海南自由贸易港立法的框架性制度创新探讨

刘 亮，邹立刚

（海南大学 法学院，海南 海口570228）

习总书记在海南建省办经济特区30 周年庆典上发表“4.13”重要讲话，要求海南“分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系”。中共中央、国务院《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（下称指导意见）要求海南“以制度创新为核心”。2019 年3 月全国两会期间，海南自由贸易港法正式提上国家立法日程①《海南自由贸易港法正式提上国家立法日程》，http://www.sohu.com/a/301422021_222256，2019年5月20日访问。。

一、海南自由贸易港立法制度创新的应然性

（一）“两个一百年”奋斗目标

党的十五大提出“两个一百年”奋斗目标，此后历届都作了重申。改革开发以来，经过40 多年奋斗，我国GDP 从1978 年占美国的6%稍多上升到2018 年的66%。我们必须全面深化改革开放，实现中华民族的伟大复兴。到21 世纪中叶建成强大现代化国家，必然包括台湾的回归和疆域问题的基本解决。无论是和平抑或武力解决，都有赖于强大的综合国力。

然而，我国经济社会发展受到诸多不利要素制约：经过40 年高速发展，在人力、资源、环境等方面消耗巨大；进出口贸易占GDP 的比重过高，尽管近两年这一比重下降为占1/3；油气、铁矿石等资源对外依存度近两年超过70%；产能过剩，如近两年我国生铁、粗钢、钢材产量全球占比达50%～60%②《2018年全球粗钢产量增长4.6%》，http://mini.eastday.com/mobile/190126135627625.html，2019年5月20日访问。；500 个大型城市中，只有1%达到世卫组织空气质量标准③《世界上污染最严重的10个城市中哪7个是在中国》，http://tianqi.eastday.com/news/1657.html，2019年5月20日访问。；核心技术对外依存度较高，如中国对芯片的需求量全球占比50%以上，大部分需要进口；我国广义货币余额、债务存量等居于世界前列，金融增加值占GDP 之比和全社会新增融资居高不下，存在较大潜在金融风险；40 年平均一般公共预算收入总体水平高于GDP 增长和城乡居民收入增长；存在诸多体制机制弊端和社会不公等问题。

（二）国际博弈日益激烈

我国仍处于较好发展时期：我国综合国力快速提升而美日欧相对下降；近几年我国从大国和周边外交全面推进国际合作和经贸自由化；阿富汗、伊拉克、叙利亚和伊斯兰国问题，伊核问题，俄乌争端和美俄就制裁与反制裁的博弈，牵制着美国等西方大国和俄罗斯；美国经济基本向好，欧元量化宽松，能源和资源价格下跌和页岩气技术革命，人民币逐步国际化，信息全球化包括物联网、云计算飞速发展，助推我国经济。

然而，国际博弈日益激烈：美国加紧对我国进行全面遏制，如贸易战、科技战、网络战、太空战；海上邻国与我国争夺海权激烈；中国与日澳印等周边国家的关系跌宕起伏；全球化所制导的新兴经济体与发达经济体在国际政治、经济、金融、公共安全等方面的规则制定话语权之争方兴未艾；我国将在技术、资本和劳动密集型产品出口方面，同时面临发达国家和新兴经济体的双重夹击；台湾问题和南海问题成为制约我国稳健发展的重大因素。

（三）海南的特殊地位和服务国家重大战略

海南具有独特的地缘位置：我国宣布的管辖海域2/3 的面积在南海；南海是国际战略通道，也是我国货物贸易海运、资源进口、舰机出入的战略通道；南海是中国实行防御性国防政策的关键海域，海南是扼南海门户的海防前哨，有我国的军事重地；南海是资源宝库，海南是热带资源宝库特别是“育种天堂”，新中国7 000 多个农作物新品种超过70%出自这里①何伟：《南繁基地集五大功能于一体》，《经济日报》2018 年4 月11 日3 版。；海南发展彰显中国特色社会主义制度优越性。

然而，海南自由贸易港建设存在诸多国内外竞争，特别是粤港澳大湾区建设，新一轮美欧日贸易自由化和便利化②如2018 年7 月欧盟-日本、欧盟-美国签订自由贸易协定，2018 年9 月北美自由贸易协定完成升级。，中美关系的重大变化对我国的深远影响。海南必须全面深化改革开放，成为中国改革开放的新标杆。

二、海南自由贸易港立法的指导思想和基本模式

（一）指导思想

海南自由贸易港制度创新应以习总书记“4.13”重要讲话为指导思想，“海南要站在更高起点谋划和推进改革，下大气力破除体制机制弊端，不断解放和发展社会生产力”，达致《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所要求的效果：坚决破除各方面体制机制弊端；让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流；让发展成果更多更公平惠及全体人民。

自由贸易港是货物、人才、资本的汇集地③余淼杰，徐竹西，祝辉煌：《逆全球化背景下我国自由贸易港建设的动因与路径》，《江海学刊》2018 年第2 期，第108 页。。海南要借鉴世界上先进国家和地区的经验，从特区模式、浦东模式、FTA 模式、TPP 模式和BIT 模式中吸取营养④智艳，罗长远：《上海自贸区发展现状、目标模式与政策支撑》，《复旦学报》（社会科学版）2018 年第2 期，第148 页。。我国改革开放40 来年，有诸多重要的经验可以总结，特别是经济特区和自由贸易试验区制度。从1979 年以来，我国先后设立了5 大经济特区。习总书记说“要充分肯定经济特区建设的历史功绩，深刻总结经济特区建设的宝贵经验”⑤《习近平出席庆祝海南建省办经济特区30 周年大会并发表重要讲话》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-04/13/content_5282295.htm，2019 年4 月14 日访问。。从2013 年9 月到2018 年4 月，我国分几批成立了11 个自由贸易试验区。习总书记指示“要在深入总结评估的基础上，继续解放思想、积极探索，加强统筹谋划和改革创新，不断提高自由贸易试验区发展水平，形成更多可复制可推广的制度创新成果”⑥习近平：《把自由贸易试验区建设成为新时代改革开放新高地》，https://news.qq.com/a/20181024/013189.htm，2019 年4 月14 日访问。。自2009 年香港《大珠三角城镇群协调发展规划研究》以来，粤港澳开始了愈益紧密的发展合作，推动了2019 年2 月《粤港澳大湾区发展规划纲要》的颁发，在省区合作中积累了丰富的经验可资借鉴。此外，海南还可以结合省情，借鉴香港、新加坡、迪拜等自由贸易港的成功经验，推进海南的全面深化改革开放，逐步建立居于世界前列的自由贸易港政策和制度体系。

（二）基本模式

由全国人大进行框架性立法，如《海南自由贸易港法》作为海南自由贸易港建设的基本法律。考虑到海南全面深化改革开放所涉领域广泛，并且历时30 余年，因此立法需要足够的灵活性。框架性立法主要规定：指导思想、战略定位、基本原则、发展目标，主要建设任务，相关基本法律制度如下所述，并写入整体性授予海南自由贸易港的地方立法权。

《指导意见》要求海南自由贸易港建设“以制度创新为核心，赋予更大改革自主权，支持海南大胆试、大胆闯、自主改。”海南应系统研究和梳理需要调整的法律法规以及行政规章，向中央提出相关清单，逐步暂停实行或修改实行其中的一些条款或者规范。海南自由贸易港建设中的具体制度性问题，通过授权性地方立法权加以解决：涉及到突破法律法规的，应按照《指导意见》“凡涉及调整现行法律或行政法规的，经全国人大或国务院统一授权后实施”的程序处理，如采用经备案同意的方式生效；涉及到与行政规章冲突的，按照《指导意见》，中央有关部门应“及时向海南省下放相关管理权限，给予充分的改革自主权”，如采用经协商的方式实施。

三、海南自由贸易港立法的政府管理机制创新

（一）通过“放管服”改革破除体制机制弊端

行政改革在很大程度上是政府组织自身的变革，也即政府内部的制度变迁①袁倩，王嘉琪：《行政改革的“内在悖论”：一个解释框——以中国（上海）自由贸易区“负面清单”为例》，《公共管理学报》2015 年第2 期，第13 页。。海南“放管服”应考虑集约化的改革。“放”的主旨在于激发市场活力。如行政机关减缩、审批事项减缩、办事程序简化、办事时间短费用低，实行负面清单管理制度等；政府削减直接配置资源和干预经济的范围，使市场和社会有更多机会配置和利用资源。“管”的主要目的是维护公平正常的市场竞争秩序，包括负面清单管理、多规合一改革、市场主体设立与退出简化管理、综合行政执法改革、事中事后监管以及各类风险防控机制等，并通过反不正当竞争、反垄断、惩处侵犯知识产权、查处水货假货、保护环境、保障食品安全、维护消费者权益等方式达到监管效果。要充分利用互联网、大数据，构建由政府、社会、行业协会、新闻媒体等组成的综合立体的监管体系②简小飞：《海南省“放管服”改革实践与思考》，《今日海南》2017 年第8 期，第63 页。。“服”是指大幅度提升公共服务供给。如统一管理“营商环境”事项，通过统一办事流程、推进“互联网+”功能、实行“一站式”服务、规定既定工作日制度、建立投诉及其反馈制度，统筹推动各政府部门在资源配置、服务功能、服务流程等方面的逐步整合。

（二）制度创新以营商环境为主要抓手

营商环境是一个综合概念。基于可量化、可比性、重要性等考量，世行遴选了10 个评价指标，其次级指标有41 个。成本和效率是基本要求③梁启东：《营商环境的世界银行标准与国际化内涵》，http://theory.gmw.cn/2017-02/06/content_23643829.htm，2019 年5 月20 日访问。。2003 年以来世行每年发布《全球营商环境报告》，中国营商环境全球排名从2012 年的第91 名提升至2018 年的第46 名④杨继瑞，周莉：《优化营商环境：国际经验借鉴与中国路径抉择》，http://www.jinciwei.cn/l713103.html，2019 年5 月20 日访问。。2018 年《全国优化营商环境试评价指标体系》从衡量企业全生命周期、反映城市投资吸引力、体现城市高质量发展水平三个维度，初步构建了中国特色、国际可比的指标体系，并在22 个城市分两批进行了试评价⑤谢霞：《优化营商环境就是解放生产力》，《宁波通讯》2018 年第19 期，第28 页。。

近几年，尽管海南省“放管服”改革取得了较大进展，然而《2016 中国地方政府效率研究报告》将海南列为倒数第一⑥《2016 年倒数第一》，http://bbs.tianya.cn/post-hn-104551-1.shtml，2019 年5 月20 日访问。。习总书记4.13 讲话之后，海南省长列出政府执行力十大毛病⑦王晓樱：《海南省长列出政府执行力十大毛病》，《光明日报》2018 年7 月12 日04 版。，进行针对性改革，在《2018 中国地方政府效率研究报告》中，海南省位列第5 名⑧《第八届管理决策与效率评价研讨会暨〈2018 中国地方政府效率研究报告〉发布会举行》，http://www.sohu.com/a/287200861_726589，2019年4 月20 日访问。。

（三）通过主体待遇制度完善社会主义市场经济体制

尽管我国改革开放40 多年，但美欧主要国家尚未承认我国“市场经济国家地位”⑨《欧洲、美国、日本为什么不承认中国市场经济地位》，http://www.sohu.com/a/238382504_100023934，2019 年5 月22 日访问。。虽然这不排除包含遏制我国发展的战略意图，但也不能忽视我国相关体制机制的完善。

海南自由贸易港立法，应通过完善市场主体待遇制度体系，建立市场开放、主体平等、契约自由、公平竞争的市场经济体制。系统性考量影响市场主体“全生命周期”的营商环境主要构成要素，全面清理和尽快完善相关法律、法规、规章、做法，促进本国市场主体在形式上和实质上的平等待遇和公平竞争。在此基础上对外国人实行准入前和准入后国民待遇，有例外应以负面清单公布。对外国人之间的待遇采用国际上通行的最惠国待遇制度，参照国际通行惯例在尽可能缩小例外的基础上，以负面清单对例外作出明确具体的规定。

（四）全面采用负面清单管理制度

负面清单规定的内容是禁止或者限制本国特别是外国市场主体的相关活动。负面清单管理是一种“非列入即开放”的模式①孙元欣，吉莉，周任远：《上海自由贸易试验区负面清单（2013 版）及其改进》，《外国经济与管理》2014 年第3 期，第74 页。。它通过其自身所具有的透明性、确定性、简洁性等特性，抑制公权力所具有的自动扩张趋势从而释放社会活力。

我国较早就存在负面清单管理制度，如1994 年《中华人民共和国对外贸易法》第18 条所规定的“制定、调整并公布限制或者禁止进出口的货物、技术目录。”2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出负面清单管理模式。当年上海自由贸易试验区对相关法律法规作了大量梳理，公布了适用于外商投资准入的负面清单②《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013 年）》，http://www.docin.com/p-706999429.html，2019 年5 月22日访问。，后被《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2015）》和2017 年、2018 年的先后替代。2016 年3 月，我国制定《市场准入负面清单草案（试点版）》，2017 年从4 省市试点扩大到15 个省市，翌年发布《市场准入负面清单（2018 年版）》③邱海峰：《中国全面实施市场准入负面清单制度非禁即入》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-12/26/content_5352217.htm，2019 年5 月22 日访问。。

海南的负面清单管理制度应该走在全国前列。海南可将负面清单管理制度适用于行政管理和经济管理特别是企业“全生命周期”的各层面，借鉴国内和国外有代表性的自由贸易港的经验，结合海南战略定位，列出范围较小的负面清单。根据海南自由贸易港建设的进程，建立负面清单动态缩减机制，特别是主导产业。在营商环境的配套改革与实行负面清单的管理模式同步推进，以期取得更好的效果。“负面清单”涉及的领域应该是关系到国防安全和经济安全的部门，除此外的其他部门可以从清单上拿掉，或放入逐步开放的“时间表”内④林珏：《区域自由贸易协定“负面清单”的国际比较研究》，《四川大学学报》（哲学社会科学版）2015 年第5 期，第120 页。。

（五）人才发展制度创新

《指导意见》将“坚持发挥人才的关键性作用”作为海南自由贸易港建设的四大原则之一。海南与台湾面积差不多，但人口之比为1：2.5。海南需要按照“先宽后严”的步骤引进数百万人才。然而，海南大规模引进人才所面临的形势十分严峻。2017 年初全国争夺人才大战打响⑤马瑾倩，姜慧梓：《超16 个城市升级人才引进政策》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1626303275136488390，2019 年5 月29 日访问。，国家发改委《2019 年新型城镇化建设重点任务》要求全国超过80%的城市取消落户限制，虽然27 个大城市、特大城市、超大城市尚有不同落户限制⑥胡相越：《全国户籍制度巨变：超80%城市将取消落户限制》，http://www.sohu.com/a/306682191_237556，2019 年5 月29 日访问。，但并不限制高层次人才。海南公布《百万人才进海南行动计划（2018—2025 年）》后，截至2019 年4 月，海南已引进各类全职人才6.1 万余人⑦陈王凤：《海南目前已全职引进各类人才6.1 万多人》，https://www.hndnews.com/p/271134.html，2019 年5 月29 日访问。，因此7 年内引进百万人才尚有难度。

海南应创新集成化人才发展制度。海南各方面基础薄弱，财力有限，但完善和切实执行公平公正的人才发展机制，是海南弥补人才发展竞争力不足的主要法宝。要加强研究和完善人才评价机制、任用机制、激励机制、培养机制、流动机制、服务机制、社会保障机制等。完善人才激励机制。中央提出“从制度上保证各类人才得到与他们的劳动和贡献相适应的报酬”，如推行知识产权入股、持股经营等新的分配手段，弥补政府财力不足；利用事业激励机制，如创造良好的创业或工作环境或条件，提高人才在实现自我价值追求上的期望值。完善人才竞争机制，如改革论资排辈等弊端，建立公开透明、机会均等、竞争择优的用人制度，在竞争中选拔人才、任用人才。完善人才培养机制。新科技、新技能、新业态、新职场层出不穷，要求我们不断提升人才素质。目前海南有一些人才培养机制如“515 工程”和“南海系列”育才计划，需要不断加大培养投入使更多人才受益，同时需要制定适用于不同类型人才的培养计划。完善人才流动机制。科技发展、经济体制改革、产业结构调整、业态和市场变化等原因，决定了合理的人才流动是人力资源优化配置的需要。人才流动也是满足人才实现自我价值的需要。完善人才柔性引进机制。每年来海南休闲度假的“候鸟”达一百多万人⑧陈丽娜：《海南在全国首创设立“候鸟”人才工作站》，http://www.hinews.cn/news/system/2019/04/11/032070981.shtml，2019 年5 月29 日访问。，而目前海南使用的高层次“候鸟”人才仅有数百人。海南需要研究全国各地柔性引进人才的政策，制定系统化制度，充分利用海南作为“候鸟”人才聚集地的优势。完善人才服务机制，如政策保障、政府牵头、平台建设、中介机构服务，形成人才落户或居留、购房或安居、配偶就业、子女就学、医疗和社会保障、出入境便利等“一条龙”服务程序，狠抓具体环节的政策和程序的贯彻落实。

四、海南自由贸易港立法的市场主体制度创新

（一）货物贸易制度创新

海南贸易自由化的主要框架是“一线放开、岛内自由、二线管住”。“一线放开”是指海南与境外自由外贸，一般不征纳进出口环节的税收，取消配额和许可证等非关税措施；需要征纳进出口环节税收的产品和禁止或限制进出口的产品，采用负面清单制度加以管理。负面清单可参考我国与外国签订的自由贸易协定和美欧、日欧、北美自由贸易协定的相关内容确定，并在此基础上尽量减少范围。“岛内自由”是指进口商品在岛内自由流通，自由消费，自由出口并可出口退税。这是海南建设国际旅游消费中心的需要，是平抑海南居高不下的物价的需要，是增强海南竞争力的需要。“二线管住”是指管控海南输入内地的进口产品。虽然按照《指导意见》海南“不以转口贸易和加工制造为重点”，只是不能以此为重点。因此，原装或经微小加工的进口产品复出口，应免征进口环节税费；制定协调统一的优惠原产地规则①成新轩，武琼，于艳芳：《论优惠原产地规则对中国重叠式自由贸易区的经济影响》，《世界经济研究》2012 年第5 期，第34 页。，经实质改变的进口商品，应降低原产地标准，视为海南产品，在输入内地时减免进口环节税费；扩大离岛免税、离境退税。2011 年4 月20 日至2018 年4 月19 日，海南离岛免税销售金额375.9 亿元②《海南离岛旅客免税购物政策调整》，https://news.sina.com.cn/c/2018-11-29/doc-ihmutuec4567067.shtml，2019 年5 月22 日访问。，年均不过54 亿元；而自2018 年12 月1 日起执行的新政策，预计仍难突破瓶颈。目前免税购物的瓶颈主要是购物品种、数量等限制。而从海南2010—2018 年9 年统计，海南入境游客占游客总数之比不到1.8%，因此离境退税数额几乎可以忽略不计。

贸易便利化的核心内容是简化与协调国际贸易程序，主要保障措施包括以透明度、程序简化、国际合作为核心的制度建设和以信息化、智能化为核心的基础设施建设等③黄志瑾：《WTO〈贸易便利化协定〉评述——多哈回合的突破》，《上海对外经贸大学学报》2014 年第5 期，第5 页。。狭义的贸易便利化主要是指对进出口货物海关监管的便利化。如：海关监管的负面清单管理制度；通关手续简洁如“一窗式”“一单式”海关手续或互联网预报关和/或报关程序；海关仓储、转运、过驳、检验检疫费用低；结关迅捷；有条件的先放行再进行事中/事后监管；根据货物的重量/容积/件数/批次等，确定在既定工作日的自动放行制度；建立报关单位的诚信档案制度；建立关员的考核、表彰和追责制度等。在贸易便利化创新方面，我国的上海和广东自由贸易试验区、香港，境外的新加坡、迪拜，西方国家具有代表性的自由港，都具有很好的经验可资借鉴。

（二）服务业和服务贸易制度创新

按照国际通行标准，服务业包括12 大类142 个项目。服务贸易分为4 种业态，即越境交付、境外消费、商业存在、自然人流动④《服务贸易总协定》，https://baike.so.com/doc/5989190-6202157.html，2019 年5 月22 日访问。。2014 年9 月，海南公布了首个负面清单《海南服务业限制、禁止投资清单（第一批）》《海南省现代服务业扩大开放审批改革措施》，这些措施也经过修订，但还存在诸多不足，如主要涉及到服务业的“商业存在”业态。

海南主要发展服务业，因此需要精心设计促进服务业发展的创新制度。例如：除开涉及“黄赌毒”、意识形态、国家安全等少数服务业之外，应该全面改革和开放服务业创业体制，重点是优先发展习总书记“4.13”重要讲话和《指导意见》列举的服务业；海南应全面发展4 种服务业态，虽然从现状看来，以商业存在方式提供服务仍是目前服务的主要方式，但我国“电商”等服务业态已经取得迅猛发展；海南可对4 种服务业态列出负面清单，与国家相关主管部委协商确定适用禁止和限制较小的清单，同时对外商实行准入前和准入后国民待遇。

金融发展不仅是服务业发展的基础，也是货物贸易、服务业和服务贸易、国内外投资和融资自由化和便利化的先导。我国自贸区金融创新立法，应朝着制定相对宽松的自贸区金融创新市场准入制度、完善金融业务创新规则以及建立健全自贸区金融创新宏观微观审慎监管体系等三个路径推进⑤刘志云，史欣媛：《论自贸区金融创新立法的完善》，《厦门大学学报》（哲学社会科学版）2017 年第5 期，第27 页。。海南应重点考虑推进人民币国际化。人民币国际化的战略目标，就是应对现存的国际货币体系的缺陷以及维护中国国际金融利益①徐明棋：《上海自由贸易试验区金融改革开放与人民币国际化》，《世界经济研究》2016 年第5 期，第3 页。。根据到2025 年的目标要求，借鉴上海经验，前瞻性制定相关规范，优先促进国家现行金融改革开放政策的完善和落实，如放低民营资本和外资进入的门槛和放宽经营业态；建立“两替店”网络；放宽人民币出入境限制；推进跨境人民币结算制度；利用离岸金融市场不断推进人民币的国际化②杨维新：《上海自由贸易区离岸金融发展：国际比较与路径设计》，《亚太经济》2014 年第4 期，第133 页。；重塑以债权为核心的融资租赁立法体系③钟瑞栋，刘经柳：《论自贸区融资租赁的立法创新》，《厦门大学学报》（哲学社会科学版）2017 年第5 期，第48 页。。根据到2035 年的目标要求，对国有资本和民营资本实行准入前和准入后的平等待遇，对外资实行准入前和准入后的国民待遇加准入前和准入后的负面清单管理制度。逐步实现资本项目下人民币可自由兑换，简化手续、扩大主体、着重预期效益审查，如长期资本自由化在前，短期资本自由化在后；直接投资放开优先于证券投资的放开；汇率/利率市场化在前，货币自由化在后。突出金融消费者权益保护。到21 世纪中叶，对标世界先进水平，在国内率先实现金融自由化和便利化。在金融自由化和便利化的过程中，守住不发生系统性金融风险的底线，是开放性金融体系和构建金融监管体系的战略目标④庄伟卿：《福建省自由贸易试验区的金融审计制度构建与创新》，《经济问题》2018 年第5 期，第94 页。。

（三）投资制度创新

投资制度的设计需要基于“企业全生命周期”进行集成性改革，主要包括开办环节、经营环节、收益及其分配环节、争端解决环节、投资保护、结业/破产环节等。

海南已做了大量工作，如《中国（海南）由贸易试验区商事登记管理条例》《海南省优化营商环境行动纲要（2018-2919）》《海南省优化营商环境行动纲要》《外商投资项目核准和备案服务指南》，等等。

海南需要进一步创新：⑴“外引内联”全面营造营商环境。特别是与粤港澳大湾区的合作与对接制度建设，优先考虑服务业与服务贸易的促进、实现南海周边国家资金、技术、人力等要素的双向自由流动，形成全面的经济贸易合作区⑤刘思培：《南海自由贸易区的功能创新与法律保障》，《南京大学学报》（哲学·人文科学·社会科学版）2014 年第1 期，第84 页。。⑵投资的创新性制度框架应当具有先进性和完整性。其先进性是指要与国际先进水平对标；其完整性是指贯通企业全生命周期，虽然不妨碍“分步骤、分阶段”制定近期、中期、远期目标。⑶逐步基本解决待遇平等问题，如前所述。⑷《中华人民共和国外商投资法》在2020 年1 月1 日起施行。虽然海南不应完全适用该法以及市场主体和市场交易方面的法律，但海南应在相关法律的框架下，研究该法和外商进入后实行国民待遇的相关法律的自由化和便利化问题，取得突破性实践，如准入制度进一步完善为主要是通知制、少量是备案制、个案自动审批制；准入负面清单改为海南与各部委协商采用少量细类负面清单；主要经营运作等环节仅实行合同/章程管理；境外融资不限，境内融资仅对大宗、长期和证券融资进行规定的审核制度，等等。⑸对企业全生命周期限制或禁止的相关活动，全面实行负面清单管理。以负面清单为代表的投资自由化与管理模式，代表了国际投资规则的高标准⑥符正平：《论中国特色自由贸易港的建设模式》，《区域经济评论》2018 年第2 期，第1 页。。

（四）税收制度创新

海南进行税收制度创新是有较大空间的。1978—2018 年40 年来，我国GDP 年均增长约9.5%，但一般公共预算收入年均增长约14%⑦由笔者根据国家公布的数据统计计算。。2018 年我国全年减税降费规模约1.3 万亿元⑧《2018 年全年减税降费规模约1.3 万亿元》，http://www.sohu.com/a/289294511_161623，2019 年5 月26 日访问。，2019 年全年减税降费将超过2.3 万亿元⑨《2019 年2.3 万亿减税降费成效明显》，http://www.clii.com.cn/jingjiyunxing/202002/t20200217_3940961.html，2020 年2 月18 日访问。，同时自2018 年11 月1 日起，我国关税总水平由上年的9.8%降至7.5%⑩《国家发布税收优惠政策》，http://www.sohu.com/a/299423258_190834，2019 年5 月26 日访问。。

考虑到海南的基础薄弱且面临诸多国内外竞争，海南要认真落实《支持海南全面深化改革开放有关财税政策的实施方案》，对标国际自由贸易港税收征管的平均水平，结合海南的具体情况和实际需要，实行简约税制下的低税率和一定时期的减免税。税制简约，比如减少税种如取消印花税，减少税档（如个税和增值税）。低税制，如恢复海南办经济特区时15%、高新技术企业10% 的企业所得税；将三档增值税改为两档10%和5%；进一步提高个税起征点，降低“五险一金”。一定时期的免税制，如企业和个人创业初期5～10 年内各税全免，对高新技术企业、新兴产业企业和微小企业免税期满之后5～10 年减半征收所得税和增值税，

等等。海南若实行税收优惠制度，需要全国人大或其常委会修改法律或者赋予海南单列税收制度。

（五）土地制度创新

从总体上看，海南建省30 年来严重依赖房地产业。2017 年中央环保督察组曾就此提出严厉批评①董瑞强：《中央环保督察组狠批海南》，https://www.sohu.com/a/214767611_118622，2019 年5 月26 日访问。。随后海南省逐步实施限购、限贷、限价、限建（100m2以下）、限转（获得房产证5 年以上）等措施。因此，2018 年海南GDP 同比仅增长5.8%②《2018 年海南GDP 达4832.05 亿元 同比增长5.8%》，http://news.10jqka.com.cn/20190130/c609523085.shtml，2019 年5 月26 日访问。。

考虑到未来数十年的可持续发展，海南应对土地进行严格的分类管理，全面清理全省的土地资源，按照禁止开发、限制开发、允许开发等大类确定土地管理制度。对保护性土地、限制开发土地、允许开发土地都应制定相应的负面清单，目的是保障用地效益和严格保护生态环境。建立土地用途管制负面清单，制定不允许相互间转换用途的用地类别详细目录，以及区别建筑类型的建筑面积不允许分割转让、出售详细目录，负面清单外可自由转让土地和地上物等，发挥市场优化配置资源的优势③陈基伟：《国外自贸区土地相关政策综述》，《科学发展》2014 年第11 期，第40 页。。建立土地租赁制度，比如租赁年限为15 至50 年不等，允许续签，但应配套淘汰机制，如企业不能达到合同或者企业章程的生产或者经营要求，将被责令整改1～2 年，对无起色的“僵死企业”停止租约。防止和打击土地使用权或租赁权“击鼓传花”的投机行为。

（六）知识产权保护制度

改革开放以来，我国知识产权保护问题一直饱受欧美等知识产权强国诟病。40 年来，中美知识产权保护谈判主要有以下6 个阶段：1979 年《中美贸易关系协定》第6 条；1992 年《中美关于知识产权保护的谅解备忘录》；1995 年《中美知识产权协定》；1995—2001 年中国“入世”谈判期间美国持续就知识产权保护问题“要价”；始于2018 年5 月以来的11 轮中美经贸高级别磋商。中美相关谈判所达成的协定的效果，通过最惠国待遇条款无条件适用于任何缔约第三国。

海南知识产权保护的创新性制度设计，主旨是设计激励科技创新的制度，包括自主创新及其知识产权保护、引进境外先进科技及其保护机制。特别值得关注的是：（1）将《外商投资法》第22 条的规定具体化；前瞻性制定包括我国即将修改知识产权法的施行办法。（2）突出知识产权创新者的权益保护，包括知识产权归属、知识产权交易、知识产权证券化、知识产权质押登记；创新“职务发明”的专利实施制度，将该类专利的实施收益大比例归入发明人，突破我国专利许可实施率仅为2%的瓶颈④《我国专利许可实施率仅为2%》，http://news.ifeng.com/a/20170404/50884620_0.shtml，2019 年5 月26 日访问。。（3）在知识产权保护执法方面取得重大进展，特别是加大知识产权综合执法以及违法惩戒等力度，解决违法成本低而维权难、执法难的瓶颈问题。（4）随着海南经贸自由化和便利化的逐步推进，知识产权海关保护方面的问题将会日渐突出，如区内具体知识产权侵权行为，主要可能出现在货物过境与贴牌加工等过程中⑤马忠法：《论中国（上海）自由贸易试验区制度下的知识产权问题》，《电子知识产权》2014 年第2 期，第50 页。，也会给假冒和盗版产品的非法交易带来便利条件⑥张伟君：《上海自贸试验区知识产权执法：自由贸易与打击侵权的平衡》，《外国经济管理》2014 年第2 期，第78 页。。尽管入世以来我国强化了知识产权边境或海关保护，但海南仍需要完善相关保护措施。

（七）人员出入境制度创新

海南的人员出入境制度的创新，主旨是实行开放、便利的人员出入境管理措施，包括国内和国外人员的出入境制度。

目前海南免签和落地签适用于有关国家来海南的游客，而并非适用于工作签证、商务签证等。应将旅游免签证制度，推广至与我国有外交或经贸关系的国家和地区的旅客；作为过渡措施，对非免签外籍旅客实行一次签证多次或多年有效的落地签证制度并延长停留时间；对实行相关限制的国家和地区，通过负面清单进行管理。将旅游免签证制度，推广至对与我国有外交或经贸关系的国家和地区的人员实行工作或者商务免签证；作为过渡措施，对经常往返的非免签外籍人员实行一次签证多次或多年有效的落地签证制度并延长停留时间；对实行相关限制的国家和地区，通过负面清单进行管理。推进落地签证便利化措施，如改革落地签证条件较严、时间较长、代理费用较高等弊端。

海南自由贸易港建设，一般应不限制本岛人员出入境，并简化手续如一次批准手续多次或多年出入境有效。对于限制或禁止出入境的人员，应该适用负面清单管理制度予以规范。

（八）多元化纠纷解决制度创新

多元化纠纷解决机制是我国多年改革开放的成果。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。”

调解可分为人民调解、行政调解和司法调解。人民调解是指通过人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用。调解协议的法律效力有两种情况。根据《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，调解协议具有民事合同性质。根据《人民调解法》第33 条的规定，调解协议若基于双方当事人申请经人民法院确认后，具有强制执行效力。行政调解有两种类别，都不收取费用。调解协议的法律效力有两种情况。《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第8 条规定的调解协议一般具有民事合同的性质。按照《行政复议法实施条例》第50 条规定的两类情况的行政复议调解，经双方签字的调解书，具有强制执行效力。我国民诉法规定了人民法院在解决纠纷中的调解职能。随着我国立案制度改革和调诉对接制度改革，司法调解的作用得到很大强化，且司法调解具有终局性，具有给付内容的调解协议具有强制执行力。

公证是预防性司法证明，存在三种主要方式。证明性公证。它不仅能赋予特定法律行为有效，而且具有证据效力。兼具强制执行效力的公证（赋强公证）。赋强公证具有法定的范围：主要有2000 年《关于公证机关赋予强制执行效力的债权文书执行有关问题的联合通知》；2017 年《关于充分发挥公证书的强制执行效力服务银行金融债权风险防控的通知》。网络公证。互联网的普及催生了网络公证。网络公证具有便宜、快捷、公开或不公开的选择性、在线办理、公证催告、快速列入失信等优势，既可以用于证明性公证，也可用于赋强公证。但需要进一步解决电子数据保全、公证效力认可、赋强公证如何推送或对接法院执行部门等问题。

仲裁可分为国内仲裁、外国仲裁和国际仲裁，其中又可分为友好仲裁、临时仲裁、常设仲裁和劳动仲裁、商事仲裁、国家仲裁（如政府与商事主体的纠纷）等。除开我国的劳动仲裁，仲裁一般是“一裁终局”。

2013 年10～11 月，上海先后成立上海自贸区法庭、自贸区仲裁院和自贸区调解机构①黄洁：《上海自贸区争端解决机构的建立与相关国内法制度创新》，《中山大学学报》（社会科学版）2014 年第5 期，第176 页。，并为国内一些自贸区所仿效。但海南是全岛建设“一区一港”，因此不宜设立专门的相关机构。海南适用多元化纠纷解决机制是国家法制的同一性要求，但可以有所创新，如：加大人民调解的经费投入和专业性队伍建设；加大仲裁的专业性队伍建设和采用更多的仲裁方式如友好仲裁、临时仲裁、国家仲裁，以及促进涉外仲裁和调解解决涉外经贸纠纷并允许外籍律师或代理人参与相关纠纷的解决；更多地适用司法简易程序解决相关纠纷；加强对外国（地区）仲裁裁决和司法判决的承认和执行。

五、海南自由贸易港立法的特别制度创新

（一）军民融合发展

军民融合发展是我国国家战略，具有顶层设计、战略指导和规划统筹的显著特征，是多领域全方位融合。海南由于其独特的地缘位置，军民融合发展具有战略性意义，建设强大海南以便将来在台海和南海问题的解决中发挥重要作用。加强军民融合发展的步伐，各类设施和生产能力在平时能够服务于经济社会的发展，创造经济效益；在战时能服务国防安全需要和迅速转化为战时服务能力。

南海维权维稳的军民融合发展，其主要路径是：（1）将岛礁军事防御功能与民事服务功能建设紧密结合，如岛礁上必要的军事保障设施，在平时可用作保障海上通道安全，可与海上搜救、气象观测和预报、防灾减灾、海洋科研、海洋环保、航行安全、渔业服务、海洋经济发展等方面更好地结合起来。（2）南海岛礁适当“民用化”，即根据岛礁建设进展保持一定数量的常住性和流动性居民，能够常规性开展岛礁及其海域的公共服务、海洋经济、科学研究、海洋环保等方面的工作，创造军民融合发展的效益。（3）全面加强支撑保障能力建设，落实经济建设项目贯彻国防要求的有关部署。应将南海岛礁及其海域的民事公共服务、经济开发、科研发展、生态环保、行政执法、司法管辖和海洋安全保障等方面有机结合起来，形成整体合力。（4）建立21世纪海上丝路的文化、教育、农业、旅游等交流平台，重点开展人文、旅游、科研、渔业、搜救、环保、防灾减灾、创新创业、建设国家海洋公园等领域合作。

（二）生态文明建设

海南较早提出建设全国人民的后花园的目标。根据《国家生态文明试验区（海南）实施方案》，海南生态环境质量和资源利用效率到2035 年应居于世界领先水平。

我国生态环境保护方面不仅有《环境保护法》《海洋环境保护法》及其大量配套规范，也是参加或缔结相关国际条约最多的国家之一。然而，这些统一实行于全国的相关规范只能是海南实行最严格的生态环境保护制度的最低标准，并不完全能符合海南的高标准要求，因此海南仍需要在生态文明体制改革、生态价值实现机制等方面进行集约化体制机制改革和创新。

海南并非以陆地面积而是以管辖海域面积为主，因此海南应以陆海统筹保护发展为主线，优先发展清洁能源，构建安全、绿色、集约、高效的清洁能源供应体系，特别是充分利用海洋可再生能源，如天然气、可燃冰以及海洋风能、潮汐能、波浪能等清洁能源的利用与示范。由于存在海域争端，在推进南海生态保护方面可以推进制定适用于南海区域国家在用海过程中的海洋环保最低标准和责任分配机制，形成区域性国际法和统一相关国家的国内海洋环保共同规则，同时探讨建立南海海洋保护区问题。