论社会救助的救助对象及救助标准

石 天

（四川大学法学院，四川 成都 610207）

社会救助是指在公民因年老疾病等丧失劳动能力时，由国家提供其必要的生活所需，以维持公民最基本生活的制度，其是整个社会保障制度的支柱之一。依照国家发展规划，我国应在今年全面步入小康社会，因此如何救济和帮助现有贫困人群脱贫是国家的重点工作之一。而《社会救助法》从其产生到如今其立法本意皆在扶贫，可以说《社会救助法》是扶贫等社会救助活动中的“基本法”。因此，扶贫工作离不开《社会救助法》的指导，且完善的《社会救助法》将有助于国家更快更好地打赢脱贫攻坚战。

然而遗憾的是，我国至今仍未出台《社会救助法》，目前仅有国务院的一部行政法规《社会救助暂行办法》。而该法不论从层级上，还是内容上来看均存在一定的局限性，无法担任起社会救助的重任。相比于国外而言，我国现有的社会救助制度无论是在救助的程序如：救助政策的宣传、救助对象的认定、救助的发放程序等，还是在救助的具体内容：如救助的标准、救助的方式等，尚有诸多需要完善改进的地方。我国的社会救助制度想要担任起保障公民基本生活水平的重任，则需从制度和立法理念上进行重新设计，尤其是对救助对象的认定和救助标准的确立这两个问题必须进行针对性地立法。本文亦将从这两个方面出发，分析目前实践中存在的问题，以期为完善社会救助的实施提供些许薄见。

一、社会救助之核心在于救助对象及救助标准之确定

在社会救助这一问题上，如学者所言“救助直接影响的利益主体是多元的，而救助资源却是有限的，利益主体的多元性与救助资源的有限性是社会救助的根本矛盾，在这一矛盾作用下，实现救助过程的利益衡量显得尤为重要。”［1］

有学者统计，从2008年到2017年，我国财政支出总量从6.26万亿增长到了20.33万亿，增长了2.25倍，而同比城乡低保支出总额仅从622.1亿增长到1692.3亿，增长仅1.71倍。这也就明显可以看出，低保支出占财政支出总量的比例在降低。同时，对比国外在社会救助方面的支出，可以发现，发达国家在社会救助方面的支付占到财政支出的15%，2012年欧盟15国的社会救助支出占到了GDP的3.1%，而同期我国的社会救助支出仅仅占到了GDP的0.17%［2］。从前述统计数据我们可以看出，我国在社会救助方面的支出相比于其他国家而言本就不足。我国一直是世界上的人口大国，贫困人群的总数一直相当庞大，在国家对社会救助资金拨付不足的情况下，更应当合理地确定救助资金地分配问题，确保将资金真正用到实处，避免不必要的浪费和不合理的冗余。

因此社会救助的有关立法要解决的首要问题即是如何进行利益的平衡分配问题，也即救助资源地分配问题。而这一点又可以分为两个层面：

一是大方向的利益分配问题，也即利益主体的确定，具体到社会救助上，即是社会救助救助对象的确定问题。在我国救助资金尚有不足，但需救助对象总数庞大的情况下，要想最大程度地保障社会成员的生存权和发展权，首要的是确定救助对象的群体范围，保障社会救助真正帮到有需要的群体。

事实上，我国目前的社会救助实行的是年度预算管理，因此需要提前计算好救助对象的总数和救助金的总额。从这个方面讲，能否合理有效地确认救助对象将对国家当年的救助工作能否顺利实施产生举足轻重地影响。若不能做好救助的前提预算工作，必然会出现救助资金不足和救助资金冗余的现象。因此，就实践工作的展开来看，救助对象的确定是首要任务，具有指导当年救助工作展开的重要意义。

二是小方向上的利益分配，即利益内容的确定，也即是救助标准的确定问题。救助标准的确定，关涉救助对象所得到的救助能否切实有效的改善其生活状况以维持其基本生活。如果说救助对象之确定是救助程序上的核心，那么救助标准就是社会救助实施的核心问题。前者解决的是能否获得社会救助的问题，后者则解决的是获得何种救助水平的问题。

作为保障人民基本生活水平的兜底制度，公平永远是社会救助的价值基础之一。在目前，我国在社会救助方面的投入对比其他国家而言，明显不足，甚至低于越南，蒙古等周边发展中国家的情况下，确定合理的救助标准，将是保障救助对象能否公平享受到国家救助的关键所在。

二、救助对象认定之局限及突破

（一）认定标准尚不完善，应辅以统一征信系统

1.认定标准不具有可操作性。

现有国务院的《社会救助暂行办法》 （以下简称“《办法》”）中对于救助对象的规定严格来说仅有两条，即第9条：“国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。”和第14条：“国家对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，给予特困人员供养。”这两条分别是关于最低生活保障人群和特困供养人群的规定，后续医疗、住房、教育、就业等的救助也均是以这两类人为救助对象。但是，无论是从国家社会救助工作的实践展开，还是从理论上解决利益公平分配的角度来看，救助对象的确认在社会救助制度中都处于非常重要的地位。《办法》仅仅两条关于救助对象的规定实难起到确定救助对象范围之功用，在实践上基本不具有可操作性。

以最低生活保障的救助对象认定为例，《办法》规定的认定条件有二：一是家庭成员收入低于当地最低生活保障标准，二是家庭财产状况符合当地最低生活保障规定。该标准为学者所诟病的地方在于，我国目前没有家庭收入和财产状况的统一信息认定机构，家庭收入和财产状况信息分散于各个不同的机构之间，救助部门很难收集到完整的信息。虽然很多地方下大功夫建立多部门互通互联的居民家庭经济状况核对机制，但由于许多信息在法律上有保护条款，其获取依然具有相当的阻碍。这就导致各地普遍出现信息收集不全，核查不准的情况［3］。且该问题在农村会更为明显——在现今农村人口大量流入城市的情况下，农民工的收入状况几乎是无法知晓的，尤其是当农民工大多都是自由职业者的情况，核查清楚其家庭成员收入和财产状况的可能几乎没有。

也正是因为低保资格审核制度的不可操作性，才引起了实践中的诸多问题。其尤为明显的就是所谓“开着宝马领低保”的现象，这其中一方面有官员滥权的因素；但另一方面，这种现象广泛存在于社会救助实践中——尤其在某些国家划定的贫困区域，则说明我国目前有关审核制度存在明显的问题。如果说在未来社会救助法立法过程不能在救助对象确定这一问题上划定出清晰的标准的话，前述现象必定无法得到根治。

2.困境之突破或在于建立统一征信系统。

为了解决目前社会救助制度在救助对象标准的认定上的问题，学者认为我国应当加快建立国家统一征信系统，完善个人诚信体系，加大政府各部门和社会机构之间的信息共享机制，以建立健全社会诚信系统，加大惩戒力度，来构建良好的社会风尚［4］。笔者亦认为，在未来社会救助法的立法过程中，如何合理确定救助对象的资格是立法上所不能回避的难点问题，在如今人口流动频繁且跨度较大的情况下，传统意义上的家庭收入和财产状况核查机制已无法起到现实的作用，因此亟需立法上确立新的审查核准机制以解决核查不清的现实问题。而相对来说，建立统一的国家征信系统，以此加大政府各部门之间的信息共享机制是其中最为行之有效的手段。首先，建立国家统一的征信系统，本就是国家未来的工作重心，以此作为社会救助的核查手段，用以搜集更全面的信息来确保救助对象审核结果的真实性，不会过多占用国家资源。其次，社会救助中的虚假申报行为，其本身也就是一种不诚信行为，将其通过统一征信系统，对于违法申报社会救助的失信人予以惩戒，将失信行为计入诚信档案，也能更好的促进公众养成诚实守信的社会风尚，二者结合将相得益彰。

（二）救助对象的潜在范围过窄，社会救助得全体公民享有

如前所述，《办法》将社会救助的救助对象范围限定于收入和财产状况低于最低生活保障的人群，后续医疗、住房、教育、就业方面的救助也沿用了这一标准，而这一规定事实上不尽合理。

1.获得社会救助已是公民的一项基本权利，应全体公民享有。

历史上社会救助曾被定义为是一种国家给予公民的恩惠，但如今社会救助作为国家责任已成为了各国社会救助立法的共识——社会救助已从历史上的国家恩惠转变为公民的基本权利。因此，国家负有为因年老、疾病等不能获得基本生活所需的公民提供生活所需的义务。既然社会救助是公民的一项基本权利，其就应当是全体公民均可享有的一项权利——无论其收入或财产状况如何，当其在基本生活、医疗、住房、教育、就业等方面出现困难的时候，均有权利享受国家的救助。从此意义上讲《办法》将救助对象限定在收入和财产状况低于最低生活保障的人群，无疑是剥夺了除此之外的公民获得社会救助的基本权利。

诚然，社会救助资源的有限性决定了社会救助事实上不可能惠及到全体公民。但如今社会救助制度上存在的问题却是各项救助的救助对象认定均依托于“低保”，而事实上不同的救助项目的救助对象范围应当是不一样的。比如：医疗救助应当关注就医困难人群，住房则关注住房困难人群，在这些救助项目中不论公民收入如何，只要其存在相对应生活困难境况，就应当获得国家的救助，此也即社会救助作为公民的一项基本权利的本意。而一但以“低保”为标准，进行一刀切的认定，无疑会导致许多困难人群无法获得应有的社会救助。且长此以往，社会救助会变相成为“低保人群”救助，而与其立法本意相背道而驰。

不过在将社会救助扩充至全体公民地问题上，有学者还提出了这样一种观点：“在社会救助中，不应存在任何道德评价，公民无论什么原因陷入贫困，都可以获得社会救助……至于负向方面的设计，即之前有的社会救助制度中规定具有吸毒、违法行为等陷入贫困的人不得享受社会救助的条款则可以废除。”［5］对于该观点，笔者认为有待商榷：首先，对于学者前述“不应存在任何道德评价”，笔者尚可以认为学者是意图排除社会救助中的主观臆断，以更加客观具体的标准来确定救助对象，进而保证救助资源真正落实到需要救助的对象手中。但是对于后述有关吸毒违法陷入贫困的限制条款的废除不妥。吸毒、违法行为都是社会对于公民行为作出的负面评价，该类行为之所以为社会所不接受，是在于其对于社会公共秩序的破坏，对于人民生命财产安全的威胁。若在社会救助中删除了该负面设计，将会反向激励违法者实施违法行为——即使因违法而导致无法维持基本生活水平，依然有国家对我进行救助。一旦制度如此设计，那么违法者的违法成本可以说变相转嫁给了国家，这无疑是非常荒谬的。虽然，获得社会救助是公民的一项基本权利，但权利的行使必然会有其边界，若不加区分地行使权利，最终导致的还是自身权利的丧失。

2.支出型贫困已成为贫困人群的多数，亦得获得社会救助。

从《办法》的规定来看，其定义的“生活困难”人群主要是“收入型贫困”人群。但是如今随着生活成本的大幅提高，在面临着住房、医疗、子女教育等重担的情况下，即使是收入在最低生活保障之上的人群也往往面临着不弱于《办法》所规定的生活困难人群的生活窘境。有统计分析显示，因病致贫人口占到了贫困人口的42.3%［6］，可见目前该种支出型贫困人群在贫困人群中所占比例已经较高，成为了主要贫困人群。遗憾的是，从现有《办法》的规定来看，这部分人是不符合社会救助的救助认定标准的，其很难依有关政策规定获得应有的社会救助。

社会救助作为全体公民均可享有的一项基本权利，其保障的是无论公民收入如何当其陷入某种生活困难之时均有从国家获得救助的权利。因此，收入不应当成为评价公民是否应获得救助的唯一标准，因为贫困本身即是多种因素导致的，收入问题只是其中之一。在支出型贫苦已经占贫困人口大多数的阶段，国家应当对这类人群予以更多关注，而不是仅仅停留在过往贫困人群认定的经验论之中。

正如学者所批评的那样，我国的社会救助一直停留在仅仅救济绝对贫困人群的范畴内，而纵观国外在社会救助方面的立法，其大都以较为宽泛的生活水平来对社会救助进行定义，强调保障人民能合乎尊严地、健康且文明地生活［7］。若我国一直仅仅以绝对贫困地标准来定位社会救助无疑在起点上就已经落后于人。且随着社会的发展绝对贫困的人群会逐渐减少，而以前述支出型贫困为例的相对贫困人群会占到贫困人群的大多数。因此国家未来在立法上应该在救助对象的认识上予以改变，不能再局限于对于绝对贫困人群的救助，而应该开放救助对象的范围，明确救助为全体公民所享有的权利，更多地关注相对贫困人群。

三、救助标准之局限及突破

（一） 补差标准之困

我国目前实行的救助标准是：首先由地方确定自己区域的低保标准，然后对于家庭收入低于该标准的家庭，以家庭收入与低保标准之间的差额直接补贴现金的方式施以救助。因而，有学者将其称为“按标施保”。该标准意在以现金补贴这种最直接简单的方式对于贫困家庭进行救助，以简化救助工作，实现对于贫困人口的有效救助。但事实上该种方式在实践中仍然暴露出了一些问题。

1.低保标准过低。

从其他国家的保障水平来看，除美国为平均工资的20%之外，日本和意大利为60%，经合组织国家平均为35%［8］。而以我国2018年的数据为例，2018年全国城市低保平均标准为579.7元/月，而同期城镇居民人均可支配收入为32951元，通过换算可知，低保水平为平均工资的21%，若再与同期城镇就业人员的平均工资对比，则该比例会降到不足10%。可见我国的低保标准是低于国际水平的。而低保保准确定的过低则势必会导致许多因生活困难而应当获得国家救助的家庭得不到应有的帮助，社会救助的实际成效必然会大打折扣。

社会保障以保障水平与经济发展相适应为原则，这要求国家在社会保障的实施过程应当协调保障水平与社会的经济发展水平，使保障水平维持在合理水平，不应过高也不能过低，如此才能既使得国民享受到应有得社会福利，又不至于产生负面激励效应。而社会救助作为社会保障得一环，亦应遵循这一原则。因此，在我国目前救助水平偏低的情况下，国家应当对社会救助予以更多关注，提高社会救助乃至社会保障的标准。如前所述，我国在社会救助方面的财政投入是低于其他国家的，而在人口基数庞大的前提下，低财政投入也就意味着低救助标准。因而，要想提高救助标准，国家就应当提高在社会救助方面的财政支出。在国家意欲实现全面小康的背景下，若是在社会救助能充分发挥其帮助贫困人口脱贫的制度功能，这场以实现全面小康社会为重任的“脱贫战”无疑会打得更为轻松。

2.家庭收入核准存在困难。

目前，由于我国不存在统一的有关信息管理机构，家庭收入的核查一直是社会救助实施过程中的一大难题。尤其在现今流动人口数量庞大，流动频率高，流动范围广的情况下更是如此。因而各地目前对于低保的核定，都是由当地基层干部进行评议产生，而该种方式往往存在较大的主观性，无法保证低保工作的公平公正性，也由此引发了诸多社会矛盾。可以说在现阶段，该种方式的实施成本过高，且由此产生了许多的社会负面影响。

而为了克服“按标施保”的弊端，学者提出了“按率施保”的标准，即先从全国总体上确定低保人口在总人口中的比率，即低保覆盖率，并按东中西部实行差异化的覆盖率，再分解到各个地区，对经济状况在当地低保覆盖率以内的困难群众，国家即给予其最低生活保障。该标准目的在于通过总量控制，保证救助资金始终能给付给最贫困的部分群体，避免资金的浪费，同时增强政府部门工作的计划性，避免出现资金不足和资金冗余的问题［9］。

该标准也无法从根本上解决前述“按标施保”的问题，因为该标准的实施前提，依然是需要对于低保人口比例进行确定，但是在确定低保人口比例这一问题上，学者并未给出一个另外行之有效的手段，这样就又绕回了一开始的以收入确定救助对象的问题上。因而解决该问题的最好办法，或许还是只能仰赖国家统一征信系统的建立，以加强政府部门和社会机构间的信息交流。

（二）救助标准的区域差异：城乡是否应统筹标准

《办法》第十条规定：“最低生活保障标准，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照当地居民生活必需的费用确定、公布，并根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整。最低生活保障家庭收入状况、财产状况的认定办法，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照国家有关规定制定。”由于《办法》对于社会救助的救助标准这一问题采取授权性立法的方式回避掉了，各地方间的差异性立法也由此带来诸多问题。其中最为人所诟病的即在于区域和城乡之间的救助标准差异过大。

据统计，2016年，全国城市低保平均标准为494.6元/月，全国农村低保平均标准为3774.0元/人/年；而2019年第一季度全国城市低保平均标准每人每月590.6元，农村低保平均标准每人每年4953.1元。从前述数据可以看出，城乡之间低保标准差距近乎在一倍左右。对于城乡之间如此巨大的差异，不同学者表达了自己不同的看法，有学者认为我国城乡救助水平的巨大差异，违背了社会救助的公平原则，这种割裂的状况应当予以改变，并实行城乡统筹的一体化救助制度［10］。有学者进一步指出，城乡二元经济结构，导致目前社会救助的资源向城市倾斜，并同时导致了被救助主体的失衡——城市和农村的居民按照各自标准获得救助，但是处于城乡结合部的农民工群体却被社会救助制度所遗忘。这种立法上的不公严重损害了公民获得公平救助的权利，不利于缩小贫富差距目的的实现［11］。另有学者则认为，在救助标准的问题上不能搞一刀切，因为各地的经济发展水平存在差异，在实施社会救助的时候应当以当地的平均工资为标准，借鉴国际标准，确定在当地平均工资的40%-45%［12］。还有学者指出，“社会救助标准的调整机制应该与国家宏观社会经济发展状况保持协调一致，最主要的是与国家经济发展水平、整体物价水平以及区域社会经济发展的差别保持一定的协调，……，区域社会经济发展差别是社会救助标准调整中必须客观面对的现实问题。”［13］

可见，在城乡差异是否应当进行统筹的问题上，学者各持己见，但不可否认的是，目前城乡之间的差距过大确实带来对于社会救助公平性的反思。“城乡一体化”一直是我国的发展战略之一，国家一直在强调要逐步消除城乡之间的差异，从这个意义上讲，未来社会救助立法应当统筹一体化救助标准，真正意义上实现“城乡一体化”。且从公民权利同等享有权利的角度出发，社会救助作为公民应当享有的一项基本权利，其权利的行使不应当受到区别对待，城乡居民应当获得相同内容的社会救助。

但是笔者认为，现如今实行完全的城乡一体化的救助标准，依然存在诸多现实问题。诚然，从国家发展规划以及权利的平等保护的角度来看，社会救助不应对城市和农村的居民差别对待，笔者也认为，从未来的发展趋势来看，城乡之间的差异应当逐步减少直至消失。但是在现阶段城乡经济发展存在较大差异这一客观情况存在的背景下，城乡一体化救助暂无施行的环境。

首先，从社会救助的制度功能来看，其在于保障公民的基本生活水平。但是这里存在一个问题就是如何确定“基本生活水平”。在我国目前不同区域以及城乡发展存在较大不平衡的现状下，不同地方为维持基本生活水平的支出是完全不同甚至可以说是天差地别的。如果实行区域和城乡之间一体化标准，其带来的问题就是经济发达地区的社会救助远远无法满足当地居民生活所需，社会救助的制度功能根本无从实现；而在经济较为落后的地区，居民所享受到的社会救助可能是超过维持其基本生活所需的，甚至是可以保证其不错的生活水平，这就会产生反向激励的现象，即这些地区的居民不需要劳动既可以享受不错甚至超过其工作可能获得的生活水平。即使是在同一地区的城乡之间这种差异也完全可能存在的，若如此，社会救助制度无疑将产生更大的不公平。

其次，从对社会救助的基础价值“公平”这一词的理解来看，公平不意味着完全一样。公平亦有“形式的公平”和“实质的公平”之分，且二者是不一定对等的——“形式的公平”有时不等于“实质的公平”。如前所述，当区域和城乡之间统筹救助标准之后，必然出现救助不足与救助冗余的地区差异，这带来的是新的乃至更大的不公平。

因此在这一问题上，社会救助在救助标准的划分上，仍需保留地区间的差异。当然，虽然标准就一句“保持地方间差异”可予以概括，但在未来立法上，对于具体的操作程序，则需进行详细的考证，因为我国地域辽阔，地区间的经济发展水平差异过大，如何制定有效的标准指导不同地方因地制宜地出台本地救助标准将是留待立法者解决的又一大难题。

四、结语

社会救助作为保障公民基本生活水平的兜底制度，其是我国社会保障制度中不可或缺的一环。但是现如今的《社会救助暂行办法》完全无法承担起社会救助的重任。因此，我国亟需出台《社会救助法》确立起完整的社会救助制度，对于如今《办法》中以授权性规范所规避的问题，《社会救助法》必须予以积极回应，对诸如救助对象的认定，救助标准的确立必定得有明确具体的制度设计，以解决现目前社会救助实践中存在的诸多问题。