水利移民工程总承包管理中的风险分析

顾春荣，葛佩明，陈 云，孔舒莹

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

0 引 言

自21世纪起，工程项目总承包管理(EPC)模式已广泛应用于各领域工程项目建设，应用经验已涵盖水利工程的全过程。水利工程往往伴随规模较大的移民安置项目[1]，作为制约水利设施建设的先决条件，对移民工程进行科学、有效的管理具有重要的意义。管理模式的选择将会对移民安置的全过程及工程质量、进度、安全管控产生决定性影响。为此，国内外学者就管理模式应用于移民工程实施中展开研究。金远征等[2]从工程监理的角度出发，探讨了水利工程管理中存在的主要问题与对策；朱彤[3]更加注重工程施工中安全管理措施；刘东海等[4]对工程实施阶段管理的评估方法进行了研究；李超云[5]等对施工方案优化、成本管理以及进度管控进行了探讨；樊启祥[6]等对数字化工程管理系统设计与应用进行了研究。

水利移民工程的总承包管理涉及到的因素和细节繁多，管理时的难度较单独工程施工[7]更大。本文依据总承包模式应用于水利移民工程的实际经验，深入剖析管理机制、工程造价、监督力度、责任意识等多方面影响，提出一些行之有效的措施。

1 水利移民工程管理风险分析

水利移民工程本质上不同于水利工程等施工项目，除工程本身外，更重要的是服务于移民安置全过程，是频繁与利益相关方不断沟通的工程。因此，不能仅停留于对水利工程进行施工管理的传统目标，应结合移民工程总承包模式的特殊性对目标进行一定的转变，从传统的追求经济效益转变为追求工程的文明形象面貌、建造质量以及使用安全等。

1.1 实施过程管控风险

水利工程一般位于偏僻地带，总承包的质量管理往往注重于最终结果，落实过程管理时单纯依靠经验和文案，并未提供足够的措施支持，以及对具体的项目进行细致的过程规划。实际施工过程的质量面貌与要求不符，但最终质量合格即可满足水利工程的管理目标，一定程度上简化了过程管理的难度。应用于水利移民工程中时，这些缺陷将随着与移民、政策协调部门等的频繁交往中暴露无遗。随着社会信息化程度的不断提高，移民等利益相关方也许自身并不专业，但利用互联网等信息手段，将会对项目质量管理、施工形象发挥强大的监管作用。倘若继续以只注重结果的管理方式应对移民工程，将会给过程管理增加很多困扰。

水利移民工程总承包模式下，施工现场是最重要的管理组成部分，能否对施工现场进行有效管理，直接决定了项目管理水平和施工质量。传统的水利工程项目在实际施工时并未基于完善的制度体系对施工现场进行全面的规划，施工现场的管理仅依靠于施工方，施工组织设计完全依靠施工方甚至施工班组，没有强化总承包单位对现场的规范化、标准化管理，直接导致施工现场的随意性和差异化。不同的作业班组水平参差不齐，鱼龙混杂，彼此间就公共施工资源互相掣肘，整体的施工形象也难以维持，加剧了施工现场安全隐患，整改治理难度加大。作为重点民生工程，面对各级行政主管部门及建设单位时难以交出一份满意的答卷。

目前，服务于水利移民工程的作业团队大多源于水利工程施工建设团队，很多施工团队及管理人员过分追求工程施工的安全及进度目标，忽视了对成本的控制，对总承包项目的合同管理产生了很大影响。移民安置作为后续水利工程的前提条件，时间紧迫，往往不会基于完善的预算进行招投标，建设单位与总承包单位以及总承包单位与施工单位间往往采用下浮率模式签订合同，这就造成了总价难以控制，大幅增加履约风险。水利移民工程的施工项目一般按照主管部门以及建设单位的规划和设计图纸进行，并且广义上受到众多相关方的监督，施工单位及作业班组在落实项目建设时应兼顾的因素众多，既要保证项目建设的文明施工形象以及过程质量安全，还要使项目建设的效率与进度符合履约要求，给移民工程经验较少的施工方提出了挑战。文明施工形象明确作为管理重点，使得大量精力、资金投入到扬尘治理、环境保护之中，若没有成体系、有计划的管控，会造成建设过程中造价成本无法有效控制，甚至出现大量返工、受行政部门处罚整改而停工等情况，进而为确保工期增加机械设备、人员投入，造成工程造价超标以及短期间资金不足等恶性循环。除成本增加外，机械、人员进场压缩合理的安全作业距离，作业时间的延长，均使现场的安全管理形势更加严峻。

1.2 合同管理与评估风险

水利移民工程造价无法把控的主要原因是由于建筑市场中的竞争越发激烈，招标环节时要承担的报价风险也随之增加，把控招标费用的难度水涨船高。此外，一般作为重点民生工程的水利移民项目实施期间广受关注，而竣工后的评估体系却并不健全。项目的最终受众是移民，移民自建房等后续施工也将为项目的评估造成影响，使得项目评估时的方式和理念存在差异性和随意性，最终造成水利移民工程市场没有可靠的评估体系，加剧了招投标中的恶性竞争。移民工程来也匆匆，去也匆匆，加重了移民等利益相关方的不信任感，加之信息时代互联网的发酵效应，建设过程中与竣工后的重视程度不对等，使工程总承包方与移民处于对立位置，移民担心工程品质，过于聚焦施工过程中的质量、文明面貌，为总承包管理带来巨大的压力。

此外，工程造价的成本核算基础不牢靠，有关成本的管理浮于表面，没有明确的制度体系进行约束，管理人员对此没有足够重视。

1.3 管理团队能力风险

水利移民工程作业人员往往曾服务于水利工程项目，通常对文化水平要求不高。移民项目并不常见危险性较大的工程，普遍为常规的土石方开挖、场平工程等门槛较低的内容，服务于传统水利项目的作业人员及管理人员一定程度上可以胜任移民工程，并有着丰富的施工经验。但受传统管理体制的影响，难以与时俱进，拓展施工管理理念，使用先进施工机械，使移民工程总承包管理模式表现得略显专业素养不足，难以对总承包单位的管理措施迅速响应。由于水利行业长期处于艰苦行业的位置，建设过程中的劳动强度较大，而薪资待遇不高，工作人员流动性较大，施工方管理团队中的固定成员年纪普遍偏大，难以吸引工程管理的专业人才，结构老龄化，缺乏对新模式、新环境的适应能力。

总承包模式下甚至发现部分施工方没有专职的合同或财务管理人员，相关的基础知识薄弱，导致施工过程管理、工程质量控制、合同支付等环节出现问题。存在施工总承包单位时，施工单位的管理也表现出部分问题，如掌控施工机械、作业人员等资源的班组在施工单位内部的话语权高过施工单位管理人员，管理职责划分不明确，直接导致施工单位对总承包单位的指令执行不到位，各类整改措施难以落实，过程管控、进度管理、质量控制等均面临巨大危机，极易导致工期的不断延长，工程成本的恶性增加。

2 规避风险的措施

2.1 强化管理团队专业素养和责任意识

施工管理人员的专业素养对整个移民工程的施工建设产生直接影响，要充分强化对管理人员的教育和正确领导。水利移民工程总承包实施过程中，提高管理团队、施工人员专业素养的方法主要有：

(1)建立每周综合例会制度。要求施工方管理人员及施工主要班组负责人全部列席，会议由总承包项目部主持，内容涵盖本周生产进度、质量管理、安全管理、例行教育等全方面，强化总包对现场最前线的管控能力。每周综合例会既可以作为学习近期先进经验，对各级领导部门的指示上传下达的重要手段；也可以一定程度上规避施工团队专业素养不佳，管理无力的境况，使总包的管理模式优点能够体现于项目的全过程。管理人员在工作过程中通过书面形式积累相关工作经验，汇总形成工作日志，并在固定例会中讨论交流，有助于共享宝贵经验，集思广益解决施工现场不规范的行为，互相学习，共同提高。综合性例会要求各部门负责人列席，有利于释放被各类大会、小会占用的工作时间，各部门协调解决问题，还可以兼顾施工现场的方方面面，避免互相掣肘，对工程实施所产生的不利影响。

(2)现场管理过程中，要求管理人员以身作则，针对规范化、标准化行为做出表率。管理团队各部门负责人应首先将自己的职责明确，结合具体的施工现场、施工质量要求和工程强度进行管理制度体系的规划，尤其是针对具体负责的管理人员，要保证工程建设每个细节的标准化，总承包管理模式对于此有着极大的优势。作为优秀的总承包企业，具备应对施工现场各类情况标准化的动作体系和行为规范，项目总承包项目部作为企业在现场的管理部门，是企业手足之延伸，除了为工程带来成体系的框架外，更应因地制宜地发展形成针对性的实施规划、管理制度、工作标准化规范。总包部在日常行为中更应以身作则，遵守制度文件，在施工团队中树立模范带头作用，强化责任意识，通过潜移默化的宣传教育，带动工程团队全体专业素养的提高。

2.2 前瞻性的合同管理与积极的协调工作

水利移民工程的预算取决于移民规划大纲，并受所依托的水利工程主体的影响。由于移民安置作为主体工程的前提条件，往往时间紧迫，对于合同额的确定通常并不切实际，一方面是由于详细的地质勘探报告没有确定，另一方面是受制于施工方法的变化，还可能受到临时的工程量变动影响。此外，规划服务于某一个水利工程的移民安置项目，服务于更多的受众，从而增大工程规模等情况，而对应的预算依旧参考原工程的规划。因此，总承包方的合同管理应更具有前瞻性，在合同签订时尽量明确合同价格的调整方式、调整节点，从而避免过大的履约风险。

总承包方与业主方及施工方的合同一般采用下浮率模式，总价暂定，采用补充协议等方式进行调整，这样的开口合同会使各方均承担一定的风险，总承包方在工程实施过程中的管理显得更加重要，总承包方应以更加积极的态度协助业主方推进项目的实施进程。受施工方法、技术条件等变动的影响，施工图预算可能较最初的移民规划大纲预算增加1～2倍，此时要求总承包方详细分析合同价格变动的原因，收集过程资料，均应形成纸质、完整的汇报文件递交给业主方及相关主管部门。在常规的总承包工程中，政策协调一般是业主方的工作范围，但协调的过程与结果将与总承包方的履约工作息息相关，尤其是在项目总体预算难以确定，存在较大变化时，业主方难以以较为准确的预算开展项目立项工作时，将严重影响总承包方的初步设计评审以及后续设计、施工工作的推进。因此，总承包方要以积极的心态协助各类协调工作，不可被动地等待处理结果，否则将造成严重的工期延误等后果。

虽然可以通过合同管理等一系列方法将部分风险转移，但总承包方依然应强化对工程量审核、工程款支付等方面的管理，切实完成做好工程的使命，树立品牌意识，向业主负责，向各级主管部门交出满意的答卷。尤其存在施工总承包方时，从合同结构入手，详细掌握施工各标段合同的招投标管理过程，掌控各作业团队与施工方的关系，才能更好地发挥总承包方的管理效力，严格把控工程造价与工程量审核环节。在设计规划的准备阶段，要对建造工程所需要的材料进行估量和准备，在落实施工时要注意避免材料浪费。水利移民工程所使用的材料种类较多，尤其存在大量的无价材料，应尽可能避免由施工方采购，尽量采用总承包企业的集中购买协议，从而确保固定、安全、合格的供应渠道，发挥总承包企业在项目实施过程中的履约支持作用。由施工方提供或采购的用于安全生产措施等的材料价格应符合市场主流趋势，不能选择价格过高或过低的材料，建立实物信息登记与采购信息相匹配的台账制度，避免导致出现造价过高以及资金去向不明等情况。

2.3 标准化、规范化动作指引作用

总承包项目部主观上切忌特立独行的思想，虽然总包部作为独立职权很大的现场管理机构，一旦脱离总承包企业的指引将为履约过程埋下隐患。总承包模式的一个巨大优势就是将成熟的、规范的企业内部管理制度延伸至工程项目管理中，符合中央、集团公司制度要求的规范化流程将避免很多麻烦，不仅体现在招投标、采购、设计变更、工程量签证等环节，完善的制度体系还有利于工程文明施工形象面貌、安全管理部分。水利移民工程面临更多方的监督压力，实施过程中的形象与质量是重中之重。如果没有相应的动作指引，总包部在现场管理时很可能措手不及，造成安全事故隐患。总承包企业应针对工程特点，组建完善的总包部成员班子，由总包部成员依据制度框架及本工程实际情况有针对性地编制项目制度文件。

总承包项目部对施工管理部门及施工班组在规划管理制度体系前，应对实施阶段的重点与难点有一定了解，通过管理手段最大化降低履约风险，以确保水利移民工程项目建设的有序推进。主要包括各分部分项工程的工作量和工作强度、各市政管网修建的入场衔接及工作面问题、资金投入、特殊天气影响等，要将施工过程整体的安全、进度、质量管理有机结合，过程中动态完善施工管理制度，在执行施工管理制度中严守公平、公正、公开的原则，保证对每一个作业人员、施工班组一视同仁，调动团队的积极性和工作热情，更好地服务于水利移民工程。传统的管理模式和激励制度并行，完善奖惩制度，对表现突出的、工作能力强、有责任心的员工进行奖励和表扬，进一步激发团队工作积极性。

3 结 语

水利移民工程工期紧张，施工环节多，施工组织技术要求较高，极易受连续降雨、地质环境等多种因素的影响，总承包管理中面临的履约压力较大。本文针对移民安置项目的特殊性，基于社会信息化的全新背景，从移民工程的实施风险、合同及评估风险、团队能力风险等3个方面，对水利移民工程总承包管理中存在的风险进行了深入分析，并就各类风险在管理中的控制措施展开了探讨，可供水利移民工程总承包管理参考。