行政事业单位预算绩效管理探析

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预算绩效管理是全面预算管理的重要组成部分，以战略目标为导向，以成本价值为衡量标准，将资源分配的增加与绩效提高紧密结合，并通过对业绩评估实现预算管理的成果和效率。可以说预算绩效就是预算资金投入和产出的结果。近年来,行政事业单位预算绩效管理取得了明显进展：绩效评价范围进一步扩大,绩效评价方式不断拓展,绩效目标管理得到加强,绩效监控开始实施,评价结果得到有效应用,制度建设渐成体系,各项基础工作得到夯实,成果正逐渐显现。但同时,预算绩效管理在实际应用中也存在种种问题和困难，需要进一步分析原因，寻找有效的应对措施。

1 行政事业单位预算绩效管理现状

1.1 成本效益意识薄弱

我国行政事业单位经费来源主要是财政拨款，经费支出首先要保工资、保运转、其次保稳定、保发展。这种预算收支模式使得行政事业单位管理中没有成本概念，部门预算编制过程中只热衷于报项目、争资金，预算支出只考虑花出去，不考虑花出去产生什么效益，更不考虑资金效益的最大化。

1.2 预算绩效管理落实困难

由于我国目前还缺乏比较完备的法律体系、制度框架和协调的组织体系，即使当前国家出台政策要求行政事业单位建立预算绩效管理制度，但不得不承认，我国行政事业单位预算绩效管理理论与实践在糅合的过程中存在诸多矛盾，例如系统的管理方法及培训、健全的技术支撑、丰富的成本数据库、有效的结果运用等，使政府对行政事业单位的管理工作难以落到实处。

2 预算绩效管理中存在的主要问题

2.1 预算编制不够规范科学

传统的预算管理理念依然存在，预算编制方法不规范、不科学。尤其项目支出预算编制比较随意，盲目追求更多资金。很多行政事业单位没有科学的预算绩效目标，没有对预算经费的使用设置明确的范围，项目经费的使用无法做到专款专用。此外，对项目经费进行预算和规划时没有突出项目实施的工作重点，不利于项目的后续发展。

2.2 预算绩效目标设置比较随意

绩效目标是建立预算绩效管理体系的前提和基础，其编制过程涉及到行政事业单位的方方面面，需要多个部门协同配合、共同完成。而我国对预算绩效管理理念引入时间相对较短，在执行过程中因缺乏经验借鉴、无标准化操作指导而产生诸多不适应性，预算绩效管理费时费力，导致行政事业单位的管理层对预算绩效管理消极被动，预算绩效目标设置随意性较大，与单位实际情况存在差异，整体应用水平较低。

2.3 评价与监督体系不够完善

目前行政事业单位内部控制评价模式大多是360度考核模式，上级、下级、平级和自我都要进行评价，而且自我评价往往占有比较大的权重。但是很多行政事业单位尤其是基层行政事业单位缺乏预算绩效管理专业人才，自评的结果一是考核者缺乏科学评价指标，根据自己的印象就能打分，考核随意性较大，二是在自我评价占有太大的份量的情况下，在涉及单位利益关系的情况下，单位对自己的评价不可能公正客观。另一方面，目前我国也尚未建立行政事业单位预算评价和绩效反馈相应的制约监督机构，绩效评价结果没有应用到预算管理的实际工作中，因而预算绩效管理最终流于形式。

3 行政事业单位预算绩效中的难点分析

3.1 预算绩效管理专业人才缺乏

预算绩效管理工作的覆盖面广、专业性强，不论预算单位在开展日常管理，还是财政部门组织实施绩效评价，都需要具备一定专业素养和实战经验的人力资源。预算绩效管理是近几年推进的工作，部门从事预算管理工作人员缺乏绩效管理的专业技能及工作经验，短时间内难以做到程序规范、管理科学和绩效显著。

3.2 预算绩效管理理论与实际应用存在差距

尽管财政部早在2011年和2012年就分别对预算绩效工作提出了详细的指导意见和工作规划，但预算绩效管理在实际的应用过程中还是存在着一些问题。预算绩效管理是在预算管理的框架体系内不断充实预算管理的内容，将预算管理的概念和方法纳入到预算管理执行过程中，通过预算绩效管理可以强化各个部门财务预算支出和控制职能，提高财政资金的使用价值。但因单位专业人才不足，基础数据欠缺的情况下，预算绩效管理在实际应用中没有完全依据预算绩效管理的理论支持实践工作，造成预算绩效管理实施困难。

3.3 绩效指标选取不科学

行政事业单位在设置绩效指标时必须遵循科学性原则，注重预算绩效行使过程中的可操作性。尽管财政部制定出台了绩效评价共性指标体系，但是对指标具体设置没有统一的明确规定，没有针对性较强的个性评价指标体系可供借鉴。同时既有的评价指标存在定性指标多、定量指标少的弊端，导致出现单位职能不同、支出事项有差别等情况时，针对性不是很强，指标难以量化，评价缺乏依据，最终导致考核评价体系僵化，行政事业单位整体的管理水平也难以提升。

3.4 信息化建设有待加强

一部分行政事业单位，尤其基层行政事业单位的信息化管理体系建设进程速度缓慢，不利于内部信息的更新与传递，也阻碍了预算绩效管理体系的发展。此外，单位内对信息平台没有做好及时优化处理，信息渠道的应用与开发工作滞后，严重影响了财务信息的共享性和时效性，无法保证财务信息的准确性，不能满足行政事业单位预算绩效管理工作实施的需求。

4 优化行政事业单位预算绩效管理应用的具体措施

4.1 建立健全预算绩效管理制度

预算绩效管理的有效实施离不开相应的制度保障，从制度层面出发，行政事业单位应建立分级分类、使用高效、便于操作预算绩效管理制度，对预算绩效管理的各个环节和流程进行梳理、规范，并将管理责任与义务落实到每个岗位上。行政事业单位的预算绩效管理体系可以以全面预算管理的框架为基础，首先，按照国家财政部门的要求以及单位组织自身的职能编制科学的绩效管理目标；其次，在确定好绩效目标后，对预算的执行情况进行全过程监督，跟踪绩效目标的进展进度，建立有效的监督机制，对预算资金的投入和产出进行对比和评价；最后，依据预算绩效评价结果完善预算管理制度和成本数据库，调整内部的管理手段，提高财政资金的使用价值。

4.2 不断完善预算绩效管理体系

在预算绩效管理实施过程中，科学的预算绩效管理目标和预算绩效评价指标能提高预算绩效管理体系的应用能力。行政事业单位在编制预算绩效管理目标时，要考虑目标指向明确、具体细化、合理可行。在组织实施绩效评价时，要按照定量与定性相结合并以定量为主的原则，设置、选择一定数量且能衡量预算支出实际绩效的具体指标。在设定具体指标的基础上，应对具体指标设置一定的分值（权重）。进行预算绩效考核时可以充分利用外部专业机构，依据内部预算绩效管理执行情况优化预算绩效标准，还可以借鉴一些成功经验，确保预算绩效管理标准设计的有效性和客观性。

4.3 充分应用绩效评价结果和反馈

行政事业单位要依据绩效评价结果完善内部管理制度，降低成本支出，对超预算、无预算的部门进行处罚和整改，并将预算绩效评价结果作为下一年度预算编制平整，优化内部资源管理和调配。对一些指出了问题但没有及时整改，或评价较差的部门进行通报批评，做好预算增减工作，实现监督控制的作用。

4.4 推进信息化平台建设

行政事业单位应加快研究开发预算绩效管理信息系统，充分利用大数据、提高工作效率。逐步建立多部门，多领域，多项目单位标准成本数据库和评估一手数据，并对数据库定期迭代更新，为预算绩效管理提供稳健真实的数据支撑。

综上，我国行政事业单位要想符合政府改革要求、顺应时代经济的发展，建必须重视预算绩效管理，建立健全预算绩效管理制度，设置科学的预算绩效管理体系，加强对预算支出的全过程评价、分析和控制，并将预算绩效评价结果应用到后期的预算编制中，促进行政事业单位长效发展。