民法典中的生态环境修复责任

王立争，王金香

（天津商业大学 法学院，天津 300134）

《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第1234条规定：“违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。”生态环境修复责任进入《民法典》，标志着民事立法将生态环境保护领域的“赔偿”和“治理”提升到同样的高度，极大地推动了国家环境治理能力的现代化[1]。生态环境修复责任与恢复原状这一传统的民事责任之间界限如何划定，生态环境修复责任的主体范围如何，开展生态环境修复的资金来源渠道包括哪些，都是生态环境修复责任适用过程中需要认真研究的重要课题。

一、生态环境修复责任的法理内涵及与恢复原状的关系

对生态环境修复责任的内涵进行科学界定，取决于如何准确界定生态环境修复这一概念。严格来说，生态环境修复的内涵并不是完全固定化的，随着生态环境问题的日益多样化，生态环境修复的概念也在不断更新、发展和完善。目前，生态环境修复与其它相近概念混用的现象十分普遍，尤其是生态环境修复与恢复原状之间的关系，理论界和实务界的认识并不完全一致。因此，有必要就生态环境修复责任的法理内涵进行界定，并科学区分其与相关概念之间的关系。

（一）生态环境修复责任的内涵

“生态”与“环境”是具有紧密相关性的一组概念，二者在本质上既有相似之处又存在较大的区别。一般认为，生态是生态系统的简称，是指生态群落之间，生物与环境之间，在一定的时间和空间范围内通过不断的物质循环、能量流动与信息传递所形成的相互联系的统一整体。环境一词，在不同学科中有不同的解释，环境科学中被奉为较为经典的解释是，“环境是能够直接或者间接影响人类生活的的各种因素的总和，同时还应该包括一些有关的社会因素，如经济、文化等因素”[2]，这与《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）中所用的“环境”定义基本一致。在现有的有关生态环境修复的著作中，生态环境修复在表述上通常被学者们拆分为生态修复和环境修复两个部分，其作为一个整体最先出现在资源保护领域，后来逐渐被引入环境保护领域，所涵盖的范围逐渐扩大。对于污染环境、破环生态的行为,《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件若干问题的解释》明确规定原告可以请求被告承担生态环境修复责任。原环境保护部2014年发布的《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》认为，“生态环境修复指生态环境损害发生后，为防止污染物扩散迁移、降低环境中污染物浓度，将环境污染导致的人体健康风险或生态风险降至可接受风险水平而开展的必要的、合理的行动或措施。”学者们通常将环境修复称生态环境修复，是指将受到破坏和污染的生态环境恢复至损害之前的样子[3]。从社会的发展过程来看，生态环境的修复是受损害的生态环境恢复至原有的状态并实现社会价值的最终结果。生态环境修复的目的在于从外观上使受损害的生态环境恢复至受损害前的状态或者向着原有的状态发展和趋近，通过人的积极行为消除先前行为对环境造成的不利影响；在价值功能上，采取替代性修复手段尽可能恢复原来全部或者部分丧失的生态环境功能，以满足人类在生产生活方面的需求，最终达到可持续发展目的。

综上所述，可以认为生态环境修复的概念具有一定的开放性，其具体手段多种多样，不仅包括生态恢复和生态重建，还包含了替代性修复手段，如采取异地补植、缴纳生态环境修复费用、退耕还林还草等方式，从而保证生态环境修复制度顺利运作，实现生态环境及自然资源可持续发展。这一表述包含两方面的涵义：一是从自然修复角度来看，即人类采取积极的措施促进生态系统重新实现平衡状态；二是从社会修复角度来看，当社会经济发展和人类生存需求不可避免地破坏生态环境时，法律通过对生态环境修复责任的公正划分，实现生态环境修复——生态环境破坏——生态环境修复的循环发展模式，在追求经济发展的同时尽量减少对生态环境的破坏，使生态环境的发展和经济的增长达到互相依存、互利共赢、和谐发展的目的。通过法律责任的承担，最终促使相关主体采取相应的修复手段对破坏的生态环境进行恢复，从而达到修复人与自然、人与社会和谐关系的目的。生态环境修复的过程不仅包含对自然环境的恢复，更强调在社会意义层面的人与自然、人与人之间关系的修复，其所包含的“双重意义”较之民法上所说的“恢复原状”责任更为深刻[4]。

（二）生态环境修复责任与恢复原状的关系辨析

在生态环境领域，恢复原状可以理解为通过修理、治理、修复等方式来实现生态环境物理状态和功能的恢复，并使受损害的生态环境恢复到受损害之前状态的责任承担方式。生态环境修复责任是生态环境污染治理和损害保护责任的加强和升级，是综合考量受损害生态环境的可修复性以及技术水平、技术成本等因素后的生态化表达[5]。生态环境修复责任和恢复原状都有复原受损害的生态环境的目的，但二者在本质上存在较大的区别：

1.救济对象不同

传统民法学上的恢复原状主要针对单一静态的三维的物体通过修理或者更换实现修复的目的，主要以“人身和财产权利”为边界，属于私权的救济范围。而生态环境修复责任主要针对动态的、复合的、多维的生态系统进行复原，这种利益是促使生态系统功能稳定、维持人类身体健康的需求，充分彰显了其公共利益属性。

民法上的恢复原状根本目的在于责任人将受损害的财产或者人身利益复原即可，一旦出现无法恢复原状的状况往往以金钱赔偿方式取而代之。生态环境修复责任则应该从系统性、流动性、关联性、整体性的视角予以审视，在生态环境修复过程中，清除对生态环境造成损害的污染物，使生态环境的外观恢复到受损害之前的状态是生态环境修复的初级阶段。此外，还应充分考虑周围环境的改善和其它相关主体的利益，使已经恶化或破坏的生态系统功能、生态服务功能等逐渐恢复。

3.救济方式不同

恢复原状通常是责任人通过采取物理手段使破坏的生态环境恢复至原来的状态，一般情况下由责任人自行修复；生态环境修复责任的主要目的除了恢复原有的环境状态之外，还应使受损害的生态环境功能得到充分的恢复，以达到生态环境再生的目的，从而实现生态环境利益的的填补。因此，在生态环境修复过程中，除了简单的恢复原状之外，还需要通过采用相关的物理、化学以及生物等技术手段对环境中的污染物进行降解或转化，生态环境修复不仅需要私主体的参与，还需要公权主体、公共机构的介入，更需要广泛的社会公众参与。

总之，恢复原状主要是一种基于过错而承担的法律责任，重在强调对受损害的环境采用新的修复手段或者采取金钱赔偿等方式补偿受损法益，而生态环境修复责任在责任承担缘由上不强调行为人一定具有过错，在生态修复的过程中，不仅要求物理性的修复，还要求对受损害的生态环境进行价值重构和功能重建，以此达到平衡公共利益的目的。恢复原状更多体现私益性，而生态环境修复责任体现公益性，因此直接将恢复原状适用于生态环境侵权损害救济存在困难，必须结合生态环境损害的特性进行整合发展，充分考虑到生态环境修复的整体性、系统性、连续性等特征，顾及生态环境原本意义上的历史文化价值、社会经济效能，促使原始的恢复原状责任转向生态环境修复责任的适用。在此意义上，《民法典》已经逐步形成了一个符合生态环境发展规律、结构合理、功能完善、相对平衡和稳定的生态环境救济系统[6]。

与上述问题相关的是，生态环境修复责任在法律上究竟应如何定性？其可否被理解为是一种新型的责任形态？从《民法典》自身的体系来看，其总则编第179条所列举的11种民事责任的承担方式中，并没有生态环境修复责任在内，具有一定相关性的，只有恢复原状，从体系上解释，似乎只能将生态环境修复责任作为恢复原状的一种特殊情形对待。但是，如前所述，生态环境修复责任的法理内涵并不能被恢复原状所涵盖，牵强附会地将二者解释为种属关系，并不符合二者的本质，在法理上难以成立。理论上，有的学者主张生态环境修复责任应作为一种独立的环境侵权责任承担方式[7]，有的学者则持反对观点[8]。本文认为，应将生态环境修复责任作为一种独立的法律责任形态予以对待，且不限于已经构成环境侵权的前提之下。这一定性，较之第一种观点，事实上持更为宽泛的立场。

持上述主张的主要理由是：第一，如前所述，生态环境修复的概念体现了人在生态环境修复过程中的主观能动性和主导作用，而且同时强调环境自身的净化和恢复能力，最终体现自然恢复能力和人为因素对环境改造和控制的统一；第二，生态环境修复是一个复杂而又漫长的过程，不仅体现了生态系统平衡状态和生态系统功能的恢复重建，还体现了人类可持续发展能力的恢复和可持续发展状态的重建；第三，生态环境修复制度的目的不仅限于使受损害的生态环境恢复到原有的功能、结构，而且还着眼于修复已经恶化的人与人、人与自然的关系，为建立和谐社会提供保障，体现了生态环境修复与实现社会意义的统一。本文主张生态环境修复是一个系统的工程，其不是生态修复与环境修复概念的简单组合，也不仅仅是环境学或者生态学意义上的生态环境的修复，而是考虑社会意义上的生态系统平衡状态和生态功能的全面修复，是一种以保护生态环境为目的，符合生态环境和公共利益双重特性的新型责任形式。

二、生态环境修复责任的主体

（一）生态环境修复责任的主体范围

从《民法典》第1234条规定本身来看，生态环境修复责任的主体仅限于“侵权人”。这一主体定位与生态环境修复责任所处的体系位置有关。相较于《中华人民共和国侵权责任法》第八章“环境污染责任”，《民法典》将相应的章名修改为“环境污染和生态破坏责任”，在环境污染之外，新增了生态破坏责任，在当前生态环境问题日益凸显的背景下，这一修改有利于实现“用最严格的法律制度保护生态环境”的政策目标。然而，与环境污染通常系由于行为人违法排污行为导致，故易将其认定为侵权行为不同，造成生态破坏的原因多种多样，尤其是一些正常的自然资源开发行为，也可能会导致生态破坏的结果，这种情况下从侵权的角度就难以认定。《民法典》将“环境污染和生态破坏责任”置于侵权责任编下，就必然会导致立法时倾向于从侵权的角度考量其相应的规范设计，生态环境修复责任作为其中的一种责任形态，将修复主体限于“侵权人”就成了理所当然的逻辑结论。但是，一方面，造成生态破坏的原因并不必然来自侵权行为；另一方面，从实践情况来看，生态环境修复的主体也呈现为多种多样的局面，因此，简单地从侵权角度出发，以“侵权人”作为修复的主体，不仅严重限缩了修复的主体范围，也与当前环境法治实践不符。基于上述考虑，本文将研究视野跳出《民法典》以及“侵权”的框架，结合《民法典》之外的法律以及更为广泛的社会实践角度考量生态环境修复责任的主体范围。

2.日常管理能力有待于进一步提高。油田科研院所作为国有特大型企业人才密集、技术创新的重要窗口，工作界面涵盖方方面面内容，班组建设整体发展不太均衡，班组基础管理相对薄弱，主要表现为：有的管理制度健全，但修订完善不及时，执行落实不到位；有的组织开展活动较好，但记录资料较少；有的管理自主能力差，班组长素质不高、不能适应安全生产工作；有的班组学习意识不强，知识老化，不能适应新岗位需要；有的管理基本到位，但却没有明确的目标、措施，缺乏创新。新形势下的班组建设应进一步提高认识，明确建设目标，加强统一规划和指导协调，筑牢基础工作，全面提高管理水平。

1.以企业为代表的生态环境损害主体

企业为了追求更高的经济利润，往往以损害生态环境为代价追求经济增长，因此应当承担相应的生态环境修复责任，这不仅是维持企业自身长期稳定发展的必然要求，也是维持生态环境可持续发展的必然要求。“谁污染谁修复”，不仅是《民法典》所秉持的基本立场，也在其他法律中获得认可。《环境保护法》第6条规定，企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任；《土地复垦条例》第3条规定了“谁损害，谁复垦”的原则，这就表明相关的生产单位应该承担土地复垦的义务，这本质上也是一种生态环境修复责任的体现；同时我国的民事诉讼法对环境公益诉讼制度进行了明确规定，当造成环境损害的行为人怠于履行修复环境的责任时，符合规定的相关组织可以提起诉讼对行为人追究责任，这实质上也明确了环境损害行为人的修复义务。国外的立法对此也予以肯定，如美国的《超基金法》对危险废物设施的治理，规定由弃置危险废物的污染者承担责任，主要包括危险废弃物的所有人和经营管理人、运送人、以及产生该危险物质的制造人。总之，作为环境损害主体的企业应该成为承担生态环境修复责任的第一主体。

2.政府（国家）及其相关的组成部门

政府在市场经济发展过程中对环境监管不到位的情况时有发生。企业为了发展经济不惜以牺牲环境为代价，滥用自然资源，甚至出现了很多未得到政府及相关监管部门批准的开垦土地、滥伐林木、采砂采石等现象，这些违法现象长期存在，有时系因政府部门疏于监管所造成，从而给环境带来严重损害。有的地方政府为了发展本地经济，漠视法律，滥用职权，给不符合排污标准的企业颁发生产经营资质。如果确实系因政府或其组成部门的原因导致生态环境损害，则由其承担生态环境修复责任应无不可。同时，一些被破坏的生态环境没有相应的责任承担主体，如造成生态环境损害的企业已经注销；或者受企业财力所限，有些责任主体没有能力承担高昂的生态环境修复费用。这些情况下，不论从公共利益还是国家利益出发，由政府及相关组成部门承担生态环境修复责任更为适宜。否则，任由生态环境损害的结果长期发生，将会导致生态环境损害恶果逐渐累积、更加恶化的局面出现，显然不利于生态环境的保护。

3.其他主体

（1）受益人在获取利益的同时，也应该承担起生态环境修复的法律责任。《环境保护法》规定的“污染者负担”原则虽然有重要的法律和社会价值，但也存在一定的弊端，即难以兼顾生态环境修复过程中的成本效益问题。此时，以“受益者付费”原则对此进行适度平衡，更符合当前我国生态环境发展的现状，为生态环境治理和生态环境修复提供新的解决思路和途径。例如，土地使用权人、房地产开发商以及工业企业等都是生态环境的使用者和受益者，也因此都可以成为生态环境修复的主体。2018年5月生态环境部通过的《环境污染强制责任保险管理办法》，就强调从市场主体中引进专业的主体进行生态环境的修复，这在事实上将会扩大生态环境修复的主体范围。

（2）在生态环境资源利用以及相关的经济发展过程中还有一些单位和个人需要承担一定的生态环境修复责任。我国《环境保护法》第65条明确规定，环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构，在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。上述规定，实质上也超越了简单的“侵权人承担生态环境修复责任”的侵权法思维，对于扩大生态环境修复责任的主体、更加有效地促进生态环境的恢复，具有较大的法律价值和社会意义。

（3）企业在生产经营过程中发生环境损害时，基于保险合同关系，保险公司也可以成为生态环境修复责任的主体。当然，基于保险合同关系承担生态环境修复责任，是这一责任在投保人与承保人之间的内部转移，最终并不消除投保人生态环境修复责任的承担。环境污染保险责任制度是完成生态环境修复责任的关键一环，在生态环境修复的过程中，增强环境责任保险公司的参与度，促使企业加强环境风险的管理，有利于分散企业的经营风险，有利于平衡经济效益的追求和生态环境的保护两者之间的平衡关系。

（二）生态环境修复责任主体的完善方向

《民法典》对生态环境修复责任的主体仅仅从侵权责任思维出发予以规定，而现行的环境法律体系对生态修复责任主体的认定还不够明确，《环境保护法》和其它有关环境保护的法律都只是简单的规定了国家（政府）、生态环境的污染破坏者以及开发利用者等负有生态环境修复的责任，在规范属性上更多的是原则性、指导性的规定，而没有规定具体的责任类型和适用情形，关于生态环境修复主体的系统性规定仍然付诸阙如。同时，相关的生态环境法律中针对类似于企业这样的排污主体的法律条款较多，规定国家（政府）承担生态环境修复责任的条款很少。在司法实践中，以自然人侵权为模型建立的侵权责任承担制度不能完全适应以企业法人或者非法人组织为主体造成的生态环境损害的救济机制，且在实践中多以财产补偿的责任承担方式弥补对生态环境造成的损害，忽视了生态环境修复的综合性功能。行政机关在执法过程中的自由裁量权较大，往往为了当地政绩、经济发展等的考虑，滥罚、轻罚的现象层出不穷，单一的罚金和支付生态环境修复费用不能达到环境法律责任之保护环境权益的目的，导致企业的违法成本不高。主体不明确、主体单一等问题，导致了生态环境修复责任在实践中的运行不够理想，造成生态环境损害的企业等直接责任人在生态环境修复过程中参与度较低，这将会导致政府和社会公众无偿的为企业的过错买单的局面。因此，建议以《民法典》通过为契机，在法律上进一步完善生态环境修复责任的主体制度。

首先，进一步明确政府（国家）及其相关部门等主体的义务。政府应该在生态环境的修复过程中充分发挥监督管理的作用，督促企业完成生态环境的修复工作，从实际的修复主体转变为参与企业预防与修复、监督企业各项修复措施落实的主体，积极探索和发展生态环境修复的激励政策，大力发展生态恢复产业，在生态环境的修复过程中引进市场机制，通过竞标等方式扩大生态环境修复的群体，将预期开发利用的增值效益按投资者比例予以分享，以此保障生态环境修复和环境治理的资金来源。其次，从以企业为代表的污染行为人层面，企业应当承担预防生态环境损害的义务，成为生态环境修复的主要力量之一。而对于污染行为人因主体的消亡或者变更无法承担生态环境修复责任时，应当根据我国相关法律的规定由继承权利、义务的主体代替承担生态环境修复责任。同时，对其他相关法律如行政法、刑法中破坏生态环境应该承担的行政处罚、刑罚等予以完善，适度增加企业造成生态环境损害的行政责任和刑事责任，增加企业造成生态环境损害的违法成本。再次，从公众层面应当增强社会组织在内的普通公众对生态环境修复工作的参与度，使社会公众对企业、政府的生态环境修复责任的监督权落到实处。同时，也应该倡导社会公众增强环境保护意识，减少对生态环境的破坏，使《民法典》的绿色原则在社会生活中得到真正的遵守。总之，应当从法律层面上明确生态环境修复的主体和各自的责任范围，使各主体各尽职责，完善企业、政府、公众三位一体、责任分明、相互制约的生态环境公共治理格局。

三、生态环境修复责任的资金来源

（一）生态环境修复责任资金来源的方式及缺陷

解决资金来源是落实生态环境修复责任的重要环节。《民法典》第1234条未明确规定生态环境修复责任的资金来源问题，而只规定了修复费用的承担问题，即如果侵权人自行对生态环境进行修复，侵权人自应承担修复费用；侵权人在合理期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。此外，在《民法典》第1235条中，还规定了侵权人在违反国家规定造成生态环境损害的情况下，赔偿修复生态环境费用的规则。而就修复的资金来源问题，虽然该条未明确规定，但是，按照该条所秉持的侵权责任思维可以很容易得出如下结论：既然侵权人承担生态环境修复责任，则修复的资金自应由侵权人自行筹集。

《民法典》之外的相关生态环境保护的法律中，偶有涉及生态环境修复的资金来源问题，社会实践中也对此进行了多方面的探索，概括起来，大致有政府的专项财政资金、征收的环境税、环保基金以及环境公益诉讼赔偿金等。综合来看，上述资金来源渠道仍然存在缺陷，主要表现在生态环境修复资金的来源虽然不限于单一的方式，但不论何种方式，资金均不充足，不足以支付生态环境修复的高额费用。近年来，有的地方政府开始逐步探索通过建立生态环境修复基金以保障生态环境修复的资金供给，特别是2015年以来，不少地方政府开始就此发布了专门的法规规章，利用生态环境修复基金开展修复工作的实践也越来越多。但是，各地生态环境修复基金的管理呈现较为混乱的局面，主要表现在管理主体不明确、对具体的使用范围未做出详细规定、监管不到位等。在现实中，虽然有的地方建立了专门的生态环境修复基金的监督机构，但存在监督权限不明、监督体系不完整等问题；此外，生态环境修复基金的适用程序繁琐，审批标准也不够明确。不过，本文认为，虽然生态环境修复基金目前还存在较多问题，但完善生态环境修复基金制度，则是未来落实生态环境修复责任、提升生态环境治理能力的主要方向。

首先，构建生态环境修复基金制度是有效解决当前生态环境问题的迫切需要。雾霾、湿地减少、土地荒漠化等环境问题，近年来已经引发国人深刻的思考，落实环境责任制度迫在眉睫。如何建立一个完整又符合国情和实践需要的生态环境修复基金制度，明确修复基金的管理和具体使用程序，有利于使生态环境修复责任制度落到实处，真正促进我国生态环境问题的解决。其次，构建生态环境修复基金制度是为生态环境修复提供充足资金保障和法律依据的前提，完善的生态环境修复基金制度，有利于使资金的管理和具体使用正规化、法律化。最后，构建生态环境修复基金制度是提升生态修复治理能力的重要内容。一方面，要按照符合自然规律的方式科学合理的推进生态环境修复工程，加强各地区生态系统的自我恢复和维持能力，为社会经济的发展打下坚实的生态环境基础；另一方面，要高度重视生态环境修复社会治理创新，加强生态修复的相关制度和法律制度的建设，特别是要加强生态环境修复基金制度，在生态环境可承受的范围内，协调自然环境、生物物种和各类自然资源等与经济发展之间的合理关系，实现综合发展，达到社会效益、经济效益以及生态环境效益的共赢局面[9]。未来，应充分借鉴地方性立法的经验，参考地方性的实践，在国家层面建立起统一的生态环境基金修复制度。

（二）生态环境修复基金制度的构建设想

结合我国生态环境损害和修复所面临的具体问题，未来生态环境修复基金制度的构建应主要从基金的增值渠道、管理模式、适用范围以及基金的使用程序等方面展开。

1.明确生态环境修复基金的增值渠道是生态环境修复工作持续进行的关键，也是该制度长期发挥作用的重要保障。考虑到生态环境修复是一个长期且持续性的工程，凭借传统的资金筹集渠道可能会导致资金不足的情况出现，因此可以借鉴美国在此方面的经验，在保障原有资金筹集渠道不被缩小的同时，注重原有资金本身的增值，获得一些投资收益[10]。需要强调的是，注重生态环境修复基金的增值，并不意味着将该基金的投资具有盈利性质，而是选择一些发展好的环保企业投入一定资金获取固定的收入，实现基金自身的增值，然后继续用于生态环境修复工程。

2.探索建立社会化的基金管理模式。我国的生态环境修复工作主要由生态环境部门负责，以这种专门的行政部门作为负责机构，会使原本就较为掣肘的生态环境保护部门的资源越来越分散，其弊端日益显现，这就亟需设立专门的生态环境修复基金管理组织进行管理。这类组织一般不具备政治和行政职能，但在生态环境修复基金的管理和使用方面具有专业性。当然，基于生态环境保护的社会公益属性，其也不可能完全脱离政府机构而存在。因此，本文主张未来应致力于形成由生态环境保护部门、司法机关、生态环境修复基金管理机构等相互协调、共同监督的生态环境修复基金的管理机制，同时引入专门的执行机构，提高专业化管理水平，探索项目管理的社会化模式[11]。生态环境修复基金管理机构的内部，还应该细化其职能部门，分别承担生态环境污染的调查核实、生态环境修复费用的评估、筹集修复资金并保值增值、监督拨付资金的运行情况等工作。除此之外，还需要纳入一些专业的生态环境修复机构或者相关学者、专家，对修复后的生态环境进行再评估，使各项决策更具有专业性、可行性和科学性。

3.科学确定生态环境修复基金的使用范围，提高资金的使用效率。从生态环境修复的实践情况来看，无论过宽还是过窄的资金支出都不利于生态环境修复工作的顺利进行。过宽会导致资金滥用、严重流失等问题，过窄则会导致在生态环境修复过程中资金缺位，或者由于资金不能及时到位而达不到预期的修复效果。因此，确定科学合理的生态环境修复基金的适用范围就显得十分重要。本文认为，生态环境修复基金应主要用于环境污染、生态破坏等行为造成的修复过程中清除污染产生的费用、开展替代性修复产生的费用、完成修复工作后进行评估费用等。在明确生态环境修复基金使用范围的同时，还应就可申请使用生态环境修复基金的主体进行明确的规定，如为了防止污染和生态环境破坏的加剧，生态环境污染的利害关系人可以成为申请人；在坚持“谁污染谁治理”的原则下，破坏生态环境的企业原则上不可以申请使用生态环境修复基金，但在企业财力有限的情况下，为避免因无法开展生态环境修复而导致生态持续恶化的结果，也应允许排污企业申请使用生态环境修复基金。

4.明确生态环境修复基金的申请使用程序和违反该程序应该承担的法律责任。为了保证生态环境修复基金高效、快速的落实到位，应制定专门的程序性规范，如规定生态环境修复资金申请材料的接收和审核程序，由相关环境保护部门和公众进行监督；设立投诉建议通道，及时了解民意，遏制违法违规情形的出现；对于不符合生态环境修复基金申请条件的，生态环境修复机构有权退回申请人并告知拒绝理由，申请人在补充材料后可以再次提出申请；通过申请的主体应该在生态环境保护部门进行备案，最终按修复的方案和方案预算领取修复资金，并且定期向生态环境修复基金组织和生态环境保护部门汇报资金的流向。通过完善的程序性规范，可以有效约束生态环境修复基金的管理机构及其工作人员，避免以权谋私、违法违规现象的出现。除此之外，也应该对申请人进行约束，如应确立基金追回机制，在申请人违反基金申请规则，虚构事实、谎报材料等行为导致生态环境修复基金不当流失的情况下，依法追回其获批的资金，构成犯罪的，还应依据刑法规定追究其刑事责任。

生态环境修复责任是一项以保护生态环境利益为目的、以救济生态环境损害为本位的责任承担方式。该责任是以保护生态环境利益为目的的责任体系，包括停止侵害、排除妨碍、消除污染、管控风险、修复生态功能等内容。生态环境修复责任的内容应该与生态环境修复义务、生态环境损害补偿、公众环境权保护、生态环境修复技术规范的要求相适应。长期以来，环境侵权救济的重心集中于财产权益的赔偿，而忽略了对环境自身功能的救济，同时基于技术性、经济性、可行性等因素考量，目前生态环境修复责任方式在司法实践中并未完全取得主导地位，仍然处于初步的探索和发展阶段，但从整体发展趋势看已开始逐步受到重视。从生态环境保护实践经验来看，现阶段生态环境修复制度建设应当充分考虑社会实践的需要，既要关注体系的制度保障，也要关注具体的执行落实，多角度、全方位的优化生态环境修复责任的实现路径。