世界级城市群框架下京津冀高等教育协同发展与天津路径选择

李 捷，薄 云

随着经济全球化与区域一体化的发展，国家、区域之间的竞争越来越集中地表现为具有国际影响力的城市群之间的竞争，世界级城市群，则是一个国家经济最活跃、一体化程度更高、最重要的区域。目前,我国建设京津冀[1]、长江三角洲[2]、粤港澳大湾区[3]世界级城市群已上升为国家战略。与长三角和粤港澳相比，京津冀高等教育协同发展在政策导向、发展基础和发展重点方面呈现出不同特点。通过借鉴两大城市群发展的实践经验，为作为双核城市之一的天津推进京津冀高等教育协同向纵深发展提供可资参考的路径选择。

一、京津冀、长三角、粤港澳高等教育合作发展政策比较

目前，京津冀、长三角、粤港澳三大城市群是我国高等教育总体发展水平较高的三大区域，2019年全国(含港澳)高等院校数量为2，711所，长三角为459所，京津冀为270所，粤港澳为177所，三大城市群共占全国比为33%。[4]三大城市群的高等教育发展水平、发展特色各不相同，对于如何协同发展，区域之间都进行了顶层设计：2018年京津冀三省市研究制定了《京津冀教育协同发展行动计划(2018—2020年)》；2018年12月，上海、江苏、浙江、安徽三省一市在第十届长三角教育一体化发展会议上共同签署《长三角地区教育更高质量一体化发展战略协作框架协议》和《长三角地区教育一体化发展三年行动计划》；2019年2月18日，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，其中包括对教育发展的明确规划。通过对三大城市群教育发展规划制定背景及内容的分析，可以看出三大城市群在高等教育协同发展中有以下异同之处。

(一)基础与发展阶段不同

京津冀教育协同起始于2014年《京津冀协同发展规划纲要》的发布，之前各自为政，合作交流内容少，目前处于初步探索阶段。长三角的高等教育合作肇始于2003年，上海、江苏和浙江两省一市签订了《关于加强沪苏浙教育合作的意见》，开始探索省际教育协作改革试点，建立跨地区教育协作机制，2009年签订的《建立长三角教育协作发展会商机制协议》，使长三角的教育联动步入规范化、制度化轨道；2012年安徽省加盟长三角教育协作体，三省一市围绕教育的合作和一体化逐步探索实践经验，完善一体化发展机制，目前已步入稳步发展阶段。粤港澳的合作也非始于国家战略的颁布，自20世纪改革开放起，粤港澳就开启了高校合作办学，经历了初步探索、稳步发展，目前三地教育合作的范围更宽泛，在学校数量、规模和层次上显著提高，形式灵活多样，目前正进入稳步与规范发展阶段。

(二) 高等教育合作发展的目标不同

京津冀教育协同发展是服务于疏解北京非首都功能根本目标的，是疏解与协同的共进。长三角的教育一体化是推动区域经济一体化，探讨构建区域指标体系，目标是聚焦高质量发展，从更高站位、更宽领域、更高质量、更深协同来创新区域教育一体化发展体制机制，建设全球卓越的区域教育协作典范，支撑长三角地区世界级城市群建设，服务国家创新驱动发展战略。粤港澳的教育一体化目标是打造粤港澳大湾区国际教育示范区。

(三)高等教育合作发展的重点不同

京津冀由于高等教育资源存在着严重的不平衡性，在推进疏解北京非首都功能过程中，更多体现如何超越资源不平衡带来的差距，进行更深一步的协同发展。长三角高等教育一体化由于在人才的联合培养、联合科研、技术转移等实践层面拥有10余年发展经验，因此，在新的阶段，一体化的发展是将之前的实践经验进一步深化。粤港澳的高校合作起源更早，目前在国家战略的背景下，不但将合作进一步深化，而且瞄准世界标准，提出了更高的区域发展目标——支持大湾区建设国际教育示范区。

(四)深化合作发展的共性问题：体制机制

三大城市群推动高等教育合作进一步深入发展都面临体制机制的问题。京津冀是疏解与承接的机制；长三角是一体化深化发展的合作机制；粤港澳面临的是“一国两制,三关税区,三种货币”的特殊背景下,政治、经济和法律制度合作运行机制上的障碍。

二、长三角、粤港澳城市群高等教育合作发展的特点与经验

从区域比较视野出发，在高等教育合作发展方面，长三角、粤港澳大湾区比京津冀时间更久远、形式更多样，实践探索经验值得借鉴。

(一)吸纳国际优质资源

从世界范围看，以纽约、芝加哥、伦敦、巴黎、东京等为核心的世界级城市群既是金融、贸易、科技和文化的全球中枢，也是高等教育的中心和高地，每个城市群都是国际一流高校云集之地。对标这些世界城市群，长三角和粤港澳立足国际化视角，通过区域联手吸纳国际优质教育资源，进行面向世界的高水平教育合作,努力建设高水平世界一流大学，打造国际高等教育高地，增强高等教育国际竞争力。长三角主要是中外合作办学模式,三省一市加强与国外高校创办中外合作办学机构,各高校在二级学院和项目层面积极引入了大批海外项目，截至2020年5月，长三角地区共有49个合作办学机构和265个本科以上中外合作办学项目,[5]形成了中外合作办学的良好发展局面，实现了引进国际优质教育品牌和本土国际化能力提升。粤港澳地区则通过新建新型大学、中外合办大学等途径，快速集聚优质高等教育资源。其中，深圳市最为突出，近些年高起点高标准创办了南方科技大学、香港中文大学(深圳)、深圳北理莫斯科大学等一批新高校，重点推进了清华—伯克利深圳学院、天津大学—佐治亚理工深圳学院、深圳墨尔本生命健康工程学院等特色学院建设。[6]同时由于香港高校实力雄厚，汇聚了多所世界顶尖高校，粤港澳高校间加强合作，完成近190个本科合作项目，并首批立项建设5家粤港澳联合实验室，[7]使区域内国际水平优质资源得到有效利用。

(二)打造国际人才高地

建设世界级城市群需要世界一流的人才支撑，纽约、伦敦、巴黎、东京等各世界级城市群充分利用区位优势主动参与国际人才竞争，以各种开放性政策吸纳全球高端精英人才。借鉴国际经验，长三角、粤港澳城市群诸城市，非常重视高层次人才引进的“顶层设计”，并取得了显著的人才虹吸效应。长三角凭借得天独厚的自然和人文环境、基础雄厚的产业体系、全国领先的科创环境，大力引进金字塔塔尖人才，各地政府纷纷出台专门的人才资源引进政策。例如上海市政府颁布实施了《关于进一步深化人才发展体制机制改革加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见》;江苏省的“人才新政26条”对顶尖人才实施顶级支持计划，对引进世界一流的顶尖人才团队，最高给予1亿元项目资助；浙江省的杭州、苏州、宁波、绍兴、无锡等市纷纷出台高层次人才专项引进计划，集聚国内外人才资源。为形成人才引进区域合力，2018年以来，沪苏浙皖共同签署《三省一市人才服务战略合作框架协议》《人才服务项目合作协议》《长三角人才一体化发展城市联盟章程》等协议，协同推进人才发展体制机制改革，确立长三角区域在全球人才竞争中的比较优势。[8]在粤港澳大湾区建设中，广东省出台《关于粤港澳人才合作示范区人才管理改革的若干政策》，将人才政策作为区域吸纳人才的推进器，优化吸引和聚集海外高层次人才创新创业的人才发展环境。各城市结合城市定位和主导产业制定差异化人才政策：香港推出“科技人才入境计划”；澳门积极吸引金融保险、中葡双语、海洋经济和创新型人才，优化海外人才回流的政策环境；珠三角九城市各自推出招才引智计划，共同构建在全国范围具有领先优势的多层次人才体系。[9]

(三)错位发展优势互补

城市群高质量发展不仅需要凭借地缘关系获得集群发展优势，更需要内部形成合理的定位和分工，推动提升城市群发展效益。从区域整体发展生态来看，长三角和粤港澳城市群的各个城市正在逐步明确区域高校服务产业创新方向，调整学科专业设置，实现优势互补。近年来，上海生物医药产业增速最快，江苏在新材料和智能装备制造领域形成优势，浙江信息服务行业发展迅猛，安徽则在装备制造、新能源等工业领域后发赶上。[10]各城市在优势学科上根据产业布局形成了分工,努力形成错位发展格局，根据教育部的一流学科建设布局和优势学科评估结果(A+评级),上海优势学科分布在生物学、船舶与海洋学、化学、数学、医学、药学、环境学等,南京分布在天文学、大气科学、地质地理学、建筑学、农学、水利学等,而杭州为计算机科学与技术、光学、园艺学等,合肥为计算机科学与技术、物理学、化学、核科学等。[11]粤港澳大湾区内香港商业金融发达，澳门酒店和文化娱乐产业占优势，珠三角九城市产业各具特色，拥有全中国乃至亚洲最完善的产业配套体系。[12]与产业结构错位发展一致，三地高等教育优势互补：香港高校呈卓越化、多元化、国际化，实力雄厚；澳门高校特色明显，旅游教育等学科专业水平位居亚洲及全球前列；广东高校类型多样，产学关系紧密。城市群框架下长三角、粤港澳各城市高等教育在发展重点和层次定位上的合理分工、一定互补和有序竞争，促进了各高校在办学层次和办学特色上找到自己合适的位置，更加促进城市群的整体发展。

(四)理顺协同发展机制

建设世界级城市群，良好的协同发展机制是根本保障，为提高城市群高等教育协同发展的层次和水平，需要以系统、整体、开放的思维来谋划、统筹和推进。长三角、粤港澳的高等教育协同发展多年来已由基层对话状态向制度化状态转变，由单一动力向多主体、多维度合力演进，虽然体制机制依然是协同发展需要破解的重点难题，但在实践层面已有很大突破。长三角在宏观层面上有国家政策的制度保障，在中观层面上有区域内高校、研究机构、社会团体、第三方机构等多主体参与，在微观层面上实行了高校合作联盟、交换生计划、名师资源共享、互认学分等多形式的合作，初步形成了互通、共享、互访、联动的局面。[13]粤港澳三地虽然在政治制度、社会文化基础以及教育的学制安排等方面存在差异，但在建设国际教育示范区的战略定位下，在开放、包容、多元的文化引领下，正在从单向输出逐步向协同发展转变，在三地政府的引导和支持下，高等教育发展在整体性上表现得日益明显，达成多项合作办高水平大学协议，同时在粤港澳高校联盟的推进下，三地高校通过联盟成员互相认可的制度设计、方式途径，密切开展实质性的交流合作，积极开展相互招生、合作办学、合作科研、学术交流、建立校际交流关系及签订合作协议等。[14]

三、天津推进京津冀高等教育协同发展的现实挑战

推进高等教育协同发展是建设京津冀世界级城市群的内在要求，天津作为双核城市之一和疏解承接地，高等教育具有一定的基础与特色，但面临着许多现实挑战。

(一)三省市尚未建立起有效的协同发展机制

与长三角和粤港澳城市群合作发展基础不同，京津冀高等教育协同发展从合作伊始就主要依靠行政手段。由于存在行政区划壁垒、政府部门职能界限、教育管理及评价体系的不同，目前尚未建立能有效推动三方共赢的行动和三方都能接受的协同发展机制。首先，由于没有统一的主管部门，协同各方在管理体制上仍然是条块分割，对于三方推进协同发展工作的职能部门来说，只负责签署各项协议，但对于跨省市的合作项目，还停留在合作框架或战略层面。其次，由于缺乏一个多层次、多维度、多元参与评价的监管和评估体系，使协同协议缺乏约束力、执行力，缺乏及时的跟进和反馈。最后，协同发展工作中没有明确激励机制，国家层面协同发展领导部门的主要精力集中在编制京津冀协同发展规划方面，缺乏一个涉及各部门、各地区的激励机制制定小组，也未明确谁来监督激励机制的实施。

(二)引进优质高等教育资源的力度不强

建设世界级城市群,高校的数量和质量至关重要，如果缺乏有竞争力的优质高等教育资源，产业发展欠缺基础，城市的发展将失去可持续性。京津冀教育协同发展的目标是缩小教育发展水平差距，构建稳定的协同发展体系，《天津市教育设施布局规划(2017—2035年)》中也提到在滨海新区、大港高校聚集区和临港校企合作示范园区、宁河京津合作示范区、武清新城西北部预留土地用于承接首都优质教育资源，但规划只定位在“主动承接首都教育资源转移”[15]。对于天津而言，高水平的大学不多，距北京有一定差距，作为承接平地，天津与河北省的地位是相同的，目前在很大程度上，北京的资源与河北的需求吻合度更高，互动性更强，尤其是雄安新区作为协同高地，北京市正全力支持央属高校向雄安新区疏解。若天津只局限于眼前格局，等待疏解，被动承接，会错失许多高等教育发展的良好机遇。随着我国各项区域发展战略的推进，各省市积极调整高等教育结构，优化布局，竞相成为国际优质教育资源输入地，与长三角、粤港澳诸多城市不惜物力和财力，积极争夺世界一流高校相比，天津引进优质高等教育资源的主动性不足,力度不够。因此，除了依托北京的引领和疏解，更要做好自身的快速发展才能缩小差距，只有做强大学，才能避免自身人才的流失，只有做好自身的快速发展，才能更好地服务国家发展战略。

(三)天津高校的人才吸引力不足

世界级城市群通常是高端及国际人才的集聚地，核心城市的高校应成为吸引高端创新型人才的高地，但目前天津高校整体尚缺乏强大的国际人才吸引力。天津市虽拥有丰富的高等教育资源，在新一轮高校建设竞争中，有5所高校入选“双一流”，但是却没有C9联盟、“华五”那样的顶尖高校，在现有人才数量、教育经费投入、科研经费投入等方面与教育强市之间存在很大差距，而优秀人才流动存在着“马太效应”，越来越多的国内外高层次人才不断集聚知名高校，造成天津在人才吸引方面与北京、上海、深圳等世界级城市的差距越来越大。同时，在当前我国高校人才抢夺的激战中，各省市的高层次人才引进政策大同小异，引进人才的标准、方式等均呈同质化，天津市的引才政策亦是如此，在法律体系、优惠政策、配套服务、社会环境创新、福利待遇制度等方面缺乏突出的吸引力和特色。

(四)学科专业建设与服务天津定位有差距

京津冀城市群高等教育协同发展, 需要与三地产业转型升级深度融合。对天津而言，高等教育应瞄准国家重大发展战略和区域经济社会发展，服务经济结构调整与产业的升级换代，实现教育与地方发展、行业产业发展的深度融合，但目前天津高校学科专业建设对“一基地三区”城市定位的支撑度有待提升。首先，天津高校“双一流”学科数少，整体覆盖面偏小，一流学科的总数不及北京顶尖高校一个高校的半数，惠及领域有限；其次，按照“五个现代化天津”的产业布局，天津要大力发展金融、航运、贸易等行业，加快发展战略新兴产业，但是目前天津高校的学科、专业与行业、产业间，主动对接、共谋发展、相互支持的意识不强，学科专业特色、优势与产业结构布局的契合度小。

四、天津推进京津冀高等教育协同发展的路径选择

建设世界级城市群的国家战略，为京津冀高等教育协同发展提出了目标与方向，建议天津在推进京津冀高等教育协同向纵深发展中可选择以下路径。

(一)推动成立协同发展监管评估机构

从京津冀教育协同发展规划实施的经验来看，推动区域发展体制机制改革，破解制约协同发展的深层次矛盾和问题，需要政府层面进行机构的常态化设置和刚性政策的强力推动。建议成立中央层面的教育协同发展工作的监控部门，对京津冀教育协同进展情况进行监管和评估。职能包括：制定教育协同发展工作绩效评估体系，对各级政府有关部门进行绩效目标考核，该考核可作为重要指标纳入政府部门考核体系；督促各项协同协议的落实，并对进一步深化发展予以指导、引领；在加强督促监管的同时，将三地教育主管部门、高校的相关需求和信息及时反馈。

(二)对标先进提升天津高等教育的有效供给

天津在推进京津冀协同发展、建设世界级城市群中的重要任务是服务疏解北京非首都核心功能，但协同是途径，在竞争中发展才是目的，因此打破自身在思想、制度和行动上的封锁，参与高等教育资源的争夺，提升高等教育有效供给势在必行。建议在天津教育的“十四五”规划中，对标长三角、粤港澳城市群的诸多城市，打开国际视野，聚焦高端平台，引进大学、分校和科研院所，打造高等教育发展新引擎，通过以下途径丰富天津高等教育的供给体系：一是努力引进国家“双一流”建设大学、全球排名前100位的世界一流大学、国家重点实验室、工程中心、重大攻关项目、科技成果转化基地等研究机构；二是主动积极对接北京的教育规划，吸引北京优质高等学校进入天津，充分利用预留土地，或者整体搬迁，或者在天津开办分校，让北京的科技、教育、文化等资源外溢到天津；三是鼓励在津高校开展中外合作办学项目，把先进的国际教育理念和优质的国际教育资源引进来。

(三)创新人才引进渠道，精准聚才

高层次人才在城市与区域发展中有着难以替代的作用，作为京津冀城市群的双核城市之一的天津，应创新人才引进渠道，吸引具有创新精神与国际视野的专业人才和领军人才。首先，应借力京津冀人才协同政策，落实《京津冀人才一体化发展规划(2017—2030年)》，推动重大任务、重点工程落地，共同推动建立打造“世界高端人才聚集区”。其次，依托学科特色精准聚才。天津市高校数量众多，层次不一，特色各异，对高层次人才的引进应明确高校的类型和定位，学科专业的分布、层次以及建设目标，依托各自的优势和特点，精准聚才。对于天津市“一流大学和一流学科”建设和高水平特色大学建设，应重点引进活跃在学术前沿、满足重大战略需求的一流科学家、学科领军人才和创新团队、高层次青年人才；对于众多定位于应用型院校的市属高校而言，不能仅以“学术头衔”作为唯一衡量标准，应注重引进高水平的“双师双能”型人才。同时，在人才引进过程中，探索更多的柔性引智方式，允许在不改变人事、档案、户籍、社保等关系的前提下，通过建立“院士专家工作站”“重点实验室”等形式，采取项目引进、专项资助引进等方式，在受聘高校工作或领衔组建科研团队。

(四)围绕城市定位建设特色学科专业

为提升城市高等教育竞争力，促进内涵发展，天津应站在协同发展的视角，契合天津城市发展定位与目标，优化学科专业设置。一是全力推进一流学科建设，推动国家一流学科与世界接轨，充分融入全球化发展；推动医科大学、中医药大学、工业大学及市级一流学科高校建设天津高原学科。二是倾力打造一批特色学科，或多个相近学科互为辅助、互相支撑、服务我市主导产业的特色学科群，提升与航空航天、材料科学、生物制药、信息技术、节能环保等产业的关联度。三是推动学科专业结构的动态调整和持续优化，推进学科专业一体化建设，凝聚学科发展特色，优化学科建设和专业设置，建立基于经济社会发展需求变化的专业设置动态调整机制。