行政复议中止的可诉性研究

沈福俊 许海建

一、问题的提出

行政复议中止是指在复议程序开始之后，由于特定情况的发生导致复议审查无法或者不宜继续进行而暂时停止，待中止事由消除后恢复的一项程序性制度。在行政复议实践中，现行法律规范规定的复议中止事由过于宽泛、中止事由消除后复议程序恢复期限不明确等立法漏洞，导致规避复议期限的约束、随意中止复议程序等不当适用复议中止制度的现象时有发生。但由于复议中止属于程序性行为，而法院认为程序性行政行为的效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济，〔1〕最高人民法院行政审判庭编：《最高人民法院行政诉讼司法解释理解与适用》（上），人民法院出版社2018 年版，第50 页。所以单独对复议中止提起行政诉讼受到严格限制。在复议不停止执行的原则下，这将有可能导致复议申请人申请救济的实体权利在复议中止期间长期处于被侵害的状态之中。复议中止不当适用导致复议申请人权利可能遭受损害的现象被隐藏在复议决定结果正确与否的实体争议背后，尚未引起学者及立法者的足够关注。本文拟在分析复议中止对法秩序的安定性所造成的冲击，以及所引发的实践问题，以阐明复议中止可诉性研究具有现实意义的基础上，反思复议中止不可诉的理论依据，并对如何确定复议中止可诉标准提出建议。

二、行政复议中止可诉性问题研究的必要性

“行政程序为贯彻和实施实体法服务，就此而言，行政程序——如其他国家程序那样——都具有辅助功能”〔2〕［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000 年版，第459 页。，复议中止作为一项程序性制度，其实施的主要目的同样是为辅助实体行政行为也就是复议决定的作出。当出现可能影响复议决定的准确作出、增加事后诉累等情况，譬如，因案件涉及法律适用问题或者复议申请人提起规范性文件附带审查，需要有权机关处理时，就应当中止复议程序，待相应情况确定后再继续复议审查。但是，中止决定在保障复议审查准确性的同时也危及法秩序的安定性。与此同时，在实践中暴露出的问题业已表明，复议中止被不当扩大适用的情形并不少见。

（一）与法的安定性原则之间的张力

行政程序是由完成某一程序的步骤和实施行为的方式所构成的空间表现形式，以及完成这一程序的时限和先后顺序所构成的时间表现形式共同组成。〔3〕参见应松年主编：《行政行为法——中国行政法制建设的理论与实践》，人民出版社1993 年版，第9 页。复议中止在形式上属于步骤环节中的一环，然而实际影响的则是程序当中的另一个要素，也是相对人最为关注的要素——时间要素。时间包括时刻和时段两个含义，在行政程序当中时间要素主要指行政程序完成的期限，它是通过限制行政机关作出行政行为的时限，来保障相对人合法权益的实效性。〔4〕参见章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2014 年版，第256 页。譬如根据《行政复议法》第31 条规定，“行政复议机关应当自受理之日起六十日内作出行政复议决定”，这就是通过限制复议机关的审查期限提高复议效率，避免无故拖延，延误相对人的权利救济时机。同时，期限更是法的严格性和形式性的重要特征和组成部分，对于法的安定性是绝对必要的。〔5〕Detlef Merten,Speyer,Bestandskraft von Verwaltungsakten,Neue Juritische Wochenschrift,1983,S.1996ff.转引自赵宏：《法治国下的目的性创设——德国行政行为理论与制度实践研究》，法律出版社2012 年版，第206 页。原行政行为自告知相对人而生效后，就产生了拘束力、执行力和实质确定力，但是在救济期限未过之时，仍然存在相对人或其他利害关系人通过复议、诉讼等救济程序改变业已形成的法律关系的可能性。换言之，只有在复议或诉讼期限届满后相对人不能再申请复议、起诉要求改变行政行为，此时行政行为才产生了形式确定力，或者说不可诉请撤销力。

法的安定性作为法治国的一项基本原则，具有两种含义：第一，通过法律达成的安定性；第二，法律本身的安定性。〔6〕参见［德］阿图尔·考夫曼：《法律哲学》，刘幸义等译，法律出版社2011 年版，第208 页。具体而言，法的安定性不仅要求法律规范本身是明确的、确定的和持续的，而且经由法律的适用而形成的法律秩序也应当具有安定性,它要求所有的国家行为在作出后都具有一定的存续性，由此才能够成为人们预测和估量的、稳定的、和平的法秩序。〔7〕参见赵宏：《法治国下的目的性创设——德国行政行为理论与制度实践研究》，法律出版社2012 年版，第293 页。行政行为是通过在个案中法律规范的适用来明确国家与公民之间的权利义务关系，而这种权利义务关系需要经过救济期限才能最终确定下来，成为人们可以据此行为的依据和参考。但是由于复议中止的实施，致使行政复议以及后续有可能发生的行政诉讼的实际救济期限在事实状态上延长，争议行政行为所创设、形成权利义务关系在此期间内也处于可能被变更或被撤销的不确定状态之中。很明显，复议中止对期间制度所维护的法的安定性构成潜在的威胁。

（二）诉讼救济的现实紧迫性

如果说复议中止对法秩序安定性造成的威胁还比较抽象和遥远的话，实践中复议机关利用复议中止制度逃避复议期限拘束、随意中止复议程序等不当适用复议中止制度现象则使得复议中止可诉性研究具有了现实紧迫性。

第一，复议机关利用法律授予的中止裁量权，随意中止复议程序。《行政复议法》第26 条、第27 条、《行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第41 条赋予了复议机关实施复议中止的裁量权。与此同时，高效、便捷解决行政争议是行政复议制度的优势，所以实践中凡有利于纠纷解决和权利救济的情况都可以成为复议中止的事由。譬如最高人民法院在吉兴锐等诉广东省人民政府复议决定再审案〔8〕最高人民法院（2017）最高法行再94 号行政判决书。的判决书中认为“申请人与被申请人协商有助化解争议、解决纠纷”，展现出认同以申请人和被申请人合意作为中止事由的司法态度。但是，实践中复议机关在一方当事人已经明确表示拒绝协商或者业已提起行政诉讼，仍不恢复案件审理的情况时有发生。在新蔡县李桥镇李桥村村委第七村民组与新蔡县国土资源局等行政登记上诉案〔9〕河南省驻马店市中级人民法院（2017）豫17 行终319 号行政裁定书。中，复议机关以新蔡县人民政府提出协调为由，于2015 年6 月16 日中止复议审理，但时至本案2018 年1 月17 日终审裁定作出，复议仍在中止当中。法院在裁定理由中认为复议案件“仍在中止审理，另行向人民法院提起行政诉讼，不符合起诉条件。”

通过梳理部门规章和其他规范性文件发现，因复议工作人员需要回避，暂时无法确定接替人员〔10〕譬如抚顺市行政复议委员会办公室制定的规范性文件《抚顺市行政复议案件回避制度》第5 条第2 款规定：“如果行政复议机关暂时不能确定接替的行政复议人员，应决定中止本案的审理程序，待明确接替的行政复议人员后及时启动。”、有权机关正在对被申请行政复议的行政行为采取处理措施〔11〕譬如《国家发展和改革委员会行政复议实施办法》第17 条第1 款第（一）项：“有权部门对被申请行政复议的具体行政行为正在采取处理措施的。”等都可以成为中止事由。而司法判例中出现的中止理由更是五花八门，诸如分管领导变动〔12〕参见“汪伟诉求确认渭南市人民政府未在法定期限内作出行政复议答复行为违法案”，陕西省渭南市中级人民法院（2017）陕05 初行初80 号行政判决书。、申请人与委托代理人的委托关系是否成立需要进一步核实〔13〕参见“向文春与衡阳市人民政府复议决定违法上诉案”，湖南省高级人民法院（2017）湘行终307 号行政判决书。、案件内容需要向上级请示〔14〕参见“吴凤瑞等17 人和内蒙古自治区不履行法定职责行政裁定案”，内蒙古自治区高级人民法院（2016）行内终177 号行政裁定书。、被申请人的行政主体地位存在争议〔15〕参见“尚满朝诉陕西省西安市人民政府不履行法定职责案”，最高人民法院（2017）最高法申9242 号行政裁定书。等等都被复议机关当作复议中止的理由。不同的制度功能使得复议中止在适用情形上更为灵活和开放，但是实践表明，复议机关正在将复议中止当作可以随意停止复议程序的护身符。

第二，与其他复议程序相混淆，进而变相延长复议期限。根据《行政复议法》第31 条规定，“情况复杂”是延长复议审限的法定理由，而且延长决定的作出程序和延长期限的上限都受到一定限制。然而实践中，“情况复杂”也成为复议中止的惯用事由。如广州白云山天心制药股份有限公司与广州市国土资源和规划委员会等复议决定纠纷上诉案〔16〕广州铁路运输中级法院（2017）粤71 行终1288 号行政判决书。中，复议机关先以“情况复杂”为由，延长审查期限30 天，之后同样以“情况复杂”为由作出中止案件审查的决定。而《内蒙古自治区民政厅行政复议和应诉办法》第34 条则直接规定，“因案情重大、复杂或者事实争议较大而延期的情形同样适用于复议中止。”“案情复杂”应该是指案件疑难、案件事实认定涉及政策性和专业性问题，或者具有较大社会影响的共同诉讼等案件自身的事实状态。它既不属于复议程序开始之后新发生的情况，也不会在复议机关调查了解清楚后消除，也就是说在逻辑上并不存在中止原因消除的时间点。这明显是对行政复议制度“及时”原则的一种严重违背。

第三，“程序”变“手续”无法有效控制行政权行使。行政程序规范两个不对等当事人之间的主从关系，通过给相对人或者关系人赋予程序权利的方式为平等武装创造条件。〔17〕参见［德］汉斯·J. 沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第2 卷），商务印书馆2007 年版，第197 页。“平等武装”意味着相对人在复议中止的实施过程中不是程序的客体，而是享有可以与行政机关权力相抗衡的权利主体。但是在复议实践常常出现的情况是，行政复议中止后是否恢复案件审理的决定由复议机关依职权作出，复议申请人处于被动、消极的程序地位，无法影响复议程序的进展。而且中止原因消除后，恢复审理的期限规定不明确，何为“及时”就成了复议机关裁量空间。例如，在陈浩等诉广州市国土资源和规划委员会等规划许可及行政复议决定案〔18〕广州铁路运输中级法院（2017）粤71 行终630 号行政判决书。中，复议机关以需要其他案件结果为依据而中止复议案件审查。相关案件在2016 年5 月24 日作出判决后，复议机关时隔75 天于2016 年8 月8 日恢复案件审理，法院依然认为复议程序并无不当，而行政复议除可以依法延长之外的法定审理期限最长才60天！由此可见，对于“及时”认定，法院容许的范围十分宽泛，几乎对复议机关无法形成任何有效监督。

总体而言，《实施条例》以“其他需要”这个不确定法律概念的方式授予复议机关中止事由的裁量权。根据条例当中所列举的其他中止事由，本款当中所谓“需要”意指与案件事实自身无关的外在原因所致复议程序的中断。但是复议机关在执法实践中将此处的“需要”不当地扩大理解为复议机关的需要，只要复议机关基于审查案件的“需要”，即使是主观需要也可中止案件的审理。在程序上，复议申请人不具有推进复议进程的法定权利，复议机关可以随意根据“需要”决定是否中止，整个复议中止制度对复议机关而言只是操作规程，再加之下述所要讨论的复议中止在程序和实体上的诉讼障碍，可以说立法和司法对复议中止的实施无法形成任何有效的限制与约束。

三、行政复议中止可诉性障碍

根据我国《行政诉讼法》中受案范围的相关规定，行政行为可诉的要件之一是对相对人的实体性权利义务产生影响，也就是说在诉讼原则上程序性行政行为已经被排除在受案范围之外。而前述所列举侵害相对人权益的复议中止就在程序性行政行为不可诉的一般诉讼原则掩饰下轻易地逃脱司法审查。具体而言，复议申请人认为复议中止决定侵害到自身权益而提起行政诉讼的方式有两种：一是针对复议中止决定提起撤销之诉，请求撤销复议中止决定，恢复复议程序；二是诉请法院认定复议机关未在法定期限内履行复议职责，请求法院判决其尽快作出复议决定。而复议申请人无论采用哪种诉讼方式都会遭遇下述障碍，从而导致权利救济的诉求得不到及时回应。

（一）行政复议中止司法审查的程序性障碍

如在刘坤与长沙市人民政府行政复议纠纷案〔19〕湖南省长沙市中级人民法院（2017）湘01 行终581 号行政裁定书。中，法院认为“中止既非终止审理，也不是逾期不作复议决定，而是由于出现法定事由而暂时停止复议，待中止原因消除后再恢复审理”，属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第34 条〔20〕该司法解释已被2018 年2 月7 日最高人民法院发布、实施的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》所取代，相同内容规定该解释中第57 条。规定的 “……公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理”的情况，驳回了相对人诉讼请求。由于中止期间不计入复议审理期限，只要复议机关在审理期限届满之前中止复议审查，理论上复议程序就始终处于法定期间内，复议申请人无论是以复议机关不履行法定职责为由还是针对原行政行为提起诉讼，寻求司法救济都进入了“死胡同”。《行政诉讼法》赋予了公民采用行政复议和行政诉讼进行权利救济的选择权，但是由于中止制度的不当适用，反而让公民选择复议之后丧失了及时获得司法救济的机会，这种情况违反了行政复议制度设置的初衷，更不利于公民权利的有效保护。

（二）行政复议中止司法审查的实体性障碍

在我国行政诉讼审判实务当中，法院经常援引《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第1 条第2 款第10 项规定，“对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于人民法院的受案范围，作为复议中止不可诉的裁判理由。譬如最高人民法院在一起当事人诉宁夏回族自治区银川市人民政府复议案〔21〕最高人民法院（2017）最高法行申687 号行政裁定书。的裁定书中认为：“行政复议中止是行政复议的程序性规定，属于过程行为。因复议尚未终结，中止复议的阶段性程序行为并未对当事人的实体权利义务产生实际影响因此不具有可诉性。”程序性行为因尚未使相对人的权利义务发生、变更或者消灭，欠缺行政行为的法律效果构成要件，而被排除在司法审查范畴之外。

（三）程序性行政行为不可诉的理论依据

学者们一般将程序性行政行为不可诉性理解为其不符合“成熟原则”而排除在行政诉讼受案范围之外。〔22〕参见石佑启：《在我国行政诉讼中确立“成熟原则”的思考》，载《行政法学研究》2004 年第1 期；杨科雄：《试论程序性行政行为》，载《法律适用》2010年第8期；江必新：《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》，中国法制出版社2014年版，第87页。成熟原则是由美国法院判例形成的一个诉讼原则，具体是指行政案件需要发展到适宜法院审查，而且推迟审查将会对当事人造成困难时才具有可诉性，其宪政背景是美国《宪法》第3 条规定司法权力限于“案件”和“争端”。〔23〕参见王名扬：《美国行政法》（下），北京大学出版社2016 年版，第479-486 页。从国家权力配置角度来说，司法权核心作用是通过法律适用，终局性地解决当事人之间具体的权利义务以及法律关系存在与否的纠纷〔24〕参见［日］芦部信喜著、［日］高桥和之补订：《宪法》，林来梵等译，清华大学出版社2018 年版，第267、268 页。；而行政权的内涵虽然会随着社会发展及时代变迁而发生变化，但核心内容始终是管理国家和公共事物〔25〕参见杨建顺：《行政规制与权力保障》，中国人民大学出版社2007 年版，第133 页。。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中，将国家权力分为立法权、司法权、行政权并由不同个人或组织承担，其目的就是“以权力约束权力”〔26〕［法］孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1961 年版，第153 页。，防止因权力过于集中而产生专断与权力滥用。在强调权力间独立与制衡的分权体系框架下，程序性行政行为不可诉理论依据主要包括：首先在职权分工上，行政机关对法律的判断是“一次判断”，司法机关则是“二次判断”〔27〕参见何海波：《实质法治——寻求行政判决的合法性》，法律出版社2009 年版，第331 页。，法院应当尊重行政机关对职权范围内的行政事务具有优先判断权，法院过早介入行政程序，审查没有明确意思表示的行为，存在侵害行政机关先行判断权和替代行政机关行使管理权的可能。其二，从专业能力角度，法院作为法律解释专门机构并不具有行政机关的专业知识和技能以及行政管理经验，不能替代行政机关作出决定，否则有可能阻碍行政程序、干扰行政效率、影响到行政决定的准确作出。其三，程序性行政行为仅仅作为推动行政程序进展的工具或者其中一个环节，并不直接发生影响相对人权利义务的法律效果，即使在行政行为作出过程中存在程序性瑕疵也存在最终行政决定并未侵害相对人合法权益的可能。在相对人权益没有现实、紧迫的、不可嗣后补救的情况下，预防性的权利保护也会容易引发滥诉，浪费司法资源。

可以看出，在以分立和制衡为国家权力机关配置原则的宪制背景下，否定程序性行政行为可诉性的核心观点是司法机关“不适宜”审查未成熟的行政行为。成熟原则所要表达的“不适宜” 主要是认为法院应当将其精力集中在法律问题的解决上，而不宜过多思考社会管理、行政政策等方面的问题。进一步而言，“不适宜”的评价并没有否定程序性行政行为存在可审查的余地。不可诉理论中的行政“优先判断权”，是法律事先规定的判断程序上的先后问题，至少在此阶段并没有否定司法机关的判断权。当行政机关怠于发动“优先判断权”时，应当承认司法机关对此有制约性的权力〔28〕磯部力、小早川光郎、芝池義一《 行政法の新構想 1:行政法の基礎理論》（有斐閣、1954 年）337 頁以下参照。。这也成了规范和司法判例中判断程序性行政行为具有可诉性的例外空间。

四、行政复议中止不可诉理论依据的澄清

复议中止虽然在行为类型上属于程序性行为，但是在整体行政法律制度体系中看，它是作为权利救济体系中一个程序处置环节而存在，不同于一般行政活动中的程序性行为。所以上述关于程序性行为不可诉的理论，是否足以概括和解释复议中止可诉与否问题，并为实践中因复议中止引发的行政纠纷提供理论和规范指引，需要进一步分析。

（一）传统程序性行政行为不可诉理论的局限性

与一般面向未来的、具有形成作用并会创设新的权利义务关系的行政行为不同，在复议决定尚未作出的复议中止实施期间，相对人的权利义务已经因争议行政行为被确定下来。所以，在此时相对人的核心诉求所指向的争议行政行为并不是抽象的、不确定的，法院所面对的是一个具有十分明确公权力意思表示的处理决定，这就不存在干扰或者替代原行政机关作出行政决定的情况。在审查能力上，除复议前置和复议终局案件外，行政复议与行政诉讼是并列可选的两种解决行政争议的制度，进入行政复议程序的行政行为当然也属于行政诉讼受案范围，仅是因为相对人选择才开启了先复议后诉讼的权利救济模式，所以司法机关的审查能力与一般案件相差无二。最为重要的是，在复议不停止执行的原则下，如果原行政行为确实侵害到相对人的合法权益，复议中止将有可能引发复议申请人申请救济的实体权利长期处于被侵害的状态之中，即使申请人的争议诉求最终获得满足，也会因为在时间成本上的付出致使救济效果不明显，甚至会随着时间的流逝而实质上失去救济的意义。由此可见，以成熟原则为理论依据排除法院对复议中止的司法审查并不具有说服力。

（二）基于权力配置功能适当原则的解释

现有的程序性行政行为不可诉理论并不能成为复议中止可诉与否的理论依据。复议中止可诉与否的问题实质是研究司法机关是否可以中断行政复议程序直接回应相对人的权利救济诉求。行政诉讼和行政复议是分别通过发动司法权和行政权来解决行政纠纷、进行权利救济的法律制度，所以分析这一问题的逻辑起点依旧需要回溯到司法权与行政权的具体配置方式上。行政复议虽然在程序上展现出司法的特征，但并不能抹杀它在权力性质、行为性质、机构性质以及制度性质上所体现出的行政性，〔29〕参见杨小君：《我国行政复议制度研究》，法律出版社2002 年版，第15 页。因此复议决定是否具有合法性也必须接受司法审查，这也体现了司法与行政之间相互制约与监督的关系。

然而传统的权力分立所欲形成的各部门之间的绝对独立以实现制衡和控权的想法，在实践上“……从来没有实现过，即使可能，事实上也是不可欲，因为它将涉及政府活动的中断，而这是无法容忍的。”〔30〕［英］M. J. C. 维尔：《宪政与分权》，苏力译，读书·生活·新知三联书店1997 年版，第318 页。而且伴随福利国家到来，传统的权力分配原则强调权力间的对立与监督反而有可能成为行政权维护公共秩序、增进公共利益的障碍。德国基本法在划分三种权力时就更强调其国家组织之间的“平衡”与“协调”，为保证国家作出“尽可能正确的决定”〔31〕参见于安：《德国行政法》，清华大学出版社1999 年版，第47、48 页。，应当由其机构和程序合适的国家机关作出〔32〕参见［德］汉斯·J. 沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第2 卷），商务印书馆2007 年版，第160 页。。在此宪政背景下，德国学者提出了权力配置“功能适当原则”，其基本含义是 “当某项国家任务需要分配时，要比较分析哪个机关在组织、结构、程序、人员上具有优势，最有可能做出正确决定，因此是在功能上最适合的机关”〔33〕张翔：《国家权力配置的功能适当原则——以德国法为中心》，载《比较法研究》2018 年第3 期。，简而言之，由国家机关自身优势决定其核心功能。该原则含义下的权力配置不再各自为政、相互掣肘，而是“倾向于在不危及各权之核心权力的前提下，尽量容忍权力间的混合或组合”〔34〕汤德宗：《权力分立新论——宪法结构与动态平衡》，元照出版有限公司2005 年版，第396 页。，即各个国家机关对于其他国家机关因其组织和程序等优势条件所获得的核心功能应当予以尊重，发挥各自优势，相互配合、相互协调共同实现对公民权利保障。

运用功能适当原则来解释行政救济体系中行政诉讼与行政复议的关系，并非是一种理论附会。立法者在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》中明确 “人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查。至于行政机关在法律、法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应由行政复议处理，人民法院不能代替行政机关作出决定”〔35〕王汉斌：《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》，来源：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1989-03/28/content_1481184.htm，2019 年4 月12 日访问。，就已经隐含着基于法院和行政复议机关的功能特征确定各自审查范围的立法倾向。作为行政救济体系中的两种重要制度，行政复议与行政诉讼之间除了通过司法审查对复议活动进行监督之外，还有共同功能作用即对因不当或违法行政行为而遭受损害的相对人权利进行救济。我国现行行政复议制度是以“促进政府法制、推进政府依法行政的实现”〔36〕沈福俊、徐涛：《论我国行政复议制度基本目标的重塑——基于对现有制度与实践的反思》，载《东方法学》2013 年第4 期。综合性目标为基本目标，在此目标指引下构建的行政复议制度在实施权利救济时与行政诉讼相比，复议机关具有法院所不具备的处理行政纠纷的功能优势。确定国家机关权力行使配置标准不应教条式地执着于“司法机关”“行政机关”的形式定位，而是应视事务特征、性质以及行政、司法两权机关的组织配备和程序设定，来判断该争议事务的归属权。司法机关正是出于对复议机关在处理行政纠纷、权利救济的功能优势的尊重，在复议机关尚未作出最终决定之时，不能干扰其作出复议决定。作为程序性行为的复议中止之所以不可诉，并非因司法机关不能替代复议机关进行权利救济，而是因为复议机关在权利救济上的功能优势，促使司法机关对其处理行政纠纷的态度上保持谦抑的立场。

（三）行政复议中止不可诉的界限

但是尊重是存在界限的。行政复议具有行政诉讼所没有的高效、便捷的优势,可以满足公众对行政救济的成本低、效率高、纠错或救济及时的最迫切的期待。〔37〕参见杨海坤、朱恒顺：《行政复议的理念调整与制度完善——事关我国〈行政复议法〉及相关法律的重要修改》，载《法学评论》2014 年第4 期。行政复议制度可以高效、低成本地修复相对人受损害的权利是区别于行政诉讼的核心功能优势。与其他依职权发动的监督机制不同，行政复议采用“不告不理”审查原则，相对人申请对原行政行为进行复议是复议制度运行的前提条件。基于这样的认识，《行政复议法》第1 条设定立法目的“纠正违法或不当行政、保护公民合法权益、保障和监督行政机关依法行使职权”的逻辑顺序应当是，“权利救济”是第一位的，而纠错和监督则是在权利救济过程中发生的“附带”效果。〔38〕参见杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004 年版，第503 页。当复议中止超过合理限度，以至于相对人对权利救济期限、救济可能性无法进行预期时， 就动摇了行政复议制度存在的根基。“有权利，即有救济”作为所有权利保护制度的根本思想，同样为行政救济制度之发端基础，〔39〕参见蔡志方：《行政救济法新论》，元照出版有限公司2007 年版，第6 页。所以因复议中止致使复议制度不能高效、迅速地回应相对人权利救济诉求时，已经突破了司法尊重的边界，需要法院及时介入发挥其作为权利救济最后一道保护屏障的作用。

五、行政复议中止诉讼障碍的扫除

在澄清复议中止可诉性理论基础之后，接下来将具体讨论如何确定复议中止可诉性标准，即复议中止行为在何种情况下能够独立进入诉讼程序当中。如前所述，一般情况下程序行为违法将作为最终行政行为违法的理由，与实体行为一并进行法律评价。然而，并非所有的程序性行政行为都是不可诉的。在个别行政领域中，对于程序性行政行为的可诉性已得到承认。例如，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第3 条规定，“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外”。此外《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第2 条第（1）项规定，对于“因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为，公民、法人或者其他组织对该行为不服提起行政诉讼的”，人民法院不予受理。相比于上述个别规定，最高人民法院发布的第69 号指导案例“王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案”〔40〕《指导案例第69 号：王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案》，来源：http://www.court.gov.cn/shenpanxiangqing-27851.html，2018 年12 月1 日访问。中，提出的关于行政程序性行为的可诉性标准更具有普遍意义。指导案例在其裁判要点中明确指出：“当事人认为行政机关作出的程序性行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益，对其权利义务产生明显的实际影响，且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济，而对该程序性行政行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”也就是说，程序性行政行为满足“对相对人权利义务产生明显的实际影响”，以及“无法起诉实体性行政行为”两个标准便具有了可诉性。

指导案例所具有应当参照的“准法源”地位〔41〕参见雷磊：《指导性案例法源地位再反思》，载《中国法学》2015 年第1 期。为各级法院受理、审查复议中止打开了诉讼通道，但这两个标准与一般程序性行为行政行为不可诉理论一样，也是针对一般行政活动的过程性行为而确立的，适用与否以及如何适用于复议中止可诉性判断上还需要具体分析。指导案例采用了复合标准来确定程序性行为是否可诉，即“对相对人权利义务产生明显的实际影响”并且“无法起诉实体性行政行为”。后一标准“无法起诉实体性行政行为”对复议中止而言并不具有任何意义。因为如前所述，根据《行诉解释》第57 条规定，只要复议机关在审理期限届满之前中止复议审查，理论上复议程序就始终处于法定期间内，相对人的诉权在此期间内受到限制，不能就原行政行为提起诉讼，这显然属于法定的不能通过起诉实体性行政行为获得救济的情形。所以判断复议中止的实质标准就在于如何理解“权利义务的明显实际影响”这一要件上。

（一） 关于“权利义务”的理解

《行政诉讼法》第2 条及第12 条关于行政诉讼适用范围和受案范围上采用主观诉讼立场，即相对人认为行政机关侵犯其人身权、财产权等“合法权益”的，就可以提起行政诉讼。而《行诉解释》当中并没有采用“合法权益”这个概念，而是在排除行政诉讼的受案范围时使用“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”这样的表述。二者虽然在表述上有差异，但应当属于同一范畴。

合法权益的内容可以通过以下两个层次予以确定。首先，是指法律、法规明确规定的权利，即有制定法依据的权利。譬如《行政诉讼法》中列举的人身权、财产权，以及在其他法律、法规中所确认的权利如社会保障权、受教育权。其次，法律规范中没有明确规定但应当保护和值得保护的权益。具体而言，合法权益的认定“不能限于法律的字面表达，而应当对法律的整个文本（包括法律目的）进行研究，最后以法律解释的方式确认合法权益之存在”〔42〕沈岿：《行政诉讼原告资格：司法裁量的空间与限度》，载《中外法学》2004 年第2 期。。这一理论观点在司法实践中已经得到认可。在“刘广明诉张家港人民政府复议案”〔43〕最高人民法院（2017）最高法行申169 号行政裁定书。中，最高人民法院在具体判断方式上，“可参酌整个实体法法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便能够承认更多的值得保护且需要保护的利益，属于法律保护的利益”。简言之，对于合法权益的理解不再仅限于法律和司法解释所列明权利范畴，而是在个案中通过法律解释技术确认是否为合法权益。

借由上述理论和案例提供的思考框架，具体分析复议中止决定是否与相对人的合法权益发生关联。“人民作为国家之主权者，亦为宪法基本权利之主体，故国家提供积极有效且符合正当法律程序之权利保护制度，乃属当然”〔44〕黄俊杰：《权利保护》，载《月旦法学教室》2009 年第78 期。，这就是为保护基础权利所衍生出来的救济权。而根据我国《行政诉讼法》和《行政复议法》，公民享有在权利受到行政机关不当或违法侵害时通过提起诉讼或申请复议机关对该行政行为进行审查、纠正，进行权利救济的法定请求权。当复议机关拒绝受理、拖延审限时，相对人可以以复议机关不履行或者不当履行法定职责侵犯自身权利为由，提起诉讼。同样，复议机关不当实施复议中止，违反其监督被申请人依法行政、在法定期间内作出复议决定的法定职责，造成复议申请人获得行政救济的法定请求权不能在合理期限内实现的，应当认为是对复议申请人合法权益的侵害。

（二）关于“实际影响”的理解

判断复议中止是否对复议申请人权利义务产生实际影响，不应仅限于复议中止是否导致其权利义务的创设、变更和终结。如69 号指导案例所示，复议中止事实上终结行政复议程序，或者导致复议程序无法推进下去，也就是说相对人已经不存在通过复议程序获得救济可能性时，应当认定为对相对人权利义务产生实际影响，这应该不存在争议。此外，与其他具有具体内容的程序性行为如论证、批示、咨询等相比，复议中止是仅仅关涉到复议期限的程序处置行为，并不涉及实体的权利义务。然而，复议中止决定虽然不具有直接的涉权因素，但伴随其实施，客观上延长了行政争议存续的期间,而相对人将在此期间持续性地面临原行政行为给自身权益带来危害的事实上的不利。而不当的复议中止即使在嗣后的司法程序中被确认违法，但有可能导致行为人司法救济成本过高，或者随着时间的推移相对人可期待的利益在减少。故此，当复议中止期限的已经超过合理限度，申请人书面申请恢复案件审理但复议机关不予答复或无理由拒绝，致使复议申请人权利救济期限无法获得有效预期时也应当认定对权利义务产生了明显的实际影响。

合理期限的认定上可以参照《行政复议法》 中有关复议期限规定。《行政复议法》第31 条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定”，如果复议中止的期间超过60 天而且复议机关缺乏相关事实依据说明，法院就有对复议中止决定的合法性进行审查的必要。中止理由的说明不应仅限于列明法条，还应当向相对人说明哪些事实构成了法条的适用条件。譬如在高玉芳与青岛市人民政府等复议上诉案〔45〕山东省高级人民法院（2017）鲁行终785 号行政判决书。中，申请人认为复议机关应当在中止决定中释明是哪一个问题的法律适用，向哪一个有权机关请求解释和确认。而法院认为复议机关请求有权机关对法律适用问题作出解释或者确认，属于行政复议审理过程中内部程序，依法不属于司法审查范畴。就实际情况而言，法律适用的解释可能需要逐级转送至有权机关，也就是说复议机关在作出中止决定时也无法准确告知申请人，最终作出解释的是哪一层级的行政机关，但是也需将中止的事实以及进展情况向申请人释明。如果不详细说明中止理由，复议机关就可以随意利用此项法律规定来中止复议程序。强制附加行政机关说明理由的义务一方面可以加强复议机关的自我拘束，促使复议机关在作出决定之前慎重考虑，防止无端、恣意、偏私的作出中止决定；〔46〕参见宋华琳：《英国行政决定说明理由研究》，载《行政法学研究》2010 年第2 期。另一方面也有助于申请人清楚复议程序的推进状态，了解问题焦点，减少因不了解情况造成认为复议机关故意拖延的误解。