格局下的执法协同能力

近年来，我国的行政体制改革尤其注重发挥程序机制的协调功能。陆海统筹的关键在于做好海域、陆域和流域环境执法的协调，在明确内陆、沿海和海洋的执法责任归属的基础上提升执法协同能力。从制度功能出发，陆海统筹的执法改革尤应借助于联席会议、案件移送、信息资源共享、征求意见、执法反馈、巡查保护联动的程序功能来加强中国海警局、地方生态环境执法力量以及其他相关部门的协作。因此，有必要在程序法维度建立执法协助和协调机制，为解决执法权的冲突、分散与缺失提供程序基础。

3.3 在制度效能维度，聚焦多层次的执法精细化机制，大幅提升执法水平

执法的精细化水平是衡量海洋生态环境治理效能的重要标志。面对高度复杂的陆海生态空间治理，执法工作不仅要目标定位精准，还要求过程高效可控以及执法手段的规范化、标准化和智慧化。

从执法目标来看，将陆海统筹的理念贯彻到海洋生态环境执法体系之中就是要解决海洋环境保护法律法规实施机制不畅的体制问题，打通执法机制补偿的关键环节，深刻把握陆海统筹理念下的执法需求，创新执法工具和监管抓手，从而提升陆域、流域、海域三维空间的生态环境治理效能。由此，可以考虑在法律法规的监管目标范围内结合具体区域的治理需求和违法情况，设定执法目标清单与动态调整机制，为执法主体在独立执法或协同执法中提供操作指南。

从执法过程来看，陆海统筹的空间格局催生了多元化的执法形式，也更直接地凸显了执法主体间纷繁复杂的利益格局和权力关系。为了达到过程高效可控的精细化要求，可以考虑建立立体式、全覆盖的体系化监管网络，实行陆海连线、岸线分段、海域划片、定期和不定期巡查、执法协管、“湾长制+网格化”管理等多维空间一体化的执法模式，创建执法奖惩、执法信用等激励机制和规范化的考核评价规范。

从执法手段来看，陆海统筹的空间格局进一步扩大了执法范围，治理事项和执法主体的关联性进一步增强。因此，可以考虑通过技术赋能来消解执法压力，形成部门协同、高效执行、力量下沉的“大环保”格局。比如，可以利用大数据、云计算、人工智能等智慧技术进行海洋生态环境信息的监测、处理和分析，开展常规性监测性执法；也可以通过信息互联互通技术加强执法协同，塑造大数据执法监管机制。再如，可以充分发挥智慧治理的思维全面再造执法组织、执法流程和协商参与机制，推进执法组织功能的整合和体制机制创新。在这个环节中，“互联网+综合执法”的执法体系能对执法主体、执法保障、执法信息、执法依据、执法效果等实现过程性监管，推进执法管理和信息化建设进一步融合；也有利于执法权的集中和下沉，保障执法过程的跨部门性、跨空间性、跨领域性，从而在功能上重构执法的平台、力量和模式。

综上可见，陆海统筹理念之下执法空间机制的变迁，要求执法力量的高度统合，并在职权配置、执法资源供给、生态环境整体利益维护、执法效能提升等几个方面完成进一步规范化的任务。因此，在修改完善《海洋环境保护法》、推进生态环境保护综合执法改革等任务中，必须妥善处理这一系列核心问题。