论中国特色自由贸易港建设的立法创新

彭真明，王少祥

（海南大学 法学院，海南 海口570228）

2018 年4 月13 日，以习近平总书记为代表的党中央正式决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，探索建立符合海南发展定位的中国特色自由贸易港。次日，新华社发布了《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（以下简称《指导意见》），就如何探索建设中国特色自由贸易港建设问题提出了原则性的指导意见。重大改革必须于法有据、制度创新必须立法先行。海南在探索建设中国特色自由贸易港的过程中离不开法律制度的保驾护航，通过立法将政策利好落到实处成为海南的首要工作任务。但如何承接顶层设计，在中国特色社会主义法律体系内进行与自由贸易港法律制度相关的立法创新仍是摆在自由贸易港建设者面前的一道难题。对此本文试就中国特色自由贸易港立法创新路径问题做些探讨。

一、中国特色自由贸易港立法创新的价值

从设立自由贸易试验区到探索建设中国特色自由贸易港，我国在继续深化改革、扩大对外开放领域表现出前所未有的决心。改革意味着除旧立新，摒弃旧制度的同时也要尽快确立新制度，这其中离不开法治的规范、引领和保障作用。而以法律形式固定成文的改革措施能否发挥出其应有的效力，关键还在于改革创新有无法律依据。“凡属重大改革都要于法有据”①《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议强调把抓落实作为推进改革工作的重点真抓实干蹄疾步稳务求实效》（2014 年2 月28 日）。此次会议强调，“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革的过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”，习近平总书记的论述阐明了法治和改革关系，即法律是治国之重器，法治必须引领改革，任何改革都要在法治的框架内有序推进；当改革与现行法律不相协调时，则需要及时修改法律。此后召开的党的十八届四中全会在此基础上进一步阐述了改革过程中法律的“立、改、废”①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014 年10 月23 日）。该文件指出，“实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”问题，强调立法条件不成熟时，应发挥授权立法的作用，保证改革措施于法有据。而2019 年2 月25 日召开的中央全面依法治国委员会第二次会议②会议通过了《关于全面推进海南法治建设、支持海南全面深化改革开放的意见》（2019 年2 月25 日），并再次强调“对改革开放先行先试地区相关立法授权工作要及早作出安排”。特意就海南地区改革和法治的关系，重申了授权立法的重要作用，为海南全面深化改革过程中的立法工作定下基调。所谓市场经济就是法治经济，不断深化改革的同时，立法也应主动适应改革和经济社会发展的需要，故在依法治国战略的指导之下，改革之前先修法成为改革过程中的一个重点，对此中国（上海）自由贸易试验区的改革经验值得借鉴。

中国（上海）自由贸易试验区在挂牌成立之前，因其自贸区内的改革措施可能突破现行立法，国务院和全国人大常委会特意就中国（上海）自由贸易试验区内部法律适用问题作出特别规定③全国人大常委会授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批，调整时间为三年。，暂停有关法律的适用。有学者认为中国（上海）自由贸易试验区内部的局部试验是在维护法制统一前提下所必要的例外情形，可将其称之为“因地调整法律”④陈俊：《我国自贸区发展中的立法保障探讨》，《甘肃政法学院学报》2016 年第2 期，第32 页。。通过暂时调整法律适用，自贸区内实施的改革措施即使与现行有效的法律规定相抵触，也会因其享有“豁免适用”⑤傅蔚冈，蒋红珍：《上海自贸区设立与变法模式思考——以“暂停法律实施”的授权合法性为焦点》，《东方法学》2014 年第1 期，第98 页。的特权而获得法理上的正当性，以此保证法治引领改革，改革于法有据。事实上，虽然中国（上海）自由贸易区设立之前国务院和全国人大常委会已经就法律适用问题作出特别规定，但这种由全国人大常委会授权国务院，再由国务院具体调整现行法律的模式仍遭到合法性质疑，关键的问题即在于全国人大常委会有无权利作出调整适用现行法律的决定。为此2015 年修订的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）专门增设新的第13 条⑥《立法法》第13 条：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”，以此弥补“因地调整法律”模式中全国人大常委会权限不足的问题，使该模式正式被立法所承认，成为可复制、可推广的有益经验。中国（上海）自由贸易试验区的“因地调整法律”模式是在依法治国总体方略和“重大改革于法有据”指导方针指引下探索出的可行道路，较为有效地解决了改革与立法不相适应的问题。有学者将该模式称为“法律绿灯”，认为其创造性地解决了法制统一与区域创新的矛盾，是法律工作上的创举⑦刘华：《管理创新、“法律绿灯”与地方先行立法》，《东方法学》2014 年第2 期，第124 页。。海南在建设中国特色自由贸易港的过程中同样离不开法治对改革的引领作用，一方面在中国特色社会主义法制体系内寻求法律依据，需要突破现行法律规定的要及时做好授权工作，防止“良性违法”的发生；另一方面则应该积极改革与自由贸易港建设不相符合的旧制度，展现出“大胆试、大胆闯、自主改”的改革劲头，对标国际先进的自由贸易港，打造“制度创新的高地”。因此海南在借鉴上海依法改革的经验时，不仅要关注到“因地调整法律适用”的绿灯模式，更要学习改革过程中的法律创新思维，结合自由贸易港的特殊性，在解决立法与改革不相适应的问题上探索出属于自由贸易港的新道路。

与自由贸易试验区不同的是，中国特色自由贸易港的建设有着明确的目的定位和清晰的建设路径。2017 年11 月10 日，时任国务院副总理的汪洋在《人民日报》撰文指出自由贸易港的建设定位就是“全球开放水平最高的特殊经济功能区”⑧“自由港是设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。”汪洋：《推动形成全面开放新格局》，《人民日报》2017 年11 月10 日第4 版。。而《指导意见》中也对中国特色自由贸易港的建设节点提出了明确要求，即到2025 年初步建立，成为国内营商环境一流的经济区域；到2035 年将基本建成，营商环境位居国际前列。可以看出，自由贸易港相较于自由贸易试验区而言，其开放程度和开放力度都将更高。有学者认为“建设自由贸易港是当前我国应对世界开放水平不断提升的重要举措”⑨朱福林：《自由贸易港建设的国际镜鉴》，《改革》2018 第8 期，第113 页。。随着国际经济合作形式的不断深入，单纯的转口贸易已经式微，以自由贸易港为载体，综合货物、资金、服务和人员流动的新型合作形式正在逐步崛起，因此建设自由贸易港也是我国适应更加开放的国际经济新形势，对标先进的国际贸易体制标准，加快培育国际经济合作和竞争新优势，构建我国的现代化经济体系的必然选择。换句话说，也只有通过建设综合性的自由贸易港，才能在全球供应链中实现集聚“货物流、信息流、资金流、技术流和人才流”①竺彩华，李光辉，白光裕：《中国建设自由贸易港的目标定位及相关建议》，《国际贸易》2018 年第3 期，第10 页。，使我国在世界经济高速发展过程中占据一定的中枢地位，推进贸易强国建设。

中国特色自由贸易港作为构建国家现代化经济体系的先行者，承担着国际经济新形势下特殊经济功能区的目标定位，这意味着其对标的竞争对手不再限于国内其他省份，而是放眼全球，在国际金融贸易上举足轻重的香港、新加坡等金融中心。有学者指出，美国以低税国家角色参与到国际市场的竞争将对我国自由贸易港的低税优势造成冲击，因此中国自由贸易港的建设不能仅限于税收优惠，更需要在制度上进行诸多创新②余南平：《中国自由贸易港建设：定位与路径》，《探索与争鸣》2018 年第3 期，第40 页。。对中国特色自由贸易港建设过程中必不可少的制度创新，中央也予以高度重视并详细规定在《指导意见》第10 条中③《指导意见》第10 条指出：“中央支持海南在内外贸、投融资、财政税务、金融创新、出入境等方面探索更加灵活的政策体系、监管模式和管理体制。”，以此来促进海南探索建设中国特色自由贸易港。而要构建“全球最高开放水平的特殊经济功能区”，就必须在制度层面赶上甚至超越已有的国际自由贸易港，以制度红利实现弯道超车，这需要海南充分发挥制度创新的优势，在改革的广度和深度上大力推进，因此可以说海南的改革将是在中央政策支持下的全方位改革。中国特色自由贸易港目标定位高、外界环境复杂以及改革涉及范围广、程度深的特点共同促使着海南在建设中国特色自由贸易港的过程尽力追求更高的改革权限和更大的改革主动权。而中国（上海）自由贸易试验区建设过程中形成的“法律绿灯”模式因其采用“逐项请示、一事一批”的授权模式，严重限制着改革地区制度创新的活力和效率，中国特色自由贸易港必须打破这种模式，寻求更高层次的法治创新路径。

二、中国特色自由贸易港立法创新的困境

与中国（上海）自由贸易试验区挂牌前期的困境一样，中国特色自由贸易港制度创新同样面临着中央事权与地方事权的平衡问题。根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第58 条的规定，我国的立法权由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使。此外《立法法》第8 条④《立法法》第8 条：“下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；（七）对非国有财产的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；（十）诉讼和仲裁制度；（十一）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”还进一步明确了中央事权的范围，这意味着中央事权范围内的立法活动只能由中央主导并实施，地方无权就《立法法》第8 条中所规定的事项进行任何立法层面的变动。而为解决中国（上海）自由贸易试验区改革与法治的矛盾，《立法法》第13 条已经规定了中央可以授权地方“暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”。如果说自由贸易试验区是以“法律绿灯”模式被动地接受中央事权的调整范围，那么作为开放层次更高、开放力度也更大的中国特色自由贸易港，其建设者就应该转被动为主动，以立法创新化解中央事权对地方事权的限制。

从新加坡、香港和纽约国际自由贸易港建设的经验来看，较少的关税限制、高度开放的投资领域、高度自由化的贸易、服务和人员流动以及优惠的税赋制度正是自由贸易港的基本特征⑤李思奇，武赟杰：《国际自由贸易港建设经验及对我国的启示》，《国际贸易》2018 年第4 期，第27-28 页。。而对标这些比较成功的国际自由贸易港，海南在建设中国特色自由贸易港的过程中至少应该在财税、海关、金融、外贸和投资方面做出重点调整。鉴于《立法法》第8 条将财税、海关、金融、外贸和投资领域划为中央事权的范畴，而要建设中国特色自由贸易港则必须在这些领域进行制度创新，故海南在建设中国特色自由贸易港过程中所享有的立法权应以能够调整上述基本制度为宜。否则仍限于当前的法律制度，在现有的基本制度框架内尝试制度创新则无法达到新加坡、香港、纽约等国际自由贸易港的开放程度，进而影响“制度红利”⑥刘道远，闫娅君：《海南自由贸易港法律制度创新建设问题探讨》，《行政管理改革》2019 年第5 期，第53 页。并直接限制自由贸易港的发展。此外，随着财税、海关、金融和外贸等基本制度的改变，原有的入罪标准和处罚措施也应相应地作出变更①李猛：《新时代我国自由贸易港建设中的政策创新及对策建议》，《上海经济研究》2018 年第5 期，第69 页。，以做到宽严相济、保护创新。而高度的开放势必意味着国际化程度的提高，大量外国投资者的涌入也将倒逼海南自由贸易港在纠纷解决机制上与国际接轨，对诉讼和仲裁制度作出调整②曹晓路，王崇敏：《海南建设自由贸易港的临时仲裁机制创新研究》，《海南大学学报》（人文社会科学版）2018 年第3 期，第5 页。。因此，中国特色自由贸易港要做到“立法先行”必须拥有高度自治的立法权，以达到能够对税收制度；刑事处罚制度；财政、海关、金融和外贸等基本制度；诉讼和仲裁制度作出一定的修改，即突破中央事权在《立法法》第8 条第（四）、（六）、（九）、（十）事项中对地方事权的限制。但是，随着《立法法》的逐次修订，中央事权与地方事权的划分也逐步明晰，特别是第8 条明确规定了专属于中央享有的十一项事权，非有特别授权，地方无权对第8 条中所规定的事项进行修改③李猛：《新时代我国自由贸易港建设中的政策创新及对策建议》，《上海经济研究》2018 年第5 期，第64 页。。而备案审查制度的推行，也将包括特区立法权在内的地方立法权控制在《立法法》所限定的范围之内，“法律红线”不得逾越。因此在严格的备案审查制度下，海南无论是行使地方立法权还是特区立法权都无法突破《立法法》第8 条第（四）、（六）、（九）、（十）事项的限制，实现超越现有法律框架的制度创新。有学者指出，当前国家实行严格的备案审查制和“逐一事项授权立法、逐一事项备案、逐一事项报告”的经济特区立法制度，严重限制着海南经济特区立法的“任性”“自主性”和“创新性”④刘云亮：《中国特色自由贸易港授权立法研究》，《政法论丛》2019 年第3 期，第124 页。。但是，若不突破《立法法》第8 条的限制，中国特色自由贸易港就无法建立起足够的制度优势，这正是当前海南建设中国特色自由贸易港的立法需求与上位法立法限制的冲突之处。从《立法法》第13 条的产生背景来看，中央事权对地方事权的限制并非绝对禁止，为满足改革的“变法”特性，修改法律成为可行的路径之一。有学者在论及中国（上海）自由贸易试验区时指出，自由贸易试验区本身冠以“试验”两字，就蕴含了不囿于既有规则之义⑤沈国明：《法治创新：建设上海自贸区的基础要求》，《东方法学》2013 年第6 期，第125 页。。建设中国特色自由贸易港同样如此，不拘泥于既有规则，积极寻求突破《立法法》第8 条限制的可行路径，大胆创新方是习近平总书记寄言海南“大胆试、大胆闯、自主改”的真正内涵。

就海南建设中国特色自由贸易港过程中实行立法创新的可行性，《指导意见》已经在国家政策上提供了明确的支持。除此之外，海南也因其自身独特的区位优势而得以在改革试验过程中承载更大的压力，因此相较于其他省份的自由贸易试验区，海南在建设自由贸易港的过程中不仅需要进行立法创新，突破《立法法》第8 条的限制，更有能力实行立法创新，主动承担改革“试压阀”的角色。首先，自由贸易港的本质特征即是“境内关外”⑥王崇敏，曹晓路：《海南中国特色自由贸易港建设的法治创新与立法保障》，《江汉大学学报》（社会科学版）2019 年第1 期，第15 页。，即在一国境内设置特殊的区域让渡部分关税主权，使在该区域内发展贸易等同于关境之外，以此达到从事离岸贸易的目的。而海南省地处四面环海的岛屿，在边境监管上有着天然的优势，故在海南发展自由贸易港可以减少边境检验所必须的人力、物力等资源投入。其次，基于海南独特的地理环境，在相对封闭的海南岛上实行高度经济自由化的体制机制，为自由贸易港中高度活跃的物流、投资和服务营造开放、自由和便利的生存环境不会对内陆市场造成冲击。相反，建成的自由贸易港还可以起到辐射内陆，带动内陆市场高速发展的作用。最后，以海南省为单位建立自由贸易港相当于提升了自由贸易港的行政等级，在立法权限、行政管理以及司法保障上又进一步优于其他省份。自由贸易试验区受限于其自身的面积和行政等级，多交由区管委会负责管理，而区管委作为一个协调机构，其本身缺乏足够的行政能力。更为重要的是，自由贸易试验区内缺乏构建良好营商环境所必须的立法权限和司法体系，因此其他省份从自由贸易实验区发展成为自由贸易港仍有不小的阻碍需要跨越。而海南省立法、行政、司法体系的完备使其可以径行探索自由贸易港，做到改革上的整体一致。此外海南省人民代表大会作为地方立法机关拥有制定地方性法规的立法权，同时海南省作为经济特区，还拥有特区立法权，充分行使立法权将为海南建设中国特色自由贸易港提供主动的立法保障，而非如中国（上海）自由贸易试验区一样采用“暂时性调整法律规定”的被动策略。海南全岛建设中国特色自由贸易港将可以通过全国人大及其常委会授权，并结合特区立法权的运用，从而缓解法律冲突问题⑦饶常林，常健：《我国自由贸易区（港）的模式转变与法治一体建设》，《行政管理改革》2019 年第5 期，第48 页。。因此，从建设自由贸易港的区位优势而言，海南在地方省份中也有着较为突出的独特性，能够承载特殊经济功能区的战略定位，并在此基础上对《立法法》第8 条进行立法创新。

三、中国特色自由贸易港立法创新的路径

中国特色自由贸易港的建设需要在立法上突破中央事权对地方事权的限制，但采取何种路径突破却考验着立法者的制度创新能力。本文认为，如果将海南自由贸易港的建设划分为建设初期、建设完成和建成后长久发展三个阶段，那么从海南自由贸易港建设的长期、中期和短期三个层面来看，海南自由贸易港的立法创新分别有着三条路径：其一，争取全国人大将有关经济建设的立法权下放给海南，将海南打造成为一个拥有经济建设方面独立立法权和独立行政法治框架的“经济法律特区”。其二，由全国人大制定《自由贸易港法》，在《自由贸易港法》中解决海南自由贸易港立法权限不足的问题。其三，争取中央的一揽子立法授权，在重点改革领域“先试先行”。

从中国特色自由贸易港的长久发展来看，争取全国人大授予海南独立的立法权，允许海南在经济建设领域享有独立的立法权和行政法治框架，将海南自由贸易港建设成为“经济法律特区”将是彻底解决中国特色自由贸易港建设立法权限不足问题的长效路径。拥有独立立法权的海南自由贸易港可以实现紧跟世界经济贸易形势，自主调整相关法律规范，解决自由贸易港内部制度创新动力不足问题，使中国特色自由贸易港始终保持优越的法治环境和一流的营商环境。中国特色自由贸易港的目标定位不可谓不高。2019 年11 月5 日，习近平总书记在第二届中国国际进口博览会的开幕式上向全世界宣布，中国特色自由贸易港将打造成为中国的“开放新高地”。为保证中国特色自由贸易港建设目标的顺利实现并持续长久的发展，由全国人民代表大会通过特殊的授权立法体制将除了国家主权和基本政治制度之外的、与经济建设相关的制度的“立、改、废”权力授予海南，将海南打造成为拥有独立立法权的“经济法律特区”是最为符合海南自由贸易港定位的立法创新路径。中国特色自由贸易港的建设需要在税收、海关、金融、外贸甚至司法制度上享有高度自治的立法权，这种自治权不能仅限于已有制度下的小修小补，而是要能够彻底突破现有制度，根据需要“另起炉灶”。在国家层面为一个地区单独立法的先例并不多见，当前仅有香港和澳门两个特别行政区的基本法属于此列，而基本法规定特别行政区享有充分的立法权也突破了单一制国家立法体制的限制①唐小然：《经济特区立法问题研究》，《海南大学学报》（人文社会科学版）2017 年第6 期，第72 页。。海南在国家全面深化改革的特殊历史时期建设中国特色自由贸易港，也可以效仿特别行政区基本法的立法模式，适当地突破单一制国家立法体制的限制，争取全国人大将有关经济建设的立法权授予海南，在海南建立独立的“经济法律特区”和行政法治框架。有学者在研究香港自由贸易港发展时认为，充分自由的经济制度和相对独立的行政制度正是自由贸易港的本质所在，而香港恰是因为拥有相对独立的立法和行政实现了其长期稳定的发展②陈会珠等：《香港自由港模式发展演化、动力机制及启示》，载《热带地理》2015 年第1 期，第79 页。。海南在建设中国特色自由贸易港的过程中不仅要在目标上对标香港，更要通过行使独立立法权在制度层面实现经济上的自由和行政上的相对独立，从而凭借制度优势③季卫东：《金融改革与“法律特区”——关于上海自贸区研究的一点刍议》，《东方法学》2014 年第1 期，第88 页。参与到国际经贸的竞争中去，实现建设中国特色自由贸易港的预期目标。

争取全国人大下放立法权并非易事，且在中国特色自由贸易港尚未建成之前，超前探讨中国特色自由贸易港的持续稳定发展尚无必要，因此可以中国特色自由贸易港建设为目标，通过落实《自由贸易港法》的立法工作，在《自由贸易港法》中解决中国特色自由贸易港建设立法权受限问题。有学者指出，在自由贸易港建设过程中，由于缺乏国家层面的基本法律，导致“自由贸易港法律地位不明确、国家授权不足以及重点改革创新难以推进等现实难题”④陈利强：《中国自由贸易试验区法治建构论》，《国际贸易问题》2017 年第1 期，第9 页。。通过专门制定自由贸易港法，在其中重点解决自由贸易港区域内地方立法权与中央立法权的协调问题也是域外成熟的自由贸易港通常采取的方法。例如新加坡《自由贸易区法》首先明确了新加坡自贸区的定位和功能，并在此基础上对自贸区内实行的管理制度、优惠制度以及监管制度等作出明文规定。而韩国《济州国际自由城市特别法》则以“济州特别自治岛”为建设目标，并赋予自治区内有关税收、行政、人事等领域的高度自治权，确保岛内人才、商品以及资本的自由流通。新加坡和韩国均以自由贸易港基本法统领自由贸易港建设事务，在国家层面给予自由贸易港充分授权，使自由贸易港管理机构可以拥有区别于港外的自主权，能够自行设立港内的规则。当前已有学者主张我国应效仿发达国家自由贸易港的成熟经验，尽快出台有关自由贸易港建设的基本法律规范，解决自由贸易港定位及授权等基本法律问题的同时，发挥国家立法对自由贸易港区内立法的引领作用①此观点详见王崇敏，曹晓路：《海南中国特色自由贸易港建设的法治创新与立法保障》，《江汉大学学报》（社会科学版）2019 年第1期，第15 页；朱福林：《自由贸易港建设的国际镜鉴》，《改革》2018 年第8 期，第118 页；陈利强：《中国自由贸易试验区法治建构论》，《国际贸易问题》2017 年第1 期，第9 页；龚柏华：《“一带一路”背景下上海自由贸易港构建的法治思维》，《上海对外经贸大学学报》2018 年第2 期，第8 页。。值得注意的是，在第十三届全国人大二次会议上，“启动海南自贸港法立法工作的议案”被大会采纳，并写入全国人大常委会工作报告的决议中，成为2019 年全国人大常委会工作计划之一。紧接着海南省委书记刘赐贵主持召开专题会议，宣布正式启动海南自由贸易港法立法调研前期工作，配合全国人大常委会加快推进海南自由贸易港法立法调研起草工作②《刘赐贵主持召开省委专题会议启动海南自由贸易港法立法调研前期工作》，http://www.hainan.gov.cn/hainan/ldhd/201903/b6aa6fa209bf490a8f775a2953605671.shtml，2019 年12 月5 日访问。。这意味着从中央到地方，海南自由贸易港法的立法工作都已正式落地。海南应在内外贸、投融资、财政税务、金融创新、出入境等方面重点研究海南自由贸易港建设的立法需求，把握好国家为海南自由贸易港单独立法的机遇，做好《自由贸易港法》立法前期调研工作，加快推动自由贸易港法立法进程，切实将政策利好落到实处。

制定《自由贸易港法》固然可以起到统领中国特色自由贸易港建设事务，解决立法权不足的问题，但是法律的制定不是朝夕之间即可完成的。而《指导意见》中已经对中国特色自由贸易港的建设节点提出了明确要求，即到2025 年初步建立、到2035 年将基本建成。因此，在《自由贸易港法》出台之前，还应该解决当下建设中国特色自由贸易港过程中的立法权受限问题。对此本文认为可参考中国（上海）自由贸易试验区探索出的“因地调整法律”模式，并在此模式基础上争取更大的改革范围和更高的改革权限，争取中央就经济建设方面的法律法规的调整适用权对海南进行一揽子立法授权。中国（上海）自由贸易试验区的“因地调整法律模式”虽然被修订后的《立法法》第13 条所承认，现已成为解决自由贸易试验区改革措施与法律规定冲突的成熟经验，但该模式在实践中仍然存在上下脱节的时差问题，在具体调整事项上仍然采取逐项审批、一事一议，先自下而上请示、再自上而下批复的低效方式。而一揽子立法授权则是由全国人大授权国务院，再由国务院下放国家事务的方式，将有关中国特色自由贸易港建设过程中有迫切改革需求的重点领域相关的法律适用调整权全部授权给海南，从而跳出“因地调整法律”模式中“逐项审批、一事一议”的授权立法框架，增加海南立法创新的自主性和灵活性，释放中国特色自由贸易港的改革动力。《中共海南省委关于提升治理体系和治理能力现代化水平加快推进海南自由贸易港建设的决定》（2019 年11 月30 日）中就明确指出要“积极向全国人大及其常委会和国务院争取，赋予海南更大立法权，授权海南对有关重点领域进行立法创新或者对现行有关法律、行政法规进行调整。”这正是《自由贸易港法》出台之前，海南争取中央的一揽子立法授权，解决当下中国特色自由贸易港建设过程中的立法权受限问题的可行路径。韩正副总理于2019 年11 月8 日下午和9 日上午在海口调研期间强调，中央支持海南在政策和制度体系上实现重大突破，在政策和制度体系设计上则要重点突出贸易自由与投资自由、企业经营和竞争自由、运输自由和人员流动自由，以市场准入承诺即入制、特殊税收制度、构建多功能自由贸易账户体系、实现数据跨境便捷流通、全面推行极简审批制度等措施助力中国特色自由贸易港营造一流的营商环境③《韩正在推进海南全面深化改革开放领导小组全体会议上强调对标世界最高水平的开放形态加快推进海南自由贸易港建设》（2019-11-09），http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-11/09/c_1125213072.htm，2019 年12 月5 日访问。。因此海南下一步应重点着手于财税、投资、海关、金融、仲裁等法律制度，争取中央在这些建设中国特色自由贸易港的关键领域给予海南一揽子立法授权。