西宁治理语境下河长制法治化问题探析

刘红梅

青海省党代会明确提出，健全和落实重点区域环境污染联防联控机制，全面推行河长制。重点通过加强河湖治理保护、水资源管控、水污染防治和水生态修复等措施，全面提高水资源保障和自然灾害抵御能力，实现绿水青山和金山银山有机统一。全面推行河长制，既是落实绿色发展理念、推进生态强省建设的内在要求，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新，也是生态文明建设的重大举措。当前，西宁三级联动河长制体系已具雏形。河长制是西宁在水资源保护、水污染防治实践中的成功探索，但也由于自身的不完善而不可避免地存在着法治与人治、临时与长治、统一与多元等矛盾问题。从法治视域着眼，应通过程序理性引入和法治品质提升，政府主导与公众参与有效连接，目标责任制法治化与内在化，以及结构优化与法律关系转换来平衡上述矛盾。唯有如此，水环境治理方可实现标本兼治、长治久安。

一、河长制应纳入法治“河道”

河长制只有在法治“河道”里流淌，才能不断流、不改道，才能清水长流。

（一）河长制法治化的认知

1.河长制有效调动了地方政府履行环境监管职责的执政能力。河长制体现了《环境保护法》中“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责”的要求，把地方党政领导推到第一责任人的位置，有效调动地方政府履行环境监管职责的执政能力。让各级党政主要负责人亲自抓环保，有利于统筹协调各部门力量，运用法律、经济、技术等手段保护环境，方便各级地方领导直接进行环保决策和管理。建立健全河湖管理保护监督考核和责任追究制度，强化考核问责，实行生态环境损害责任终身追究制，对造成生态环境损害的，严格按照有关规定追究责任。多头管水的“部门负责”，将向“首长负责、部门共治”迈进。

2.河长制是破解当前水污染治理困局的一种制度创新。这种倒逼机制能有效统筹协调各部门力量，运用法律、经济、技术等手段保护环境，方便各级地方领导直接进行环保决策和管理，有效调动了地方政府履行环境监管职责的执政能力。河长制最大限度地整合了各级政府及有关部门的执行力，弥补了早先工业污染归环保部门、河道保洁归水利部门、生活污水归城建部门的治理局面，形成了政府牵头、各部门参与的治水生态链。河长制实际上是协调机制，它将形成党委政府主导、部门齐抓共管、全社会共同参与的大格局。

3.河长制结合中国国情，让水环境保护法律法规规定的职责和要求运转起来。地方党政一把手担任河长或者总河长，有利于调动行政资源，对不认真履责的人追究责任，有利于让急需解决的环境问题在最短时间内得到有效解决。目前，通过党内文件和国家立法相衔接，以问题为导向，规定地方党政主要领导担任河长，可抓住关键少数，形成一股强大的力量，解决突出水环境污染问题。

4.河长制解决目前立法难以解决的问题。比如，一些水污染是由岸上的生活垃圾和农田秸秆腐烂造成的，或者由农村生活污水流入造成的，涉及上下游、左右岸、不同行政区域和行业，很复杂，而这些，水利部门和环保部门难以依据现行《环境保护法》《水污染防治法》《水法》予以解决。设立河长制，可以突破现有法律制度和监管体制局限，让地方党政主要领导对水环境保护工作兜底，对河湖管理保护这项复杂的系统工程负起责，牵头解决现有部门难以解决的问题。河长制层层推进，社会力量也被带动起来。最明显的是产业结构调整，沿河、沿湖企业不得不放弃传统落后的生產方式，超标排污企业被关停，有环保自觉的企业家开始寻求清洁生产方式，循环经济得到发展。

5.河长制提出了河道治理的总体目标和基本措施。因地制宜实施“一河一策”，有针对性地确定治水方案;树立了上下游共同治理、标本兼治的联动机制;将河长治理河道的情况作为政绩考核的一项重要内容，实行“一票否决”。

6.河长制与法律条文相融合。正在审议的水污染防治法修正案草案二审稿增加了河长制的规定，明确了建立四级河长制，这意味着该制度将首次以立法的形式被确认。备受关注的河长制在水污染防治法修正案草案二审稿中以60字的条文表述为：省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。

（二）河长制在实践中的实施

中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过了《关于全面推行河长制的意见》，并指出全面推行河长制的目的是贯彻新发展理念，以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务，从而将这一河流生态环境管理的重要制度引入公众视野。

2017年5月27日，青海省委办公厅、省政府办公厅联合印发《青海省全面推行河长制工作方案》，对全面推行河长制进行安排部署。2019年12月，青海省全面建立河长制。青海省拟建立区域和流域相结合的省、市、县、乡、村五级河长制组织体系，青海全省河湖全面实施河长制。目前，经青海省委、省政府同意，省级总河长、副总河长分别由省委书记、省长担任，青海省境内的黄河、长江、澜沧江、黑河、格尔木河和青海湖、扎陵湖、鄂陵湖等“十二河三湖”设三名省级责任河长，分别由常务副省长、主管环保的副省长、主管农口的副省长担任。

西宁市、区（县）、办（镇）三级联动河长制体系已具雏形。如今，河道管理不再是哪个部门一家的事情，它成为全市各级政府及相关部门共同的事情。2017年6月16日，通过了《西宁市全面推行河长制实施方案》。各河湖所经市、县、乡均分级分段设立河长。作为湟水流域水环境保护与治理的制度创新和关键之举，2018年底，西宁市在全省先行先试河长制。目前，西宁市有30多位河长辛勤工作着，他们的职责是守卫清澈湟水河，努力实现地表水、各河道“水质达标、河面清洁、河岸绿化、景观亮丽”目标。河长制实施以来，西宁市对河道的管理逐步实现全覆盖，湟水流域面貌得到巨大改善，两岸垃圾死角被消除，三河六岸逐步被打造成绿色生态廊道。2019年，青海省西宁市各区县政府以及西宁（国家级）经济技术开发区各园区管委会更积极落实河长制管理制度，建立河道巡查制度，掌握辖区负责河道水环境整体情况，努力形成“一河一档”。河长制的实施，让西宁市河道管理体制进一步理顺，使辖区河（渠）道有人管、管得住、管得好，实现了辖区河（渠）道范围内无杂物堆积、无违章设置、无护岸倒塌、无污水直排、无污泥淤积“五无”目标，逐步建立河（渠）道共管共享机制，促进水环境质量持续改善和提升。

河长制的功能值得肯定，但要实现对西宁市河流的长效治理和根本治理，还必须依靠法治。其实，《中华人民共和国环境保护法》第六条早有规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”《中华人民共和国水污染防治法》第六条也规定：“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。”由于环境保护党政同责理论已经由理论走向现实，被《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》和《生态文明建设目标评价考核办法》采纳，为此，2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅以党政机关联合发文的方式印发了《关于全面推行河长制的意见》，再次强调流域水环境保护的党政同责制度。可以说，环境保护的党政同责制度和《环境保护法》规定的地方政府对本地区环境质量负责是河长制的法制基础，把河长制纳入法治轨道是有依据的。

（三）河长制在实践中的问题

随着河长制在西宁的兴起和深入，伴随立竿见影的功效，其深层次问题也逐渐显现。

1.河长制主要强调的是人治。我们应清醒地认识到，这种治理模式也可能产生一些问题。比如，治理河流是系统性的复杂工程，要让一条被污染的河流水质变好，需要很长时间，而各地党政领导调动频繁，有的仅仅在位一两年就调走了，如此，河长也会不断更迭，新旧河长的职责和治理理念、治理成绩难以理顺和衔接。有些河流跨越很多大大小小的行政区域，如长江、黄河等，这些河流就会有很多河长。跨省河湖管理机制缺位暴露的问题：现行河长制所展现的制度优势，若不能在跨省河湖管理上得以体现，实为遗憾，很多问题也无法解决。具体表现在：难以处理管理保护与开发利用关系，难以实现空间均衡系统治理规划约束，难以做到部门联动，难以明晰跨行政区域管理责任，难以实现协调上下游左右岸联防联控，难以系统治理维护水安全。那么，该怎样给河长们分工呢？该怎样设定、协调河长的职责呢？又该由哪个河长负全责呢？这些显然都是难题。此外，河长都是各级地方主官，肩负着发展经济职责，而发展经济与河流治理保护手心手背都是肉，当发展经济与河流治理保护产生一定冲突时，有的河长或许难以摆正二者的位置关系，产生取舍之惑，在实施治河之策时恐怕会陷入一种暧昧矛盾的状态，难以拿出最大的决心和诚意。因此，治理辖区众多的河流污染，还需从长计议，依靠法治。

2.河长制折射出部门交叉监管、职责不清等积弊。治理河流污染存在一个现实问题，就是不管是行政部门还是科研机构，都无法准确回答：如果维持河流健康状态，其容纳污染物的极限到底是多少？辖区内有限的河流水量，能够承载多高的GDP增长，多大程度的农业化、工业化和城市化？从发展变化的角度讲，一边在治理河流，一边由于人口增加、发展经济而使河流污染加重，因此，很难准确预测河流变清到底需要多长时间。实行河长制，尤其应先解决这一问题。

3.河长制忽视了公众参与作用。人人都是排污者，人人又都是环境污染治理的参与者、监督者和潜在的受益者。在治理河流污染的过程中，如果把公众作为旁观者，热热闹闹的只是河长等党政“一把手”和相关工作人员，就不会达到很好的治污效果。河流污染治理是一个庞大的系统工程，不能仅靠权力系统效能的提高来解决。长此以往，河长制将是一个封闭的环境治理系统，缺少生命力。

4.河长制的河流治理政绩考核難落实。尽管各地实行“一河一策”，但在考核上并未体现河的整体性，仍以行政区划的河段作为考核标准，这样导致了下游河长即使付出巨大努力但考核绩效仍不如付出努力较少的上游河长。目前，政绩考核基本上是自上而下的体制内自考，河长制的“一票否决”，只是地方政府承担的众多责任和众多“一票否决”中的一种。实际上，在很多地方，较河流环境这“一票”更具分量的还是经济增长。

可见，要实现对全国河流长效治理和根本治理，必须依靠法治。把河长制纳入法治轨道早有法律依据。今后，立法部门在制定或修改有关环保法律时，应该吸收补充河长制的经验做法和科学机制，用法律完善和保障河长制，明确地方党政主官、各部门、各市场主体以及公民的责任，明确推行“一河一策”长效保障措施，从而做到各司其职，依法治河，依法管河，依法评价，依法问责。

二、河长制要纳入法治“河道”

河长制在西宁实践中正步步深入推进，为进一步深化与完善河长制，特提出如下建议：

（一）将法律制度引入河长制，确保河流治污常态化和长效化

“人治”不如“法治”，河长制不如完善的环保法律体系更有力度。必须建立健全有利于全面推行河长制的法律法规体系，为河长制实施提供规范和支撑。要按照依法治水的有关要求，将规范河长制的相关内容纳入涉河、涉水法律法规和相关规章，并在不同法律法规中保持高度一致。与此同时，引入第三方评估机构来监督制度落实，并加大对治污不力的官员和“制污”企业的问责力度，使河长制与法治相融合，真正变河长制为“法治”，如此才能还百姓一个碧水蓝天。建议国家建立环境公益诉讼制度，公民和环保团体有权利将污染者送上被告席，接受法律审判。

（二）创建跨省河长制，是江河湖泊保护利用管理的重大课题，需要尽早关注和研究

显然，如果没有这样的联动机制，水污染问题就难以得到根治。建立跨省河长制，分级分段组织领导本行政区域内的江河、湖泊水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。关键是解决省际“牵头”责任体系机制问题。上下游一脉相承，系统治理极为复杂，责权利矛盾也最为尖锐。缺乏横向协同机制的省际界线，往往成为河湖工作的红线。

1.建立横向组织协同机制。一是轮值河长制。建立跨省总河长联席会议决策议事制度。设立年度区域轮值河长。轮值河长决定当年联席会议举办地点时间，负责会议组织，提交议事项目，决定议程，总结会议成果，督促部署会议精神落实，移交下一轮轮值河长工作。二是建立省级河长联席会议制度。重要议题列入本地党政工作议程。部署省级总河长组织会议工作任务，安排接壤河湖所在县乡两级落实执行各级河长会议的工作任务。县乡级河长间签订协作备忘录，以契约方式规范工作机制。三是建立县乡两级合作责任机制。省际河湖接壤县乡两级事务关联最为密切、具体，是实际工作衔接、落地的主要载体。在省级河长办公室主持下，县乡两级河长签订河长责任协议，建立协作责任分工机制。

2.确立区域河长制职责管理。一是管理任务责任书签订。由区域水资源协调机构或流域河道管理组织机构或者多方自愿发起组织横向建立协作关系。跨省相关市县乡三级分别签订治水相关内容合作协议。签订“一河一策”协同管理《协同管理协议》或《河长备忘录》，明确各地职责和相互监管约束规则。二是建立轮值管理执行制度。合作体制实行协议公约制，管理实行轮值河长牵头制。建立跨省河湖区域协同规划、水陆共治、部门联治、全民群治的河湖保护管理长效机制。三是委托监督巡查巡视制度。具体事务监督由轮值河长会议委托流域或区域水资源行政协调机构进行责任巡视。依法制定巡查制度，对跨区域保护水资源、防治水污染、维护水生态、保障河湖清洁健康等各项工作进行监督巡视。四是建立备案追究制度。充分利用流域或区域水资源行政部门机构，依照一定规则，接受轮流河长会议委托，组织政策法规部门，对涉及的重大责任事项依法评估，对失责行为形成责任报告，提请责任人所属上级行业主管部门、同级组织、纪律部门予以审阅，并跟踪处理意见。对违规违法失责行为，提请中央国家部门审查立案行政追究。五是发挥流域水环境保护机构的作用。建议设立流域水环境保护机构，以协调上下游同步治污。针对同一个省内不同市区县，可以设立“河长”。流域水环境保护机构的作用是制定流域水污染防治规划，明确水污染防治规划区、控制区和控制单元，从目标、指标、任务、措施等方面，为单元实行河长制提出更明确的环境管理引导与指导。建立区域间、河段间协调框架，建立清晰的流域与河流关系，形成明确的河流在流域内的功能定位。

（三）落实河长制法治化，处理好三种关系

1.处理好依法治水和考核问责的关系。河长制体现了环境保护法中“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”的属地责任制。人人有压力，治理才有动力。上有考核、下有监督的制度体系，能让各级河长共同担起治河的责任，将实践中的有效做法制度化、管用经验长效化，有助于推进河长治水的规范化、法治化。

2.协调好经济发展和环境保护的关系。实施河长制的出发点和最终目标，就是水环境质量改善。河流水环境好坏，表象在水里，根源在岸上。正确处理经济发展同生态环境保护间的关系，要按照“协调”“绿色”发展理念治河，综合考虑治河与抓其他工作的关系，促进区域经济社会转型发展。

3.统筹好政府责任和利益相关方的关系。属地政府肩负着治河的第一责任，但现实中每条河流都是流动的，上游治好了下游获益。良好水生态环境是公共产品，靠一个部门、一项措施单打独斗不行。有了河长制，不是说现有的职责部门责任就轻松了，就可以把全部的监管责任都推给河长了。相反，水利、环保等部门仍需依法履职，严格执法，向河长负责，接受河长协调，受河长监督。河湖管理保护涉及水利、环保、发展、改革、财政、国土、交通、住建、农业、卫生、林业等多个部门。各部门要在河长的组织领导下，各司其职、各负其责，密切配合、协调联动，依法履行河湖管理保护的相关职责。各级水利部门和流域管理机构在认真做好河长制有关工作的同时，切实强化流域综合规划、防洪调度、水资源配置和水量调度等工作。

上下游、干支流、沟渠一体化的系统治理，政府主导，市场发力，公众监督必须协同，明确各类主体的职能和责任，共同推动水生态环境质量改善。

（四）考核指标科学合理，河长责权统一

实施河长制的出发点和最终目标是水环境质量改善。要实现水环境改善目标，需要科学、合理的治理方案，做到规划先行。同时，要建立政策与投入保障机制，加强部门与区域间的理解和配合。要明確河长考核目标，制定河长制考核机制时，要在清晰的责任边界划定基础上，建立系统化的协调机制，充分发挥各职能部门的作用，明确实施保障条件。要合理确定工作考核指标与水质考核指标的关系，做到河长责权一致。

综上所述，全面推行河长制，必须把加大法治建设力度作为根本性制度措施，切实将涉河活动纳入法治化轨道。

（作者单位：中共西宁市委党校）