生态环境损害侵权责任的规范构造

刘召成，王晴晴

（天津大学 法学院，天津 300072）

一、增设生态环境损害侵权责任给传统侵权责任法带来的挑战

传统环境侵权责任所构造的对民事主体因环境污染所遭受的人身、财产等权益损害进行救济的规则，忽视了对生态环境本身所受损害的救济，长期以来受到学界的诟病。随着人们对于生态环境品质需求的提升，通过法律对生态环境进行更加有效的保护已成为当今时代的重要课题。习近平总书记强调，要“用最严格的制度最严密的法治保护生态环境”[1]。因而，继《民法总则》将“绿色原则”确立为民法基本原则后，新颁布的《民法典》在侵权责任编第七章中对生态环境破坏的侵权责任进行了专门的规定，包括生态环境修复责任和生态环境损害赔偿。由此，填补了侵权法上生态环境自身损害救济规则的缺失，为生态环境损害的救济设定了请求权基础。

生态环境损害侵权责任的保护对象为生态环境利益，由于其无法归属于特定的民事主体，因而并非民事权益而是公共利益。而传统民法以平等的私主体的人身、财产等民事权益为保护对象，因而将具有公共利益属性的生态环境损害救济纳入《民法典》存在一定的技术上的困难。也正是基于这一原因，在民法典《侵权责任编》的立法过程中就存在侵权责任法是否应当规定生态环境损害侵权责任的争议。而在比较法上，德国采取的是公私法协动的模式，把生态环境损害的救济主要置于公法层面[2]，由公法保护，而在私法体系中则借由侵害所有权的侵权损害责任承担规则来填补公法上对于生态环境损害保护的缺漏[3]。在日本，虽然相应的环境公害救济制度是由民法发展起来的，但随着上世纪70年代日本公法规制的跟进，日本的生态环境损害救济也从民事救济逐渐转向行政规制[4]。只有法国采取的是完全的私法救济进路，其通过扩大损害的概念，将“生态环境损害”纳入民法侵权责任调整的“损害”概念之中，实现了由《法国民法典》对生态环境损害的直接救济[5]。而在我国，由于在公法层面上没有像德国、日本那样健全而具体的“污染者负担”的行政法规则，因而公法对于生态环境损害的预防和救济功能并未达到理想的效果。而且采取公法规制进路的国家在针对纯粹生态环境受损的补救方面通常建立了相对完善的社会保障制度，以此来分散生态环境的开发、利用等行为风险的负外部性。然而，德国日本这些基于人口稀少的国情建立的相对完备的社会保障制度在我国几乎不可能建立起来[6]。因而，我国还是借鉴了法国法上以私法方法对生态环境损害进行救济的思路，最终在《民法典》侵权责任编中明确规定了生态环境损害侵权责任。

然而，在立法上将生态环境损害侵权责任纳入《民法典》侵权责任编中，并未解决学界长久以来的关于生态环境的公共利益定位与侵权法对于私人权益保护传统之间的法律体系冲突，反而更加迫切地需要对这一冲突进行化解。因此，在侵权责任法中构建生态环境损害侵权责任体系，不仅要在理论上阐明生态环境损害侵权责任纳入侵权责任编的法理基础，对学界争议的生态环境损害与侵权责任编的冲突做出回应，还要对其侵权责任的构成要件予以细致的规范化构造，使生态环境损害侵权责任的规则更具实用性，减少司法实践中法官在规则适用上的疑虑和分歧。

二、生态环境损害侵权责任的理论证成

（一）生态环境损害在侵权法上的应然属性

在我国，作为以损害填补为核心的救济法，侵权责任法对损害的判断主要依据其是否由特定的民事权利或利益被侵害所造成[7]。只有因合法的权益遭受侵害所产生的损害才能受到侵权责任法的调整。《民法典》所采用的生态环境损害概念，原则上是将生态环境损害责任救济的对象认定为是因人的不当利用与排污等行为而产生不利改变的生态资源要素或者生态系统。据此，有观点认为，生态环境损害是以独立于人之外的人类赖以生存与发展的生态环境本身为侵害对象，并未涉及到具体的民事主体，生态环境损害侵权责任在本质上“反映了人与自然的关系”[8]，是对以个人利益为核心的传统民法价值观的适度矫正[9]。

事实上，这种观点仅凭生态环境损害的字面含义，就将生态环境损害侵权责任保护的对象界定为不具有法律人格属性的纯粹生态环境系统，与侵权责任法是以“人”的民事权益为调整对象的基本理论构造相矛盾。法律关系所调整的是以法律规范为基准，以权利和义务为内容的社会关系[10]，而社会关系只能基于人与人之间的社会交往活动而形成，人与生态环境是根本无法进行基于意思表示的交往活动从而形成社会关系的。因而，不论环境法还是民法所调整的均非人与自然之间的关系，生态环境只能作为特定法律关系的客体纳入侵权法保护。

所以，对于生态环境损害侵权责任所保护的对象应当予以仔细辨别。德国法学家耶林认为，法律的目的在于确保社会的生活条件[11]。而生活条件不仅是物理上的存在，也包括所有的利益与享受的条件，这些才是个人依其主观判断赋予其生活真正价值之处[12]。诚如学者所言：“环境利益是大自然创造的，人类是环境利益的享有者。保护环境的目的是为了让人有更好的生活，所有自然环境的保护，包括动物权利的保护，都以人为中心”[13]。因而，对于生态环境的保护，本质上是以维护人类赖以生存和发展的生态利益的存在与享受为目的。生态利益的归属主体仍然是“人”，并不是“生态系统”本身，生态环境只是“人”所享有生态利益的客观载体，生态利益的减损在客观上就具体表现为某一区域内生态要素发生物理或者化学上的不利变化或者该区域内生态服务功能的衰退。据此，就生态环境损害侵权责任保护的利益而言，应界定为依附于生态环境要素或生态系统的“人”的利益，侵害生态环境在事实上导致的后果是生态环境的损害，而在法律上应体现为“人”所具有的生态利益受损。由此，借助法律上设定的对生态环境进行修复或者赔偿的责任来间接地实现对于人类所享有的生态利益的保护和救济。

（二）民法调整范围的扩张

生态环境利益是“人”的利益，只不过基于利益归属人所具有的群体性特征，在本质上属于公共利益的范畴。而这种具有公法性质的公共利益能否纳入民法的责任体系进行保护存在争议。有学者认为，民法应保有自己的体系框架，将公法范畴的利益转由民法保护，会导致公法与私法的体系混乱[14]。此种理念实际上陷入了传统利益说所架构的藩篱之中。诚如拉伦茨教授所言，依据法律规则所保护的是个人利益即私人利益还是公共利益来界定法律规则的公法或私法属性的观点是站不住脚的[15]。因为私法不仅保护个人利益，也发挥着保护公共利益的职能，对于交易安全及婚姻家庭等社会秩序的保护即为其典型代表[16]。

不仅如此，对《民法典》各分编起着价值指引作用的总则编也明确规定对公共利益的维护。例如，不仅规定了民事主体不得滥用民事权利损害社会公共利益，还将公序良俗作为民法基本原则予以规定，并对违反公序良俗的法律行为的效力进行了具体规定。由于公序良俗条款是由我国《民法通则》中的“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益”的条款演化而来，因而《民法典》中的“公序良俗”实际上是“公共利益”的同义语[17]。此外，《民法典》还规定，侵犯具有社会公共利益价值的英雄烈士的人格利益的需承担相应的民事责任。综上可见，我国民法所调整的民事权益具有较大的包容性，不仅涉及到对特定私法权益的保护，公共利益也在民法的调整范围之中。因而，将具有公共利益属性的生态利益纳入民法保护的利益范畴并以侵权责任法对其予以救济并无法理上的障碍。

而且，生态利益作为一种特殊的公共利益，与私人利益保护不仅没有冲突，反而具有同向性，在救济结果上与私人权益保护具有殊途同归的效果。借助经济法的术语来说，生态环境作为一种“公用物”具有消费上的非竞争性与非排他性[18]。生态利益作为一种公共利益，不具有绝对权的性质，每个人在享有生态利益的同时也须得容忍他人享有，虽不能单独划分出每个人享有的份额，但是不能否认每个人均享有生态利益的事实。也就是说，生态利益属于“共享性公益”[19]，具有共享性与“普惠性”的特征[20]，能够还原为特定类型、特定群体民事主体的私人利益[21]。因而，其并非作为私人权益的对立面存在，适用侵权责任规则对公共的生态利益损害的救济也能达到对个体生态利益损害救济的效果。

（三）法律体系的衔接

基于工业时代的快速发展所带来的生态环境损害风险的增加，生态环境损害在司法实践中也逐渐成为不可忽视的损害类型，生态利益成为亟待严格保护的新型法益。《民法典》延续《民法总则》增设的“绿色原则”条文的规定，虽然没有直接明确生态利益的内容，但是却强调从事民事活动应当对生态环境进行保护，这一原则也是在对利益冲突进行价值判断和选择时需要考量的重要因素[22]。《民法总则》作为民法典的开篇之作，在民法典中起着统领性作用[23]，因而，将生态环境损害纳入侵权责任编所救济的“损害”概念之中，既可以贯彻“绿色原则”的价值要求，也能实现民法典对人的终极关怀精神。此外，《环境保护法》和《环境民事公益诉讼司法解释》等多部法律中均存在的生态环境损害救济的法律规范，将生态环境损害责任纳入侵权责任编，适用侵权责任法中的引致条款，并不会导致多部法律制度相冲突的窘境，反而能够实现我国有关生态环境保护法律的融洽衔接。

（四）公共信托理论下生态环境损害侵权责任受害人的认定

将生态环境损害界定为一定区域内人的生态利益损害而纳入侵权责任法救济的范畴之中，受害者为一定区域内生态利益受损的公众。由于民事主体仅包括自然人、法人和非法人组织，显然这里的受害者不属于民法中规定的民事主体的范畴，如何对其进行保护即生疑问。《民法典》第1235条将国家规定的机关与组织作为赔偿权利人，这就产生了请求权主体与实际受害者不一致的问题。

美国的自然资源信托制度可为我们解决这一问题提供理论上的借鉴。在上世纪70年代约瑟夫·萨克斯教授发表《自然资源法中的公共信托制度：有效的司法干预》一文后，公共信托制度被美国大多数州写入宪法条文，自此成为美国环境和自然资源保护的有力法律武器[24]。依据美国所具有的普通法与衡平法并存的法律体系，美国的公共信托制度具有双重所有权的结构[25]。在衡平法上，州内公民对州的自然资源享有所有权，为了避免“公地悲剧”的发生，州内公民将自然资源信托给联邦政府或者州政府进行管理与维护，州政府或者联邦政府作为受托人成为了普通法上的自然资源的所有权人，为了州内公民的利益，受托人需忠诚、合理的履行其管理信托资源的义务，并且不得放弃普通法上的所有权。

我国虽然并不存在类似于美国法上的普通法与衡平法并存的法律体系，但是将公共信托理念引入我国生态环境损害救济制度中有其正当性。结合我国《宪法》第9条与《民法典》第246条进行体系解释，国家所有的自然资源为全民所有的双重所有结构，国家是形式上的所有权主体，全体公民则是实质的所有权人，因而我国创设自然资源国家所有权的目的与美国创设自然资源普通法上的信托所有权的目的并不具有本质上的差异[26]，对于自然资源的开发利用也同样必须服务于人民的利益。除此之外，我国《信托法》第60条更是直接规定“为发展环境保护事业，维护生态环境的公益目的”而设立的信托属于公益信托，这就为生态环境公共信托制度奠定了直接的法律基础。

生态环境作为公用物，其本身既具有生态价值也具有经济价值，生态价值不可能脱离生态环境要素这一客观载体。类推适用《民法典》第246条的内容，国家享有生态环境的信托所有权，也有学者称之为“公共信托环境权益”[27]，因而，国家必须勤勉、忠实地为了全体人民的利益（包括生态利益）行使审批、许可等事前预防损害的公法层面的管理义务，同时也负有在生态环境损害发生后积极寻求损害补偿的私法义务。作为信托所有权主体的国家因生态环境受侵害而主张救济时所依据的是信托层面的所有权被侵害，并非是国家公权力的行使，其属于私法范畴受到民法的调整。因而，在生态环境损害侵权责任中，实际的受害人虽为特定区域内的公众群体，但国家基于信托所有权的受损可以请求侵权人承担侵权责任。具体来说，则由国家规定的机关或者法律法规规定的组织代表国家对公众生态利益的损害行使侵权损害赔偿的请求权。

三、生态环境损害侵权责任的具体规则构造

（一）生态环境损害侵权责任的归责原则

在传统环境污染侵权责任中，加害方往往是具有危险管控能力的企业，而遭受人身与财产损害的受害者不仅在预防危险方面处于弱势地位，在证据的收集以及经济能力等方面都与作为危险组织者与控制者的企业无法相提并论。出于分配正义的理念，法律明确规定传统环境污染侵权责任采用无过错责任作为归责原则，至于行为人实施的排污行为是否符合国家有关规定并不重要。即便是达标排污，但只要污染行为造成特定受害者人身、财产受损的，行为人就应承担侵权责任。

而在生态环境损害侵权责任中，受侵害的对象并非是特定主体的人身和财产权益，而是特定区域内公众享有的生态利益。相比于人身、财产等绝对性权益，生态利益的法律位阶显然要低，加之对生态环境的开发、利用以及由此所可能产生的对于生态环境的不利影响是经济社会发展所附带的无法克服的风险，因而在法律调整时需要注意生态利益保护与经济社会发展之间的利益均衡。也就是说，生态环境利益不能像民事主体的人身、财产权一样得到倾斜性的保护。此外，生态环境损害大多并非仅由一个侵权行为主体所导致，在由多家企业排放污染物最终造成的生态环境损害案件中，如果按照无过错归责原则，不区分不同企业的排污行为是否符合法律法规规定的标准均要求其承担巨额的赔偿责任，将会不合理地限制合法排污企业的经营自由，并对经济社会的发展造成阻碍[28]。因而，《民法典》第1234条和第1235条明确规定，责任人对生态环境损害承担的生态修复责任以及生态环境损害赔偿须以排污行为以及其他生态破坏行为“违反国家规定”为前提条件。这与传统民法关于无过错归责原则的侵权责任的规定截然不同，证明生态环境损害侵权责任采取的并非以危险责任为原型的无过错侵权责任，而应该是过错责任或过错推定责任。

进一步来说，对侵权责任主体是否具有过错的判定，学理上通常以行为人主观上是否具有侵权的故意或者过失为判断标准。在生态环境损害侵权责任中，“违反国家规定”具有辅助判断侵权行为人是否具有过错的作用。国家在具体的生态环境管制中通常以特定区域内生态环境的承载能力为基础对特定区域及该区域内企业的排污量进行了规定，一旦超出规定标准进行排污就会造成对生态环境的侵害。也就是说，行为人可以预见其违反国家规定的排污行为将会导致生态环境损害的发生，因而只要行为人实施了违反国家规定的排污行为，就可以推定行为人主观上要么是“有意的（即故意违反这种标准）”，要么是没有尽到“合理”的必要注意义务（过失违反行为标准）[29]。这在欧洲侵权责任法中被称为“违法性关联”判断标准[30]，即如果某项注意义务是针对（潜在）责任人而设立的，其目的是为了保护受害人，那么如果违反这种注意义务的，过错往往就被认为是有“相当性”的[31]。据此，违反国家规定实施的生态环境侵害行为，不仅在法律秩序上违背了国家设定的有关生态环境保护的义务，同时表明行为人也未能尽到一般理性人的注意义务，就可以推定该行为人对生态损害的后果的产生存有过错。由此可知，生态环境损害侵权责任属于过错推定的侵权责任。只要行为主体违反国家规定导致生态环境受到损害，就可以推定其具有过错，但如果行为主体可以举证证明其对损害的发生没有过错的，可以免责。

（二）生态环境损害侵权责任的不法性判断

不同于传统环境侵权责任注重以行为人的污染环境、破坏生态的行为导致其他民事主体人身和财产损害的结果为依据来判定侵权行为的不法性，生态环境损害侵权责任应当坚持行为不法性的违法性判断要件。行为不法性表现为被告行为之社会反价值，亦即不符合社会期待之行为[32]。行为不法性旨在妥当实现行为人的行为自由与受损害利益之间的平衡，在国家设定的生态环境管制标准范围内实施排放污染物或者开发、利用生态要素的行为，虽然也有可能对生态环境有所影响，但在此范围内所产生的影响一般在生态环境自身所具有的自净、自我恢复机能的可承受范围之内，对于生态环境的影响较小。据此，在生态环境损害责任中设置行为不法性要件能够激励企业在实施排污或者开发、利用生态环境要素时具有守法的动力，进而实现均衡生态环境保护和经济发展的目的。

按照《民法典》第1234和第1235条的规定，生态环境损害侵权行为的不法性的具体判断标准为“违反国家规定”。这里的“国家规定”应当做广义理解，不限于具有生态环境保护目的的禁止性或者强制性规范，所有具有约束性的规定都属于此种国家规定的范畴。此外，对于“国家规定”的认知，不能狭隘的认为仅是“国家标准”，在生态环境保护中若法律、法规规定适用地方规定标准或者特定行业的标准以及其他标准的，这些标准同样属于“国家”规定的范畴之中，同样具有对行为人行为违法性认定的功能。

（三）生态环境损害侵权责任的因果关系判断

因果关系作为归责的条件，可以说是事物的本质要求[33]，对于因果关系的认定适用不同的规则将直接影响着侵权行为的不利后果最终是由受害人承担还是由侵权行为人承担的不同结果。在传统环境污染侵权中，考虑到企业作为侵权主体与民事个体作为受害人之间诉讼能力悬殊的问题，为了避免受害人因举证困难而导致权益得不到救济的情形发生，对于此类侵权因果关系的认定适用的是降低原告初步证明标准的因果关系推定规则[34]。由受害方对侵权行为与权利受侵害之间的责任成立方面的因果关系进行初步的举证证明，侵权人就责任成立方面以及权利受侵害与损害之间的责任范围方面不存有因果关系负责举证证明[35]。有观点指出，在生态环境损害侵权责任中，责任承担的请求权主体在诉讼中转化为了国家规定的机关以及法律规定的有关社会公益组织，由于他们在举证证明能力方面并非处于弱势，在具体的案件审理过程中并不存在诉讼能力不对等的问题[36]，因而应当依据一般侵权责任中因果关系的认定规则，由环境侵权损害赔偿的请求权人承担侵害生态环境的违法行为与生态环境损害之间存在因果关系的证明责任[37]。其实，此种观点实际上忽视了生态环境损害侵权责任的特殊性，仅通过诉讼主体举证能力的强弱来决定是否适用因果关系推定规则的观点过于片面。

生态环境损害侵权责任作为民法典新增的侵权责任类型，最主要的特征在于其救济的对象为一定区域范围内公众的生态利益。虽然生态环境损害是生态环境破坏行为直接作用于生态系统的结果，但是其因果关系演进比较复杂，既可能是由侵权主体实施的排污行为或者不当开发、利用等破坏生态行为所造成，也有可能是两者交叉作用所产生的后果，因而对于造成生态环境损害的直接原因的判定比较困难。此外，由于生态环境本身具有自我恢复的能力，生态环境损害后果的发生一般不具有即时性，通常经过长期的累积在超出生态系统本身的承受范围之后才会显现出来，再加上行为人实施的排污、不当利用或者开发生态系统等行为与生态环境损害之间的引起与被引起的关系是比较复杂的物理和化学反应过程，非专业人士很难判断。因而，相较于一般侵权责任，生态环境损害侵权责任因果关系的认定难度更大，对专业性的要求程度更高。如果适用传统侵权责任因果关系的认定规则，举证不能的不利后果实际上是交由受侵害的公众来承担，而侵权责任人通过此类侵害生态利益的行为获得了经济效益，但是外部风险却是由公众来承受，不仅与救济生态环境损害的立法目的相悖，而且也不符合公平正义的价值理念要求。因此，《民法典》第1230条规定生态环境损害侵权责任适用与传统环境侵权责任相同的因果关系推定规则，是经过客观权衡生态环境损害侵权责任的特殊性后作出的科学合理规定。面对多种复杂因素相结合所造成的生态环境损害，由对其自身排放的污染物的成分以及所实施的生态环境破坏行为的具体性质比较了解的违法行为人承担责任成立方面及责任范围方面不存在因果关系的证明责任，将因果关系举证不能的风险承担转嫁给侵权人，既符合侵权责任制度追求利益均衡原则的理念[38]，也符合民法典设置生态环境损害侵权救济制度的初衷。