雄安新区基础教育办学体制创新路径研究

沈永辉

一、研究背景：教育现代化的创新试验

雄安新区建设是“千年大计、国家大事”，其规划分为起步区约100平方公里，中期发展区面积约200平方公里，远期控制区面积约2000平方公里。雄安新区的设立是党中央深入推进京津冀协同发展的重大决策，对疏解北京非首都功能，调整优化京津冀城市布局和空间结构，培育创新驱动发展新引擎，具有重大现实意义和深远历史意义。[1]《河北雄安新区规划纲要》指出：“新区将优先发展现代化教育。按照常住人口规模合理均衡配置教育资源，布局高质量的学前教育、义务教育、高中阶段教育，实现全覆盖。引进优质基础教育资源，创新办学模式，创建一批高水平的幼儿园、中小学校，培育建设一批国际学校、国际交流合作示范学校。”[2]中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《加快推进教育现代化实施方案(2018—2022年)》将“推进教育现代化区域创新试验”作为十项重点任务之一。尤其强调“创新体制机制，探索新时代区域教育改革发展的新模式。高起点高标准规划发展雄安新区教育，优先发展高质量基础教育，加快发展现代职业教育，以新机制新模式建设雄安大学”[3]。

教育现代化是社会现代化的组成部分，二者是一个相伴发展的历史过程。[4]作为国家重大战略的雄安新区建设，提供现代化的基础教育服务将有利于推动新区的社会现代化进程。从国家教育现代化的推进进程和雄安新区建设的阶段性特征来看，雄安新区基础教育办学体制创新是具有重大战略意义的教育现代化试验。

二、问题聚焦：雄安新区规划背景下办学体制创新的必要性

处于雄安新区“千年大计”的宏观背景之下，回应新区基础教育办学体制问题需要立足于现实，以现实问题解决为基点，分析其办学体制创新的必要性。

(一)办学体制创新是优质教育资源利用率提升的关键环节

从现阶段的发展水平来看，雄安新区地理位置处于京津冀教育发展的“洼地”，新区建设成为该地区教育发展的重要契机。雄安新区设立方案确立以来，北京市陆续选派了六一幼儿院、中关村三小、民大附中等6所知名学校(幼儿园)对雄县、安新和容城三县的6所学校对口援建。此外，北京市与河北省还签署了《关于共同推进河北雄安新区规划建设战略合作协议》。根据此协议，北京四中、史家胡同小学以及北海幼儿园还将在启动区完成“交钥匙项目”。可见，京津冀地区的优质教育资源无疑将是新区教育发展的重要动力。然而，当优质教育资源进入较为薄弱地区，资源的利用率问题成为项目发展的掣肘环节。比如，北京的优质教育主体如何在跨地区实现有效管理，教师在不同教育场域如何解决教育理念之间的冲突等问题都是优质资源利用效率的影响因素。因此，通过办学体制的创新理顺教育管理关系，衔接不同教育理念是解决上述问题的关键环节，也可以说是新区教育发展最为迫切的“眼前问题”。

(二)优质教育服务需要现代化的办学体制作为保障

提供包括优质教育服务在内的优质公共服务是新区“打造宜居宜业环境”的重要手段。《河北雄安新区规划纲要》指出要“构建社区、邻里、街坊三级生活圈。社区中心配置中学……等设施，形成15分钟生活圈。邻里中心配置小学……等设施，形成10分钟生活圈。街坊中心配置幼儿园……等设施，形成5分钟生活圈”[5]。结合新区规划面积，可以预测未来新区需要建设运营相当数量的幼儿园和中小学校，这给新区的基础设施建设和后期教育行政部门的行政管理都提出了较高要求。《国务院关于河北雄安新区总体规划(2018—2035年)的批复》强调，要通过“改革创新体制机制，积极完善基础设施，提供优质公共服务”[6]。体制机制创新是政府公共服务能力提升的制度保障。就教育领域而言，现代化的办学体制是新区优质教育服务的制度保障，也是新区优质公共服务体系建设的重要方面。

(三)办学体制创新是多主体资源整合的有效途径

从动态的角度来理解办学体制，它可以成为不同利益主体协商对话的机制并最终实现各方主体资源整合的工具。《河北雄安新区规划纲要》指出新区要“发展高端高新产业”，一方面将在高等学校和科研机构方面、医疗健康机构方面、金融机构方面、高技术产业方面等承接北京非首都功能疏解，另一方面将重点发展新一代信息技术产业、现代生命科学和生物技术产业、新材料产业、高端现代服务业、绿色生态农业。高端高新产业的引入和培育在刺激高质量教育需求产生的同时，也带去了不同类型主体的优势资源。以近期的案例为例，2020年6月22日雄安新区与中国石油化工集团“进一步深化务实合作，携手推进雄安新区建设发展”。中国石油化工集团表示，在雄安新区注册成立中国石化资本有限公司和中国石化绿源地热能开发有限公司，发挥资源、技术、人才等方面优势，与雄安新区开展全方位、多层次、多领域务实合作。[7]可以预见，随着高端高新产业的引入，新区建设的参与主体将更多元，资源也将更加丰富。对于新区的教育发展而言，办学体制创新将成为引导这些多元主体参与教育发展整合优势资源的有效途径。

三、理论分析：办学体制的学术概念与政策话语

从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布以来，有关办学体制的理论研究成果日益丰富。在探讨雄安新区基础教育办学体制创新路径这一实践问题时，理论的回顾与反思十分必要。

(一)作为学术概念的办学体制——利益分配说、主体性质论与系统要素观

由于办学体制作为一项政策话语具有“常识”特征，致使许多研究者在研究中将此概念作为“常识”而悬置，对其学术界定也就显得松散。为了考察教育体制的学术概念，本文以研究论文为基础，对研究者们使用的办学体制概念进行梳理，大体上包括三种取向：利益分配说、主体性质论与系统要素观。

1.办学体制的利益分配说

办学体制作为教育体制的组成部分，往往放在教育体制改革的语境之下进行探讨。在此语境下，研究者将体制视为协调和维护人与人利益关系的一种行为规则，因此体制改革的实质就是人们之间利益分配关系的改变。[8]在此前提下，有研究者认为体制改革的目的是通过财产权利的重新界定，确立利益激励机制，从而最终提高资源配置效率。因此，研究者认为办学主体、投资体制、经费来源构成了办学体制的内涵，办学体制改革是通过利益和教育产权的重新组合分配，提高教育资源的配置效率，从而提高教育质量。其中，因出资途径不同而形成的产权关系构成了办学体制改革的制度内核。[9]

2.办学体制的主体性质论

与利益分配说不同，另一些研究者对办学体制的界定强调学校举办者的主体性质及其构成的权利义务关系。比如，有研究者认为办学机制就是学校的举办权和责任。[10]更多的研究者从组织制度的角度来理解办学主体的性质及其权利义务。[11]从组织制度的角度出发，办学体制的主体性质论又可以分为静态理解和动态解释两种不同倾向。

(1)办学体制主体性质论的静态理解

办学体制的静态理解中，研究者指出办学体制作为教育管理体制中的一个重要组成部分，是一个国家对设置其教育机构的主要制度安排，规定教育机构可以由哪些组织或个人(即办学的主体)来举办，各类主体有资格举办或参与举办哪一级哪一类的教育机构。因此，办学体制强调的是办学主体，具体涉及谁办学、谁投资、谁管理的问题，还涉及办学主体在什么样的制度环境中办学，办学过程中享有什么样的权利，应履行哪些义务和遵守哪些规章制度所作出的要求等。[12]

(2)办学体制主体性质论的动态解释

关于办学体制的动态解释，研究者也认为办学体制本质上是谁为办学主体、怎么来办学的问题，涉及办学主体之间的关系、办学资格和办学方式的法律关系。同时，他们还强调办学体制也影响着教育管理体制的模式选择和教育投入方式的制度选择。因此，办学体制改革就是对学校举办方式进行制度创新，就是通过激发与教育相关的行为主体参与办学和投资办学的积极性，改变原有的教育管理模式，开发、重组已有和潜在的教育资源，形成新的教育体制，催生学校发展的内源性动力，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。[13]有研究者更是直接指出把办学体制改革作为教育体制改革的动力。[14]

3.办学体制的系统要素观

办学体制的系统要素观强调办学体制是一个整体性概念，并分别列举了作为一个系统的办学体制包含哪些具体要素。比如有研究者认为办学体制是指办学的主体、服务方向、服务方式、办学资源、办学过程的管理权限及办学效果受益者的义务等一系列权利关系体系和管理制度的总和。[15]因此，有研究者认为基础教育办学体制改革政策的“核心问题”包括：政府在教育整体发展中的定位问题，教育均衡发展与优质教育资源不足的矛盾，公办学校与民办学校的定位及转换问题，国有资产的“保值”与教师人事变革的问题。[16]也有研究者归纳为投资体制、政校关系、学校运行机制、招生收费方式。[17]

(二)作为政策话语的办学体制：放权与多元主体路径下教育体制改革措施

在政策文本中，办学体制被置于教育体制改革的背景之下，成为教育体制改革的具体举措。比如，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》开启了我国教育体制改革的历程。其中“把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育”就确认了在办学体制上的“放权”思路。

总体看来，1985年至今，涉及基础教育办学体制的重要政策文件包括：《中共中央关于教育体制改革的决定》(1985)、《中国教育改革和发展纲要》(1993)、《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》(1994)、《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》(1996)、《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》(1997)、《国务院办公厅转发教育部关于义务教育阶段办学体制改革试验工作若干意见的通知》(1998)、《中共中央 国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》(1999)、《关于基础教育改革与发展的决定》(2001)、《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》(2002)、《关于做好清理整顿改制学校收费准备工作的通知》(2005)、《关于贯彻〈义务教育法〉进一步规范义务教育办学行为的若干意见》(2006)、《关于进一步做好义务教育阶段改制学校清理规范工作的几点意见》(2008)、《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》(2010)、《中国教育现代化2035》(2019)。

通过政策文本的分析，我们可以看出，基础教育办学体制改革主要沿着两条路径开展：

1.权力下放。从1985年开始基础教育办学责任从中央转移到地方，办学权力也由政府下放至学校，强调“提高学校自主管理能力，完善学校治理结构，开展现代学校制度改革创新”。

2.主体多元。办学体制改革的另一路径就是开放办学主体的准入资格，在政府作为办学主体之外，吸引非政府主体，包括企业、行业等社会力量作为办学主体。比如1993年《中国教育改革和发展纲要》提出“改变政府包揽办学的格局，逐步建立政府办学为主体，社会各界共同办学的体制”。随着主体多元化的放开，办学模式呈现了公私主体的不同组合，包括民办公助、公办民助、公有民办、公办学校联合办学、委托管理。

由此我们可以看出，在政策文本中，办学体制主要指向的是国家教育权力衍生的政府对学校举办、管理的权力分配与学校办学主体的组合形式。

基于上述分析，本文认为办学体制是在一定的政治环境背景下，不同主体参与学校举办过程中各个环节要素的组合制度，在法律形式上表现为产权利益关系，在政策实践中表现为政府教育管理与学校办学过程的互动形态。

四、实践反思：“政府主导合作办学”的深圳经验分析

基于上述理论分析，本文关注在实践层面基础教育办学体制改革在权力下放与多元主体之间形成的多维可能性，希望从实践中分析基础教育办学体制改革的具体经验，从而对雄安新区基础教育办学体制创新有所启示。因此，本文采用个案研究的方法，通过网络资料、政策文本分析和实地调研相结合的方式，对深圳市L区的“政府主导合作办学”经验进行个案分析。

(一)深圳市L区基础教育办学体制改革的动因——作为个案分析的背景

L区是深圳的原特区外地区，当地人自认为是“关外”，目前是深圳市教育规模最大的行政区。综合来看，深圳市L区基础教育办学体制改革的动因包括：在“开放的城市”与“高端发展”的发展定位中，面临学位缺口与高端教育资源需求的双重压力；高速发展背景下，教育需求的剧增与流动人口的不稳定性使得政府履职的能力限度暴露；深圳市区级政府是义务教育优质均衡发展的履职主体，也是改革的活力所在。

L区作为深圳市唯一一个办学体制改革实验区开始探索基础教育办学体制改革。目前看来取得了显著成效，在公办学校举办方面，成功引进华中师范大学、华南师范大学、深圳大学、深圳中学、深圳实验学校、深圳外国语学校等知名教育品牌合办学校13所。同时，还探索举办4所创新型公办学校——政府资助学校。从质量方面来看，2019年高考，全区有3所学校获得卓越奖，是所有11个区里获奖最多的区。

(二)政府主导的合作办学——L区的经验

关于合作办学，过往的研究大多关注公私合作伙伴关系模式(Public-Private Partnership,PPP)，有研究者归纳了包括私营部门慈善行动计划、公立学校经营行动计划等在内的国际基础教育PPP模式的7种类型。[18]然而，对深圳L区的实地调研发现，L区在改革中新建或重建的学校均为公办学校，在引入合作伙伴时又不是单纯的私营部门，具体在学校内部管理上也无法对应上述模式。当地教育部门相关负责人强调L区的办学体制为“合作办学”，在确保学校公办性质不变的前提下，采用“引进名校办名校”的方式较快提升学校办学质量，并发展出“政府资助学校”模式。因此，本文认为深圳L区模式是一种政府主导的合作办学，即该区政府与外部优质教育资源合作发展公办教育的方式。该区教育局相关负责人将“引进名校办名校”视为合作办学1.0，将“政府资助学校”视为合作办学探索的2.0版本。

1.引进名校办名校——A中学的经验

通过区政府与名校合作举办的合办校为区全额拨款事业单位，由区教育局主管，按照区公办学校的管理模式实施统一管理。其中教师由区教育局统筹配备，按照公办学校入学规则及程序统一招生，名校方在管理、师资及课程等方面对合办校进行全方位指导与支持，双方合作时间不低于10年。以本文选取的A中学为例，该校为某师范大学与L区人民政府合作创办的一所公办高中。作为新办学校，在社会信任度不足、优质生源相对不足的情况下，2017—2019年，该校的高考成绩在深圳比较突出。

(1)“我们有两座靠山”：政府主导“引进名校办名校”的制度优势

实地调研中，校方人员认为学校在短期内获得较高的社会满意度得益于“两座靠山”。受访者们提到的“两座靠山”就是指合作办学的双方——L区政府与某师范大学及其附属中学。首先，L区政府保证了学校能获取公办学校同样的资源，保证学校教师的心态，也使得学校办学比较平稳。其次，“真合作，真办学”，名校方提供智力资源保障本地合作校教育质量，对后者从宏观到中观直至微观进行全面指导。

(2)“摸着石头过河”：理事会作为协调与沟通平台

在L区合作办学的改革实践中，A中学最先试行理事会领导的校长负责制。在受访的学校管理层看来，在学校实践探索过程中，大家都在“摸着石头过河”，理事会实现了学校办学过程中合作方的沟通协调，承担着各方沟通平台的角色。

A中学的理事会由L区教育局局长、某师大合作办学处主任、A中学校长(秘书长)以及双方各自选派的两位专家构成。理事会成立之初主要负责对学校发展进行顶层设计，也包括了开创初期劳资管理问题协商，使得合作之初在经费、人员编制、合作深度上双方有了一个顶层的沟通机制。以双方合作期限为例，在L区政府与某师大第一次合作协议中，双方合作期限为5年。在期限将至时，理事会牵头续约10年，并且在管理费用上双方形成契约。

(3)更多自主权——学校对招生、经费方面的制度需求

对于学校目前发展中存在的困难问题，受访的学校管理层呼吁给予学校更多的自主权，这一自主权主要是学校希望政府能够在招生和经费倾斜方面给予更多支持。

经费方面，合作办学实验需要更多专项经费的支持。受访人员表示，作为合作办学学校，在政府经费的拨付方面与其他公办学校没有差别。但是，学校在教研项目上有更多需求，需要专项支持。比如，在引进著名专家进校进行项目研究方面，目前没有专项经费支持，只能占用学校教研经费的总预算，使得学校在引进智力资源方面受限。招生方面，学校没有自主权。深圳市高中的招生权力在市教育局招生办，学校在招生规模、招生宣传方面没有自主权。比如在招生规模上，在办学之初，市教育局就要求学校开招12个班，随后逐年扩招到20个班。受访教师认为这样会稀释优质学生，造成学校办学水平下降。

2.政府资助学校——B实验学校的经验

在办学自主权和办学主体的引进方面，深圳市L区还作出了重要的创新探索，该区教育局相关人员称之为“合作办学2.0”。为解决公办学位紧缺和激活公、民办学校办学活力，L区于2015年开展了政府资助学校试点改革。

(1)政府资助学校的运行机制

政府资助学校是指由政府提供教育用地，引入社会资本出资建设，政府拥有学校所有权，按照公办学校标准资助教育经费，由知名教育品牌承办的义务教育新体制学校。可以明确的是政府资助学校在性质上是义务教育阶段的公办学校，在学校建设和管理上借助了“民间”力量。(1)注意区分“政府资助”学校与“公办民助”学校的差别：“公办民助”学校源于“转制”学校，即政府根据社会需要，把一些公立中小学交给指定的个人或团体承办，学校的土地、校舍、设备仍归国有，政府投资与招生额仍保持不变，但学校实行民办教育管理体制，享受民办学校的政策和待遇。这种办学形式造成的问题是产权模糊；教工工资由全额国拨和校内津贴组成，收费却享有民办学校待遇。

A.政府资助学校运行的五大关键环节[19]

举办体制：社会资本出资建设、政府拥有所有权、知名品牌承办、政府对符合公办学校入学条件的学生实施全额资助。

管理模式：政府资助学校在新体制基础上，实行现代学校制度和理事会领导下的校长负责制，实施新型教师人事制度和严格财务管理制度。

运行原则：按照“所有权与承办权分离”的原则，依据相关法律法规，政府对资助学校进行监督、指导、检查、评估等监管。

品牌办学：政府资助学校引进知名教育品牌办学，开发设置灵活自主、促进学生多元发展的课程体系。品牌引进相关费用由建设方或运营方承担。关于知名教育品牌，L区教育局认为需符合以下标准之一：教育部直属的6所师范院校或者教育部综合排名前列的高校，全国有影响力的基础教育知名品牌，全国知名富有改革创新精神的教育专家、获得国家级荣誉的校长等。

资助模式：政府按L区公办学校上一年度生均培养成本(根据上一年度教育经费统计而得，主要包括人员经费、公用经费及项目经费)，对学区内实际入学的、符合深圳市义务教育公办学校入学条件的学生予以资助。

B.政府资助学校内部治理结构——以B实验学校为例

根据B实验学校章程，该校实行理事会领导下的校长负责制。理事会是学校最高决策机构，由7人构成：L区教育局直接业务对接人员3人、W教育基金会委派理事3人以及第三方独立理事1人。校长是学校的法人代表，依法负责学校的全面工作。以B实验学校为例，该校校长由W集团聘任，并由集团支付薪酬，但是校长拥有在办学方面的自主权力。校长聘任行政中心、课程发展中心、教师发展中心、学生发展中心、后勤保障中心和安全管理中心主任，实行扁平化的管理方式。

(2)政府资助学校的优势

A.借力社会资本，倡导捐赠办学，实现公办属性

整个深圳基础教育面临学位缺口越发严重的问题，就L区而言，学位缺口压力存在的同时，还存在高新技术产业引入，人才聚集后对于优质教育资源的需求。因此区政府的办学压力，尤其是“办好学”的压力越发突出。以L区与W集团的合作为例，在整个城区建设背景下，L区政府工务局在学校基础设施建设方面面临巨大压力。而引入W集团进行学校基础设施建设，是一个事半功倍的举措。因为W集团作为全国知名的房地产开发商，在工程建设方面颇具实力，能够在短时间内建设高于国家标准的学校。同时，W集团也面临着产业升级转型的需求，投入公益领域举办学校也是集团发展的内生需求。W集团全资捐建后委托给W教育发展基金会承办，在注册、用地、拨款、收费、产权、招生、课程等方面与公办学校完全相同，确保了学校的公办属性。

此外，根据协议，W基金会每年捐赠200万元用于教师和学生发展。学校可以使用这笔钱对学生进行较大额度的中考奖励，为教师制作工作装，为学生免费制作校服等。B实验学校表示，尽管根据协议W基金会每年捐赠200万元，但实际捐赠数额超过200万，达到将近300万元。

B.去编制化，实现教师队伍有效激励，保障校长办学自主权

政府资助学校大力推进了编制、人事、工资绩效改革，通过“去编制化”的人事制度改革，建设“按岗定薪、多劳多得、优绩优酬”薪酬体系，构建灵活的用人机制，承担“探路者”角色，这是与传统公办学校最大的不同。政府资助学校教师聘任改革，一方面实现了教师“能上能下”，比如B实验学校教师队伍实行的“末尾淘汰”制度，与绩效考核连续垫底的2～3名教师解聘，这一举措保障了校长的办学自主权；另一方面，由于实行“优绩优酬”也对骨干教师形成了有效激励，比如B实验学校确立了绩效考核优秀的教师薪酬为基础薪酬的3倍，良好为2.5倍，合格只有1.9倍。

C.落实办学自主权，从管理中出效益

根据该区政府资助学校试点改革方案和学校章程，学校校长作为“职业经理人”的角色被集团公司高薪聘任。学校运行经费由L区政府根据区公办学校上一年度生均培养成本拨付。根据对区教育局相关负责人的调研，他们希望被聘任的学校校长能够拥有学校教育教学管理的充分自主权，并且通过自主权的发挥在管理中提高效率，在充分、合理使用拨付的教育经费时实现结余。教育局负责人表示，学校通过管理产生的结余资金可以形成教师的激励绩效，他们希望通过这种方式能够保证政府资助学校教师待遇水平高出普通公办学校30%。

(3)政府资助学校发展中的问题

A.师资队伍过于年轻，教师梯队未形成，教师流动情况出现

调研学校反映的首要困难是师资。因为是新建学校，教师招聘绝大部分为新任教师，缺乏教学经验，未能形成有效的梯队帮带，教师内部培养困难大。同时，由于对“编制”的传统观念，政府资助学校已经出现年轻教师培养后考入有编制的公办学校，造成优秀教师队伍不稳定。

B.外来“名校长”的本土适应问题

B实验学校相关负责人是一位从北方某城市聘请的“名校长”。他表示，另外3所政府资助学校的校长均为深圳本地的“名校长”。外来“名校长”还存在本土化的适应问题。比如，在校本课程的开发研究方面，本土“名校长”能够利用资源优势，较为有效地组织科研团队，开发学校本土课程与创新课程。而外来的“名校长”在此问题上显得“无处借力”。

C.生源结构复杂，增加了学校办学难度

由于政府资助学校办学时间较短，加之深圳是一座移民城市，生源结构比较复杂。以B实验学校为例，学校2015年开办以来，主要在片区内招生，同时也接收教育局划拨的其他片区容纳不了的学生。目前来看，B实验学校的小学部有65%的生源为非深户，中学非深户的比例达到80%。这部分学生多为外来务工人员子女，生源质量相对较差，这也增加了学校优质发展目标实现的难度。

五、雄安新区基础教育办学体制改革路径：权力分配与多元共治

作为“千年大计、国家大事”的雄安新区建设是缓解北京的大城市病，发挥首都城市的区域经济增长极效应，更是新发展理念的现实试验和探索。[20]然而，不可否认的是，雄安新区目前在京津冀区位发展中处于弱势，因此，新区建设要想取得成效，有必要以优质公共服务资源集聚为抓手，尽快建成公共服务高地，吸引高端人才集聚，吸纳创新要素资源，发展高端新兴产业，[21]即新区的城市治理要在制度创新、思维创新中提升层次。[22]教育作为一项具有社会再生产效应的公共服务，在新区规划中被置于优先发展地位。从政府治理的角度来看，教育服务的提供方式在体制机制上的创新也是现代治理体系和治理能力的内在要求。

通过对我国办学体制问题的理论反思，本文将基础教育办学体制创新聚焦于权力分配与多元主体之间形成的多维可能性。在经验反思中，基于对深圳市L区基础教育办学体制改革动因的分析，从背景要素上锁定了其与雄安新区办学体制创新之间的可比性，并将经验分析聚焦于“政府主导的合作办学”模式，形成了理论与现实的呼应。从理论上看，经历“公”与“私”的博弈后，基础教育办学体制改革应该突破公私对立的藩篱，在教育公共性的理念下探索多样化的道路。在实践中，包括教育在内的城市公共服务需要在“治理”的模式下实现创新。因此，“治理”视野下的办学体制创新需要政府、市场和社会通过新的互动方式，来应付日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性。研究者总结了治理的四个特征：治理不是一套规制也不是一种活动而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私营部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[23]因此，本文认为雄安新区基础教育办学体制创新的路径包括：权力分配与多元共治。

(一)权力分配：政府主导下的权力多中心化

既然是体制改革，必然存在权力的再分配。从深圳L区的经验来看，办学体制的改革动因于市—区政府的纵向权力下放。然而，纵向权力的调整并不能直接推动合作办学的发展，其中还涉及权力的横向分配，即办学权力分配在区政府、企业、教育品牌、社会组织之间，形成了权力的多中心化。从合作办学的学校理事会建构中我们可以看出，各种权力是通过合作、协商、竞争、伙伴的关系、确立共同的目标等方式实施对公共教育事务的管理。公共教育管理机制不再是依靠政府权威，而是合作网络的权威。

(二)多元共治：公益性主导下的教育服务多主体化

权力多中心化形成的是多元治理的结构。就深圳的经验而言，教育服务的多主体提供体现为：在公益性主导下的教育服务分解为基础设施、学位空间和优质服务。因此，教育服务的提供者并非仅仅为政府。在公益性的主导下，企业提供的基础设施通过捐赠的方式转化为公共资源，教育品牌的引入为优质教育服务提供可能性，政府也因此能转向更多学位空间的提供战略引导，从而实现基础教育办学体制的多元治理模式。