“双高”语境下高水平高职院校治理能力提升路径研究

2020-01-07张国民梁帅

职业技术教育 2020年31期

张国民梁帅

摘要大学治理现代化是国家治理现代化在高等教育领域的应然表征。高职院校治理的本质可解读为各利益主体为实现院校发展目标，以多元共治为理念指导，协作设计相应的制度体系，协商参与大学重大事务决策，协同科学配置及提高资源利用效率，协力推进各项事业发展。在“双高”语境下，高水平高职院校建设任务中的治理内涵主要凸显了院校治理中“依法、协同、专业、民主、基层”等特征。因而，高水平高职院校治理能力提升须以大学善治为理念做好治理现代化的价值引领，以体系完善为突破做好治理结构现代化的制度支撑，以效能提升为参照做好治理能力现代化的动力升级。

关键词高水平高职院校;大学治理;治理能力;善治;多元共治

中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）31-0011-07

随着2019年1月《国家职业教育改革实施方案》（国发[2019]4号，以下简称《方案》）的颁布，职业教育的重要性被提到了“没有职业教育现代化就没有教育现代化”的历史新高度。《方案》直面问题，提出“我国职业教育还存在着体系建设不够完善、职业技能实训基地建设有待加强、制度标准不够健全、企业参与办学的动力不足、有利于技术技能人才成长的配套政策尚待完善、办学和人才培养质量水平参差不齐等问题”[1]。随后，为落实《方案》，国家层面推出了一系列职教改革的文件和项目。其中，教育部和财政部于2019年3月印发的《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（以下简称“双高计划”）影响最大，是继国家示范性高职院校建设之后又一具有战略意义的重大举措，是新时代高职教育发展的新目标、新任务和新要求[2]。“双高计划”的十大改革发展任务可简括为“一加强、四打造、五提升”。“五提升”之中就包含提升学校治理水平，其旨在为“双高计划”其他建设任务的实施创造开放协同的良好环境，是衡量高水平高职院校（以下简称“双高”校）办学水平的一项重要指标，更是学习贯彻党的十九届四中全会精神、全面推进教育领域治理体系和治理能力现代化的有效响应。因此，通过对“双高计划”提升治理水平的文本解读，能够为“双高”校对标开展治理工作，进而为实现治理现代化提供路径指引。

一、“双高”语境下高职院校治理概念辨析

（一）治理概念的内涵演进

治理是一种集体产物，具有协商和混杂的特征，其概念最初出现于市政学中，系指如何更好地解决城市和地方上的各种问题，后扩展应用于其他领域[3]。“治理”译自英文Governance，其词源可追溯至古典拉丁语和古希腊语中的操舵，原意主要是指控制、引导和操纵，与统治或政府的含义相重叠。目前，主流定义已不再将治理视为政府或统治的同义语，而指管理意义的转变、新的管理过程、秩序规则的转变状态以及管理社会的新方式。这一观点在俞可平、毛寿龙等人对治理的界定中得到了充分说明。毛寿龙在《西方政府的治道变革》一书中提出，“英文中govern的意思既非统治，也非行政和管理，而是指政府对公共事务进行治理，政府介于负责统治的政治和负责具体事务的管理之间”[4]。乔治·华盛顿大学詹姆斯N·罗西瑙认为：“治理与统治不同，是指一种由共同目标所支持的活动，其主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”[5]联合国开发计划署提出，“治理的基本要素包括参与和透明、平等和诚信、法制和负责任、战略远见和成效、共识和效率”。综上可见，治理的概念具有“法制、民主、协商、效率、共同体”之意。眭依凡提出，“治理是一种在领导层权力体系主导下协调被管理层共同管理的新型管理模式”[6]。概念的界定是把握工作方向的前提，上述有关治理概念的内涵演进，呈现出治理与管理两者之间的显著差异。两者皆包含控制之意，但最大区别在于过程和目标的不同。治理具有多元主体，以实现多元利益主体的利益均衡为目标，其过程为上下互动，以契约以及法律规范为行事依据，注重监督、明确责任体系和决策指导。而管理则是单一主体，以保证既定目标的实现为目的，关注决策落实的计划、组织、指挥、控制和协调，其過程为由上至下，以内部的管理层级关系为行事依据。

（二）“双高计划”语境下高职院校治理的本质解读

高职院校兼具大学治理的共性要义，更包含产教融合的特定要求。澳大利亚学者西蒙·马金森从内外部的角度描述大学治理，简洁地将大学治理界定为“内部关系、外部关系，以及二者之间的重合部分”。本文所指为学校层面的大学内部治理，是指高职院校内部组织、权利分配与决策制定，关联到“内部管理结构、决策安排、领导角色，以及这些内部功能与管理单位角色之间的关系”[7]。善治是治理的高阶形式。俞可平提出了善治的概念，即“公共利益最大化的管理过程”。宣勇将其移植到教育领域，提出良好的大学治理目标就是“办人满意的教育”[8]。金保华、刘晓洁提出了现代大学善治的民主、法治、有效、负责和透明的五大价值要素[9]。张衡、眭依凡提出，“大学治理要以大学‘善治为目标，以大学精神彰显、活力激发、绩效提升为导向，以民主参与、协商共治为理念，以制度体系为保障”[10]。美国学者伯顿·克拉克提出了基于国家、学术与市场的“三角协调”模型。“双高计划”提出的十大发展任务中，任务一“加强党的建设”、任务二“打造技术技能人才培养高地”、任务三“打造技术技能创新服务平台”、任务六“提升校企合作水平”和任务七“提升服务发展水平”可视为“双高”校建设与国家、学术、市场的利益关联及其承担人才培养、科学研究、社会服务的办学功能定位。世界银行报告《迎接世界级大学建设的挑战》将“良好治理”“人才汇集”与“充足资源”作为建设世界一流大学的三大前提条件。“双高”校的治理目标源于其建设任务，而建设任务目的在于提升学校治理水平、打造高水平“双师”队伍、提升校企合作水平等，正与一流大学的三大条件一脉相承。加上其“引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平”的建设目标定位，更凸显出其高度资源依赖性的组织特征，其建设过程注定也必须是注重资源利用和管理效率。

综上，“双高”校治理旨在服务于世界级高水平办校目标，其治理本质可以界定为高职院校办学的各内外利益相关主体为实现院校自身发展目标，以多元共治为理念指导，协作设计相应的制度体系，协商参與大学重大事务决策，协同科学配置及提高资源利用效率，协力推进各项事业发展，并在这一建设过程中持续改善大学组织内主体的质量、激活各利益主体内生动力和创新活力，提高办学治校水平，实现高水平高职院校的使命和价值。

二、高水平高职院校建设任务中治理的内涵解析

“双高计划”明确了中国特色高水平高职院校建设的指导思想、总体目标和基本原则，更明确了“双高”校建设的十大改革任务，其中任务八“提升学校治理水平”具体又可分解为五个方面的内容，深刻理解文件表述，是未来高职院校提升治理能力的大前提，更是提升治理水平的有效路径。

（一）以章程为统领，深入推进依法治理

任务八第一句为“健全内部治理体系，完善以章程为核心的现代职业学校制度体系，形成学校自主管理、自我约束的体制机制，推进治理能力现代化”[11]。治理体系建设的第一要素为治理体制机制，即制度建设。现代大学都要有章程，章程是治理的规章。潘懋元指出：“章程就应该是一所学校的基本法”[12]。回顾政策文件对高校章程建设的要求，2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》就已明确提出“制定和完善学校章程”[13];2011年11月教育部颁发的《高等学校章程制定暂行办法》和2019年2月，中共中央国务院印发的《中国教育现代化2035》也都明确提出“继续加强高等学校章程建设”。可见，大学章程的有效运行是章程建设的关键内涵，更是“双高”校建设的显著标识。党的十八大以来，国家一直强调要坚持依法治国，完备的章程建设和良好的章程执行是学校贯彻依法治国思想的重要体现。综上，将该建设任务解读为：持续完善以章程为核心的制度体系，保证章程制（修）订过程的科学规范和程序合法，确保章程对其上位法（如《中华人民共和国宪法》《教育法》《高等教育法》《职业教育法》）的遵守，明确学校办学治校各主体（机构和个人）的权、责、利，做到办学治校有章可循。建立章程实施监督机构，以体制机制改革促进治理能力现代化，形成支持人才培养和办学治校的治理体制和运行机制。贯彻落实党委领导下的校长负责制，坚持党委的领导核心地位，保证校长依法行使职权，执行民主集中制，健全议事决策制度，完善协调运行机制，深入推进依法治校。

（二）以“多元共治”为理念，深入推进协同治理

任务八第二句为“健全学校、行业、企业、社区等共同参与的学校理事会或董事会，发挥咨询、协商、议事和监督作用”[14]。高校董事会制度是美国高校成功的秘诀之一，20世纪20年代，我国公立大学将美国大学董事会制度引入到院校治理实践中，然而当时的社会背景导致这一改革失败。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“探索学校理事会或董事会、学术委员会发挥积极作用的机制”[15]，其中所提出的理事会或董事会组织，设置的目的就在于引入社会智力参与高校内部治理。2014年，教育部根据《国务院办公厅关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》，颁发了我国第一部高校理事会制度规范性文件《普通高等学校理事会规程（试行）》。2017年《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发[2017]95号）要求“建立健全职业学校和高等学校理事会制度，鼓励引入行业企业、科研院所、社会组织等多方参与”[16]。上述关于高校理事会制度的沿革，为不同时期职业学校和高校理事会建设提供了根本遵循。

对于设立理事会的目的，吉尔·贝托·卡帕诺等认为，“不仅是为了保持对外部世界的全面开放，推动大学管理的更加透明化，使之与经济社会的需要更为匹配，而且将其纳入法团组织环境中来提升运行效率”[17]。因此，学校作为独立的法人组织，需要不断加强与社会的联结，一方面，需要来自组织外部的信息反馈以保证组织内部的发展方向和资源优化配置;另一方面，需要不断反哺社会，从而和社会保持双向的能量和信息交换。因此，“双高”校须参照“多元共治”理念推进协同治理，健全校行企社多元主体共同参与的校理事会。充分发挥各利益相关者参与学校治理，尤其是来自政府组织、行业协会、优秀企业和知名校友的代表及校内优秀师生代表，通过共享信息、汇聚智慧、广泛协商、科学决策、整合资源、民主监督等举措，发挥决策咨询、参与审议、筹措资源、成效评议的功能。

（三）以学术兴校为引领，继续推进专业治理

任务八第三、四句为“设立校级学术委员会，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。设立校级专业建设委员会和教材选用委员会，指导和促进专业建设和教学改革。”[18]科尔森提出了大学权力机构的二重性特征，大学权力具有二元结构，即传统的管理科层结构和教师的专业权力结构。大学组织的发展进程表明，从学院模式下的学术自治，到科层模式下的学术与行政权力并行，再到政府模式的行政化管理，以及近年来高校的“去行政化”运动，逐步呈现出管理权力和学术权力日趋走向均衡。大学治理的效率更多显性体现在其对所在学校战略、使命达成的作用，其学术系统在人才培养、科学研究、社会服务等方面所产生的社会贡献度更为显著，而其行政系统更多地体现在对学术系统的支持和服务效率上。因而，鉴于大学组织的“底部沉重”特征，更需要在治理中尊重大学规律，促进管理权力和专业权力这两种权力共存、平衡发展。2014年1月颁发的《高等学校学术委员会规程》，明确了总体目标、组成规则、职责权限、运行制度等。随着新自由主义思潮、新公共管理主义、学术资本主义等的兴起与发展，如何重新审视行政人员和学术人员协同共治的框架，发挥各自的专业能力，践行学术兴校之路径，则是当前提高学校办学治校效率、民主的关键所在。在国家完善职业教育制度体系和构建职业教育国家标准的框架下，“双高”校治理需要贯通办学治校中的学科（专业）体系、教学体系、教材体系、管理体系，尤其要统筹行使好学术委员会在专业（学术）事务中决策、规划、审议、评定和咨询中的职权，保证专业委员会在专业与产业、课程内容与职业标准、教学过程与生产过程等有效对接中的作用，组建教材选用委员会，发挥对教材遴选使用、效果评价的功能，指导和促进学校学术发展、专业建设和教学改革。

（二）以体系完善为突破，做好高水平高职院校治理结构现代化的制度支撑

现代中国特色大学治理体系着眼于构建基于现代大学制度的学校治理结构体系、治理制度体系和治理运行体系[25]。凡属体系，必有结构。各种制度的衔接规则和联系方式在本质上是结构问题[26]。美国经济学家道格拉斯·诺斯在《经济史中的结构与变迁》中指出，“结构”一词指制度框架。可见，大学的内部治理结构，就是一所大学内部的组织结构和运行机制。结构主义认为，治理结构是基础和前提，治理结构如果失衡甚或缺失，有效治理就会失去制度保障而难以实现，至少无法持续，所以完善治理结构更重要[27]。我国高职院校的治理结构多为仿照大学制度而建立。《方案》确立了高职院校类型特色教育的打造，意味着必须也对其治理结构进行优化和完善，以匹配其类型教育特色转换的现实需要。应以组织体系、制度体系、运行体系、评价体系为框架完善“双高”校治理结构。

1.促进组织体系精确落地

德国经济学家马克斯·韦伯认为，任何组织都必须以某种形式的权力作为基础，否则任何组织都不能达成既定目标。首先，“双高”校要加强党的领导，全面对标《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（中办发[2014]55号），深入贯彻执行“党委领导下的校长负责制”这一我国大学组织体系最为根本的领导体制。做好“党委的集体领导”和“校长的分工负责”有机而紧密的结合，明确党委和校长的责任主体和职责，处理好党委和行政、个人和集体、书记与校长的关系。其次，处理好行政权力和学术权力的关系，落实教师在大学治理中的主体地位。完善和发挥学术委员会（教授委员会）、教学委员会、专业建设委员会、教材委员会、课程建设委员会等各种委员会的作用。最后，处理好学校调控和院系主体的关系。厘清校院权责边界，实现清单式管理（责任清单、审批清单、服务清单），健全校院双向沟通机制，扩大二级学院人财物自主权，探索“以群建院、一院一策”的“校院共治”模式。优化二级学院组织体系，完善二级学院党政联席会、学术委员会、教师委员会、院务发展委员会（或咨询委员会）等组织及其议事规则。

2.保证制度体系精到建设

良好的大学治理需要依靠一个完善的、层次清晰的、结构功能定位明确的、协调的制度体系作为保障。“双高”校要以章程为统领，加快构建科学、高效、完备、管用的现代大学制度体系。现代大学制度体系主要包括行政运行体制、分配激励体制和学术权力保障制度。为激发员工潜力和工作的积极性、创造性，需要根据效率优先、兼顾公平、生产要素分配等原则，探索建立新的分配机制以符合学校事业发展的整体要求，改革学校内部不同利益群体和个人的利益分配方式，提高学校整体运行效率。

3.推进治理体系精细运行

治理运行体系科学化、制度化、规范化、程序化是现代大学治理的基本特征，也是完善中国特色现代大学制度的必然要求。依规有序治理就是要把制度流程规范放在重要地位，把合法性置于首位，保证程序设置、执行过程和结果反馈、监督问责的合法性和依法性。王占军根据中国特色大学治理体系演化的认识论进路提出，现代大学制度建设需要从依据规则体系走向依据法治体系，即实现依法治校[28]。高校法治就是制订规则和程序，使制度在规矩的道路上行进。因此，“双高”校作为依法治校的先行者，一是要制订各项制度的实施办法、具体流程和议事程序，做好制度和流程的宣传，获得校内最大范围的共识和支持，保证各项制度举措规范有序运行，从而推进各项业务的运行走向制度化、规范化、程序化、精细化。二是要根据变化的政策语境与时俱进，妥善处理依法治校过程中的合法性、合理性、合情性之间的关系[29]。

4.保证评价体系精准有效

大学治理的目标是追求实现“善治”。对于是否实现、实现得如何、如何更好地实现等都需要构建一套大学治理评价标准体系，以保证治理沿着既定的目标发展。孙杰远提出，大学治理现代化策略的最后一条即为“借力科学评估”[30]。国外一些重要的国际组织也积极参与到大學治理评估中来。如世界银行从学校外部治理的角度制定了中东和北非“大学治理筛选卡”（University Governance Screening Card），并从五个维度，即目标、管理、自治、问责、参与度来评估该地区大学对善治准则和实践的遵守程度。对此，“双高”校可以采用对标管理模式，设计与之相适切的治理评价指标体系，并为各层级指标设置若干观测点，采用量化数据统计为主、辅以必要的质性评价形式开展学校内部治理的科学评价，从而保证治理水平的螺旋式渐进上升。

（三）以效能提升为参照，做好高水平高职院校治理能力现代化的动力升级

大学治理能力是大学完成战略发展规划、达成其办学使命的实际能力。从学校层面看，治理能力主要指“双高”校建设规划和年度建设计划的制订、执行及效果评价能力、党委会的政治决策能力、校长办公会的执行能力、学术委员会的学术决策能力、教职工代表大会的民主参与能力等。从其基层学术组织层面看，治理能力表现为院系发展规划制订、实施和效果评价能力、党政联席会的行政决策能力、学术分委员会的学术决策能力、教职工大会的参与管理能力等[31]。高职院校通过40年的发展在上述能力维度方面已基本覆盖，现代化建设之路更侧重绩效的提高，后续治理能力现代化建设之路主要通过治理方式升级和治理手段优化、治理主体能力提升等维度着力。在治理方式上，可参照全面质量管理方法对“双高”校建设任务实施对标管理。在治理工具上，利用信息化的治理工具推进学校从传统经验式管理向基于数据驱动的智能化治理转变。研究发现，大学治理体系和能力的成效更多取决于其治理过程中主体能动性的激发、大学规划目标的达成和价值追求的实现，因此，主体治理能力建设显得尤为重要。“双高”校需加强校内各治理主体的能力提升：一是要加强学校领导班子领导力建设。大学办学是否成功的一大决定因素在于其是否具备了“强有力的引导核心”[32]。在现代大学治理中，校领导班子的前瞻力、感召力、影响力、决断力和控制力更凸显其重要性。因此，必须加强学习型领导班子建设，在思想基础、目标牵引、领导能力上都要形成合力，保证能够严格按照党中央的要求、按照社会主义政治家和教育家的要求落实办学治校责任。二是要加强中层干部管理能力建设。中层干部在学校组织中起着承上启下的作用，因此要实现“双高”任务的落地必须培养好一支结构合理、素质优良、敢于担当、能力突出的中层干部队伍。三是要注重师资队伍的专业能力建设。在加强学术队伍能力提升的同时，强化行政队伍能力建设。从世界一流大学的建设历程来看，优秀的行政管理队伍是其重要的发展支撑。从提高治理水平角度看，“双高”校建设也需要建设一支与其建设目标相匹配的行政管理队伍，增强他们为师生提供精细服务的意识，优化服务方式，提高服务能力，有力支持学校创新改革发展，把提升学校治理水平工作落到实处。

五、结语

“双高”校建设开启了新时代我国职业教育创新发展的新征程，其院校治理能力建设事关扎根中国大地办职业教育所生成的政策、制度、标准能否支撑国家人力资源强国战略建设，也事关社会对职业教育类型教育的认可度。在国家治理现代化建设中，高职院校更应强化院校治理体系和治理能力现代化建设，遵守高职院校办学规律，以目标导向、问题导向、成果导向为原则，以大学善治为理念、以体系完善为突破、以效能提升为参照，进而为世界职业教育“中国方案”的输出创设良好的生态环境。

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