保障编外教师权益需系列制度创新

胡欣

当前，各地公办学校普遍面临缺乏编制的制度困局，迫切需要地方政府深化教育系统用人机制改革，积极开展试点，探索教师聘用的新机制。2017年贵阳市观山湖区政府直面教育系统编制不足的现实困境，对全区公办学校教师聘用制度进行改革，取得初步成效。本文通过对观山湖区“双轨制”教师招聘的实施背景及其制度创新进行考察，以期在当前我国统筹推进教育系统用人机制改革的进程中提供可资借鉴的经验和启示。

观山湖区教师聘用制度改革背景

观山湖区隶属于贵州省贵阳市，是2012年新成立的建制区，成立之时便面临实际在编人数超过编制总量的情况。与紧缺的编制形成强大反差的情况是，该区正以极快的速度发展。截至2018年底，在校学生数从4.9万增长到8万余人，教师需求量巨大。为了满足人民群众的教育需求，该区近几年均以每年3—12所的速度新建學校，但是，由于无法补充在编教师，只能采用临时聘用教师的方式暂时缓解学校的用人需求。然而，这些临时代课教师流动性很强，其职业素养、专业发展都引发社会忧虑。由此，从当地人民的教育期待与政府的教育责任来讲，大力探索教师聘用制度改革乃是必然选择。

观山湖区委、区政府经过对区内教育情况进行多次摸底和调研，提出“不看编制，要看机制”的思路，探索实施教育系统教师“双轨”制。所谓“双轨”制，是指编内聘用和编外购买服务相结合的教师聘用制度，即将教师队伍分为两个平行系列，其中一轨是指编内聘用的教师，另一轨是指通过购买服务招聘的教师，称其为“双轨制”教师，属于非在编人员。

为了提高区内教育资源配置的效率和公平性，观山湖区教育局每年年初根据全区经济社会和人口发展情况，制定教师的编制规划。首先由各学校向区教育局提出用人需求计划，区教育局进行审核后报区编委办，区编委办对教师缺口情况审核通过后，再由区教育局上报区政府审批。最后，区教育局按照区政府的审批结果向贵阳观山湖投资（集团）教育产业发展有限公司（以下简称“区教投公司”）提出用人需求，通过购买服务方式解决。

观山湖区教师聘用制度实践探索

建立新型编外教师管理体制

一是管理机制：明晰责任主体。从用工主体来讲，按照“谁用工，谁负责”的原则，由用人学校具体负责“双轨制”教师的管理与考核评价工作。学校对 “双轨制”教师与在编教师进行统一管理，一视同仁。从招聘和签约主体来看，由区教投公司与“双轨制”教师签订聘用合同，“双轨制”教师属于区教投公司的聘用人员。区教投公司依据用工学校的管理考核意见，负责审核并发放“双轨制”教师的工资、工会费等。“双轨制”教师的五险一金及其他福利缴纳、劳动关系以及人事档案管理等工作也由区教投公司负责。从出资和监管主体来说，区政府对各部门在“双轨制”教师聘用过程中的权责进行了明晰的界定。区教育局负责落实全区学校发展规划和生源情况，确保“双轨制”教师需求数量的准确性;区人力资源和社会保障局为区教投公司办理劳务派遣资质提供支持和帮助;区财政局按照预算要求，确保涉及“双轨制”教师的相关费用足额拨付。

二是准入机制：保障师资队伍质量。为了保障师资队伍质量，“双轨制”教师的报考资格和招聘环节均参照区内在编教师的准入标准和要求拟定。所有报考“双轨制”教师的人员必须经过报名、资格初审、资格复审、笔试、面试、体检、考核及公示等环节。笔试为闭卷考试，面试在笔试结束后进行，中小学、幼儿园教学人员岗位按面试人数与岗位招聘计划数之比不超过5：1、不低于3：1确定面试人数。最后，对拟聘用人员进行公示。

三是激励机制：确保教师队伍稳定。“双轨制”教师的职称评聘、培训、晋升、表彰、假期、激励机制等福利待遇和权益均与在编教师相同。对符合高层次人才条件，获得各级名教师、骨干教师等称号的“双轨制”教师予以一定奖励。另外，区教投公司还实行“优秀教师登记”制度，表现特别优秀、在同一学校任教两年及以上的“双轨制”教师，可结合实际参与所在学校中层及以上干部的竞聘。

四是惩戒机制：加强教师队伍建设。如果“双轨制”教师出现违法违纪、违反师风师德等不再适合继续任教的情况，学校可以向区教育局和区教投公司提出书面退回建议。经区教育局和区教投公司查实后，由区教投公司按程序办理召回手续。区教投公司实行“黑名单”制度，信用不良、素质不佳的“双轨制”教师将被列入黑名单，并建立相应数据库对黑名单成员进行筛查，不再录用。

落实薪酬标准，做好资金保障

“双轨制”教师的薪酬标准参照编制内同级别职称人员工资福利待遇进行核算。区教育局合理测算“双轨制”教师的工资福利待遇、工会费、福利费、培训费用以及向区教投公司购买服务的费用，纳入部门预算。由区教育局、区人力资源和社会保障局、区财政局等部门配合共同做好“双轨制”教师工资福利与待遇的发放和缴纳工作。所有涉及经费均由区财政局拨至区教育局，再由区教育局拨付至区教投公司或者学校。

“双轨制”教师聘用制度改革的启示与借鉴

转变政府职能，突破学校编制掣肘的困局

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出，要以体制机制改革为重点，鼓励地方和学校大胆探索和试验。当下各地教育系统普遍存在的教师编制不足的现实困境，迫切需要各地政府勇于改革和创新，转变政府职能范式。可以将政府定位为社会公共服务的出资者和监督者，按照一定的程序和方式，通过委托和购买服务，构建一个多方主体（政府、学校与社会力量）共同参与的教育服务供给方式，推动由管理型政府向服务型政府转变，从而突破地方公办学校编制掣肘的困局，拓宽教育系统用人渠道，进而释放教育活力、让教育实现更多可能。

明确监管主体，构建开放有序的教育服务供给

各地普遍存在编外教师流动性强、流出率高，难以有效组织和监管，甚至“多方签约，权责不明”的状况。因此，如何规范与完善编外教师的管理制度是一个不容回避的问题。对于编外教师的招聘和管理，需要分别对用工和管理主体、招聘和签约主体、出资和监督主体等多方的责任做出详细的界定和要求。这种监管方式有利于构建更加开放、有活力、良性有序的教育服务供给方式。

保障编外教师权益，提高编外教师职业认同感

教师编制是教师身份的象征与标志，是教师依法获取基本工资、绩效工资、津补贴、社会保险和福利等合法权益与待遇的基本保障。由于没有编制，编外教师普遍存在权利缺失、待遇低下、工作不稳定等问题。因此，各地政府需要秉持“一视同仁”的指导原则，对编外教师参照学校在编人员进行统一管理，保证其进修培训、假期、工会福利、表彰、评优评先等均与在编教师享有同等待遇。另外，职称制度作为激励教师积极性和创造力的重要指挥棒，与教师的专业发展、职业成就等切身利益密切相关。但是当前编外代课教师鲜少被纳入职称评定范围。为此，各地应出台相应政策确保编外教师享有职称评聘的权利，从制度上保障编外教师教学水平的提高和职业发展权利。最后，从工资待遇来讲，与在编教师相比，编外代课教师的工资待遇较低，使得这些教师的付出与回报严重失衡。对此，各地政府需要明确编外教师的薪酬参照同级别职称在编人员执行，确保编外教师的各项福利待遇。

综上，关于编外教师的评聘与管理等问题，迫切需要地方政府深化教育系统用人机制改革，积极开展试点，探索教师聘用的新机制。通过以编外教师为保障对象设计一系列的制度安排，保障编外教师的合法权益，提高编外教师的工作积极性和职业认同感，进而有效破解编外教师的身份焦虑及其从“入”到“出”全过程激励乏力等问题。

（作者单位：首都师范大学教育学院）

责任编辑：周丽