我国老年体育政策的执行困境与破解——基于政策网络理论

毛中晗，黄馨平

（云南师范大学历史与行政学院，云南 昆明 650000）

老年人身心健康问题不仅关乎其个人幸福与否，而且深刻影响国家发展的战略成败。当下，我国处于并将长期处于人口老龄化的现实挑战过程中，年龄增长与慢性疾病的实际发生，催生国家治理、社会稳定、家庭和睦三维层次的不同问题出现。为此，党和国家高度关注与及时回应现实需求，制定颁布诸多公共政策。其中，老年体育政策是有效缓解与及时促进健康老龄化的干预手段，同时也是实现老有所乐与全民健康的战略基础。当下，老年体育政策执行出现真空化与政策效能低端化的双重困境。在政策制定和实施过程中，政府、利益集团和公民社会组织之间不再具有明确的界分。公共政策不再是单一治理主体或者权威中心的产物，而是多元政策行动者反复政策互动的结果[1]。最终实现政策执行畅通无阻，为国家发展与社会和谐提供经验启示。

一、老年体育政策的网络结构

政策网络是一种域外概念的舶来品，源于上世纪中叶美国的学界争鸣，之后便成为政策分析领域的新兴范式与主流话语。政策网络一词来源于社会网络分析和政策分析相结合的大胆尝试，主要指的是政策网络是指独立政策行动者围绕政策问题和政策程序行动过程中，形成的稳定的社会结构和社会关系［2］。政策网络理论注重行动者、网络结构、互动关系三重维度，同时也是政策网络分析的基本单元［3］。其中，行动者是最基础的分析对象，由公共部门与私人部门不同性质的多元主体所构成。网络结构则是多元行动者之间达成一致性意见够而结合的网状结构，通常情况下可以凝聚为政策发展的影响因素与考量基础。互动关系是政策网络分析的关键之处，主要由两重维度：一是微观层面，多元行动者之间的互动关系，基本上属于网络结构的内涵逻辑。二是宏观层面，解释说明网络结构之间相互链接的本质特征。

我国老年体育政策网络主要由五种网络类型相互嵌套而成，他们之间因资源依赖、主体互动、利益协调等内在逻辑而产生契合与交换。一是政策社区，主要是由国家级行政部门所构成，其中包括国务院、国家体育总局等密切相关的行动者。二是府际网络，主要由区域性/地方性行政组织及其相关联的事业单位所构成。三是专业网络，主要由各大科研机构、高校学者、专家等科学技术人才所构成，能够确保老年体育政策的科学与合理。四是生产者网络，主要由非公共组织与体育企业等营利性组织所构成，基于利益最大化的基础为老年人提供体育产品或服务。五是议题网络，主要是由老年人及其家庭、社区、媒体、政党所构成，为老年体育政策提供信息资源与切身诉求。以上网络类型在老年体育政策过程中的作用皆不相同，他们之间互相协作为老年体育政策的实现创造现实条件与创新发展。

老年体育政策执行过程网络结构之间的互动关系，属于一种既合作又抗争的矛盾现象。首先，资源依赖倡导下的政策网络共同体，彼此之间无法通过自身的资源实现有效的战略目的，只有通过建构路径与之分享与交换资源，方能达成己方愿望。其次，多元主体之间存在不同质的利益需求，异化后的政策期望不免出现失衡与冲突，必然造就网络结构之间的协作困难。最后，只有发挥政策网络共同体的主动调和能力。放大资源依赖的互利性，缩小利益冲突的矛盾性。由此，方能统筹异质化网络结构的合力效应，为老年体育政策的有效执行提供坚实保障与基础动能。

政策网络共同体之下异质化网络结构互相产生紧密的沟通与协作，为老年体育政策的有序发展与实时监测提供了可视化的网络图景。政策社区与府际网络之间存在着命令与被命令的直线型管理关系，政策社区作为国家级行政管理单位的共同体网络，拥有着对老年体育政策宏观指导的政治权威。因此，府际网络作为区域性的政治中心，对政策社区负有绝对服从与建言献策的意识价值。与此同时，政策社区依赖于专业网络提供的科学策略与技术更迭，专业网络则向之提供通过科学技术展开调查研究后的学术成果与政策建议。为生产者网络与议题网络带来相应的利益需求。生产者网络以营利为目的，期望政策发展能够促进与拓展自身的经济效益。议题网络则聚焦于民主化的政策发展趋势，使得老年体育政策能够更加便捷化。

二、老年体育政策的执行困境

（一）政策社区与府际网络之间存在博弈行为

西方学者罗茨认为中央与地方之间的互动关系呈现出多元竞争与复杂的博弈形式［4］，此观点置于我国现实具有相似之处。其中，政策社区与府际网络是老年体育政策网络共同体中的主要角色，肩负着老年体育政策能否达成预期成果的决定性责任。二者之间的博弈行为必然形成政策执行的阻碍因素，主要是由于考量范畴出现偏差所导致。政策社区作为统筹全国范围内的政治联盟，负有实现国家范围内老年人群体不同省市、不同年龄段、不同体育需求的绝对责任与义务。因此，必然尽可能全方位与多层次地考虑与制定适合老年人体育锻炼的宏观性公共政策。考虑到我国进入新时代以来社会主要矛盾的变化，宏观性的老年体育政策不具备因地制宜的灵活性。加之府际网络肩负区域经济发展的迫切需求与强烈导向，由于预算的有限性与养老服务需求无限性之间的矛盾，使得政府在预算约束线下不断在公平与效率间具有自主选择空间［5］。其对于老年体育政策的执行必然夹杂着一定的主观性。在这种上有政策，下有对策的现实情况中，地方基层行政组织负有相当的责任。与此同时，体育总局对老年体育政策执行的监督缺位同样成为政策真空化的一大诱因。

(二)府际网络与专业网络之间存在价值对立

府际网络与专业网络之间之所以出现对立状态，究其诱因不外乎是理论与实践之间的碰撞所引发。生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力［6］。通过辩证的视角观察可知，专业网络站在理论的高度对老年体育政策展开游说，试图将网络自身的价值观念灌输给政策社区，以此实现本位主义主导下的学术成就。这种理论型的政策建议对于政策社区而言是一种有效补充，对府际网络而言则是强力一击。首先，专业网络没有带动区域经济发展与促进健康老龄化的经济与政治双重压力。其次，专业网络是站在巨人的肩膀上思考与构建老年体育政策的相关内涵。最后，专业网络提出的理论性建议对区域性发展带来相当程度的破坏。因此，府际网络与专业网络之间的桥梁尚未健全，彼此之间不能实现适当结合与协调，对立状态下的双方价值观会对老年体育政策执行造成阻力。

(三)府际网络与议题网络之间存在利益冲突

府际网络与议题网络之间存在的矛盾对立，主要聚焦于经济发展方面、基础建设方面、文化氛围方面等。第一，经济发展方面的矛盾可分为官本位与民本位的双重考量。府际网络作为负责区域发展的行政组织，不仅要贯彻执行中央政府的政策号召与指导方针，而且还要兼顾本区域内的经济发展与社会进步。经济基础决定上层建筑。区域经济只有得到显著发展与有序创新，才能科学引导与促进本区域内的社会进步。议题网络可视为民本位的政策表达，站在大众角度则是典型的利己主义，为自身争取与获得相关的切身利益才是最主要的考虑因素。双方之间的视角偏颇必然形成相互对立。第二，基础建设方面的矛盾围绕着体育场馆与体育器械等相关要素展开。府际网络往往更倾向于短期见效的经济效益，如竞技体育所涵盖的大型赛事活动。举办一次这样的赛事活动，可以有效拉动与促进本区域内的连锁经济效应。诸如运动品牌、营养餐饮、酒店住宿、旅游娱乐等方面的丰厚税收。从现实情况观察可知，老年人选择在公园、路边广场、小区空地健身的现象仍然严重，人口密度大的生活社区，健身路径、健身广场供给仍然不足［7］。议题网络基于老年人体育锻炼的现实需求，从而更加倾向于政府将相关资金的投入倒向老年人体育方面。第三，文化氛围方面的矛盾主要是真与假之间的暗地较劲。所谓真假，主要从政府与大众两方面出发。具体而言，老年体育政策的执行是否有效，同时能否得到广大群众的认可便成为政策监督的一大标准，也是公众所关注的焦点。受传统的行政执政理念影响，作为政策执行主体的体育行政部门往往好大喜功，片面追求大场面，追求高曝光率，很少考虑政策落实的具体性与实效性［8］。在具体实践中，老年人体育权利未能得到充分的保障，缺乏专门的老年体育锻炼计划、专业指导以及场地，也未充分发挥老年人体育协会的作用［9］。

三、老年体育政策的破解路径

(一)适当放权，消除博弈

老年体育政策过程能够达成理想中老有所乐的战略目的，其根据依据便是政策执行的实际情况。通过政策网络的视角观察，可知政策社区与府际网络之间存在着博弈行为。深入其中可知，政策社区内部行动主体将全国老年人体育相关因素考虑其中，宏观性老年体育政策的制定颁布必然不能顾及地方特殊性问题。由此引发府际网络对于政策执行的态度变化，府际网络内部行动者往往是一套人马，两个班子。老年体育政策这种以消耗政府财政支出为主的福利性公共政策，不能及时性地将经济效能回馈给地方经济增长的用途。在此情况下，双方必然无法达成与促进老年体育政策的实际效能。

只有达成“政府主导、市场推动，社会参与，老人受益”的多元协作模式，方能推动老年体育的发展，改善老年人的身心健康状况，提高其生活质量，使其幸福美满地度过晚年生活［10］。为此，只有遵循实事求是与理论指导相结合的路径，才能够有效执行政策。具体应做到以下两点：一是政策社区将权力有序下放与缓慢稀释。考虑到区域极化所引发的矛盾现象，政策社区是无法将政策制定细化至每一区域的老年体育政策。因此，通过法律与制度相结合的方式，将政策制定的权力让渡于地方政府，使得老年体育政策的制定更具地方特色，促进不同区域范围内异质化老年人群体的实际需求，以此彰显民主化水平的高度提升。二是构建与疏通府际网络向政策社区建言献策的限制与程序，充分利用现代信息技术的显著优势，通过大数据技术的整合归纳，将不同区域范围内的老年人群体体育锻炼的实际需求、体质监测、体育氛围等诸多要素进行实时传递，最终实现政策社区提供宏观指导意见为主，府际网络据此结合地方实际展开具体政策制定，从而使得政策执行畅通无阻。

（二）重构价值，破除对立

府际网络与专业网络之间价值观念的异同，引发互相对峙从而无法保证老年体育政策的理论与实践相结合。由此形成政策执行的阻力之一，不仅给老年人群体进行体育锻炼造成阻力，而且给全民健康的国家战略目标实现构成影响。之所以触发双方的预警机制，是因为府际网络与议题网络之间并未构建相应的沟通与协商渠道，以至于理论化的学术成果不经实际检验就直接涌向政策社区，保障科学化的前提下丧失了部分社会化的考量因素。通过政策网络的视角深入其中，可以发展专业网络内部行动者多为科学技术人员，对于学术成果与传播指导具有强烈的需求愿望。针对我国人口老龄化趋势的越演越烈，专业网络对老年体育政策的制定提供了大量的科学建议。

府际网络与专业网络双方应根据老年体育工作长期性和迫切性的需求，按照整个经济、社会发展的战略目标，将其纳入到经济社会发展的中长期规划中，以此来推动与创新老年体育政策［11］。为此，只有将府际网络与专业网络之间的规则制度化，引导其价值观念向以国家发展为主，利己主义为辅的科学发展理念转变，方能破除彼此之间的对立状态，有效实现理论与实践相统一的健康发展，为实现老年人体育锻炼需求而减少阻力。具体而言，需要从以下几个维度展开深入：一是以国家社科基金为主，科研任务为辅的发展理念做指导，激发科学技术人员深入坊间实地调研与跟踪访谈的方式开展对老年人体育锻炼的实际需求、基础建设、体育氛围等诸多维度的研究，以此充分彰显科学化、社会化、民主化的科研作风，为老年体育政策建议提供更加切合实际的内容，同时将府际网络的利益需求考虑其中，为区域经济发展与社会稳定奠定基础。二是结合国家战略需求，有针对性的建构府际网络与专业网络之间的桥梁。充分考虑到老年体育政策不仅是健康老龄化的低成本手段，而且也是实现健康中国的战略基础。只有保持及时性意见反馈，专业网络方能结合府际网络的现实需求展开科学研究，最终将适用于本区域与服务全国大局的科学建议提至政策社区。

（三）强调民生，化解矛盾

府际网络与议题网络之间的矛盾本质，主要是由民生与民主两个方面不同程序缺失所构成。民生方面体现在老年体育政策是一项惠及我国人口结构的主流人口群体的公共政策，政策执行的成效被广大的人民群众看在眼里，对此体会较为深刻。民主方面体现为公众政策参与的强烈愿望无法得到有效缓解与重视。人口老龄化的现实挑战深刻影响和冲击社会发展的方方面面，公众对于政策发展有着强烈的诉求意愿。然而，府际网络较为注重区域范围的经济增长。在此情况下，政策发展的倾向明显偏离人民群众期盼的航道。由此，必然造成老年体育政策执行真空化与政策效能低端化双重负面现象。

为此，府际网络应转变思想，强调与关注民之所想，及时与有效化解官民双方的矛盾冲突。整合老年体育产业、养老产业、休闲产业和旅游产业，培育老年体育消费市场有利于扩大老年体育参与数量，形成新的经济增长点［12］。为构建一个和谐稳定的社会发展氛围与实现老有所乐的宏伟蓝图，贡献积极效能以此消除老年体育政策执行的阻碍因素。一是府际网络应关注与掌握本区域内老年人群体对于体育锻炼的愿望强弱，据此有针对性地转移支付以及制定相关实施细则，有效回应民众之关切，充分体现出以人民为中心的发展理念。与此同时，还应将本区域内老年人群体体育锻炼滞后的原因进行整合梳理，归纳出相关的影响因素予以解决。为实现全民健康的战略目标贡献局部战国，最终达成与实现全民健康的强大中国。二是议题网络方面应以大局为重，充分考虑国家发展面临的诸多挑战。通过有序参与与科学锻炼，有利于形成敬老、爱老、助老的社会风范, 推动精神文明建设［13］。最终实现人口寿命得到科学延长，为国家发展与社会和谐奠定基础，同时体现关注人类生命全周期的民生举措。

四、结论

政策网络理论强调政策过程中多元主体之间因资源依赖于利益协调的显著需求而产生互动与交换，同时又以网络类型之间的边界而出现裂痕。在这种特定的网络图景中，老年体育政策网络具有以下几个特征：一是政策过程中政策主体多元而异化，广泛分布于公共与私人部门之间。与此同时，随着公民社会的不断发展，老年体育政策过程的参与主体越来越多，越来越广泛。这是由于老年体育政策已不再是单一的体育政策，而是一种会牵涉到众多行业兴衰与否的复杂性政策。二是政策主体之间存在互嵌的逻辑内涵。老年体育政策网络中的行动主体虽然能够完成一方面的任务，但是随着老年体育政策的日趋复杂化，对于行动主体的素质要求逐步提升，依赖于自身建构成果的存活性逐步减弱与消亡。在这种严峻的现实挑战中，协商与合作成为一种能够被各方所接纳的新兴方式。对于破解现代老年人多重的体育锻炼需求具有显著优势。三是政策共同体之间的关系脉络难以厘清，彼此之前的链条也随之复杂。只有通过政策网络的嵌套逻辑，方能有效实现网络治理。

通过政策网络理论的视角分析与创新，能够及时回应现代公民社会的强烈期盼。与此同时，传统的科层官僚体系已逐渐退出历史的舞台，其自身所暴露的局限性与时代背景格格不入。换言之，传统政府具备自上而下的压力指派关系，现在被多公共部门与私人部门之间的互动关系“拉平”。政策网络治理崇尚民主，致力于追求公共政策的形式价值，因此网络的所有行动者都是平行的关系，政府也不例外［14］。它为政府结构从科层治理向网络治理形式发展提供了理论框架;为政府选择、组合和优化适当政策工具提供了现实平台；为政府通过政策学习提高治理能力提供了价值支持［15］。随着全球化、信息化、老龄化这三化并流时代的不断更迭，政策网络治理将成为一种主流话语与政策范式。对于政府治理与市场调节而言，政策网络有效弥补了二者之间的断层。我国老年体育政策网络图景中，政府主体已不再是传统意义上的唯一决策者，现代多元主体的政策参与强烈要求协商民主式的合作治理，以此共同为老年体育事业贡献资源。在这其中，可以明显看出专业网络、议题网络、府际网络等网络结构发挥的作用越来越重要、越来越强烈。对于包括老年体育政策在内的公共政策制定与执行而言，专业性的知识理论、绝对优势的经济基础、广泛凝聚的公众认知等要素都将成为推动与发展老年体育政策的核心资源。政府在这一过程中，除了传统命令下达式的行政手段外，更多的是具备一种协调、谈判、采购、合作等形式，应该注重社会的成长，鼓励社会的行动者参与政策过程和社会治理，与之分享解决公共问题的资源和权力，更好地发挥社会和市场的作用，通过网络化治理方式而不是层级制来实现善治［16］。值得注意的是，政策社区与府际网络内部构成依然是传统科层官僚式的规则，政治意志的绝对权威不容挑衅。

由此得知，老年体育政策网络内部政策主体之间的多元差异与水平结构交叉融合的状态，既能够维护整体运行，又能够实现多元主体为实现共同目标或离异而采取的集体选择与行为［17］。