天峻县乡镇干部队伍建设研究

尚麻

乡镇领导班子在农牧区基层工作中起着核心作用，乡镇干部在农村基层工作中起着出思路、谋发展的主导作用，乡镇干部队伍的建设，对于推进社会主义新农牧区建设、夯实党在农牧区的执政基础十分重要，关系着国家事业发展全局，关系着农牧区经济的发展和国家基层政权的巩固。通过对海西州天峻县乡镇干部队伍建设有关情况的调研，结合实际，形成以下调研报告。

一、天峻县乡镇干部队伍基本情况

（一）年龄结构

党政领导班子平均年龄38.8岁。30岁以下10名，占总数的9.8%;30岁至35岁的28名，占总数的27.5%;36岁至40岁的19名，占总数的18.6%;41岁至45岁的30名，占总数的29.4%;46岁至50岁的12名，占总数的11.8%;50岁以上的3名，占总数的2.9%。35岁以下的党政正职3名，占2.9%。

（二）文化结构

党政领导班子成员中，研究生学历4名，占总数的3.9%;本科学历73名，占总数的71.6%;大专学历24名，占总数的23.5%;高中学历1名，占总数的1%。

（三）其他结构

党政班子成员中，少数民族干部83名（其中：藏族78名，蒙古族2名，回族1名，土族2名），占总数的81.4%;党政班子成员中，妇女干部23人，占总数的22.5%0无党派人士7名，占总数的6.9%0留任的55名，占53.9%;新提名的47名，占46%。经请示州委同意，调整4名乡镇长。

二、天峻县乡镇干部队伍建设中存在的突出问题和原因分析

（一）事多人少造成工作被动应付

乡镇综合配套改革后，乡镇政府职能从管理转向服务，随着城乡一体化进程的加快，国家对西部乡镇地区的扶持力度加大，乡镇政府公共服务的内容越来越多，服务领域越来越广，特别是一些阶段性、临时性、突出性工作任务比过去增加了许多，而且工作面广、量大事杂，包罗万象。但乡镇因一般干部编制不足、人员紧缺，事多人少的矛盾日益突出，在社保、医保、扶贫等涉及老百姓切身利益的岗位，大多都由公益性人员承担具体工作，甚至一个公益性岗位人员身兼数职，由于部分人员服务能力滞后，致使政府服务水平与老百姓对公共服务的需求有一定差距。以醫保工作为例，城乡居民医保是一项重大的民生工程，也是一项系统性、政策性、业务性很强的工作，与每个老百姓息息相关，需要工作人员熟悉政策、精通业务，但目前各乡镇医疗保险基层征缴员都是由公益性人员担任，而且各乡镇根据乡镇工作需要随时更换工作人员，由于人员不固定，有的工作人员没有真正了解掌握城乡居民医疗保险相关政策和运行机制，也就谈不上让其区域内的城乡居民知晓党的医保政策。同时，因部门征缴员还身兼其他工作，精力不够，对医保业务一知半解，有的工作人员年龄偏大，学习新知识缓慢。如，在推行医保门诊统筹制度时，县医保局对各乡镇医保工作人员进行了数次培训，但各乡镇具体工作人员中一部分人还不熟悉业务，有的工作人员甚至不会操作城乡居民医疗保险缴费系统，使推行门诊统筹制度进度缓慢，导致医保数据库冗余数据清理不够理想，个别参保人员信息与社会保障卡信息系统比对信息出入较大，影响年度社会保障卡的发放工作。

另外，由于天峻高寒缺氧，生活条件艰苦，干部职工健康状况较差，有的人员经常外出请假治病，造成一些岗位人员空缺，有岗无人或一人多岗的现象，加重了其他干部的工作负荷。

同时，在乡镇干部编制进口有限，现有干部严重不足的状态下，县直机关把一些乡镇能力较强的干部借调到县直机关，或者将新考录公务员及优大生直接截留，造成另一种形式的在编不在岗现象，这一现象在全县各乡镇普遍存在。如，木里镇被州县直机关借调6人，其中2名优大生直接被县直机关截留。生格乡借调5人，其中2名新考录的公务员直接被县直机关截留，占着乡上的编制，人在县上上班。新源镇5人，阳康乡4人、舟群乡3人、织合玛乡1人、快尔玛乡1人、江河乡1人、龙门乡1人挂职、苏里乡1人。这种县直机关长期占用乡镇工作人员，乡镇处于有岗位无人可用的境况，使本就缺人的乡一级政府更是步履维艰，影响了乡镇工作的进一步开展和更好服务群众的效果。

（二）队伍整体结构不合理，服务合力不足

队伍整体结构不合理主要表现在以下几个方面：一是领导层知识结构单一，虽然新选派的领导干部学历都是大专以上，但适应乡镇发展需要的懂经济、通法律、精畜牧、会财务的人员少。目前，乡镇急缺好学习、有较强法律素养、经营管理能力和能担当的干部。二是一些干部文化水平不是太高，高学历复合型干部少。因为乡镇干部“出口”受限制，很多干部尤其是一般干部很少有在县直机关交流的机会，长期在乡镇工作，年龄越大，交流越困难，只有长期留任，学习新知识的主动性不强，工作效率不高。如，某乡镇综合站7个工作人员中有5个不会电脑，有的干部因年龄偏大，文化水平低，无法完成工作，长期不能胜任具体工作任务，加上乡镇编制受限，和上级机关截留的原因，补充的年轻干部较少，有些乡镇出现干部年龄断层现象。三是能干事的人少，工作深入不够，创新不足。虽然近年来增加了乡镇领导职数，工作负荷有所减轻，但依然存在缺人，而且缺能干事的人的现象。一个乡镇领导下要面对群众，上要对接若干个县上职能部门。乡镇各项工作多如牛毛，任务层层叠叠，但能干事的人不多。在调研中发现，有的乡镇，十个乡镇领导职数中，一个生病不能工作，两个不会干不了工作，一个空编，大量的工作只能由少数几个人承担，一人身兼数职的现象普遍存在。如，有的乡镇副书记，分管乡镇的党建、妇联、扶贫、便民办事大厅主任等几项职能不同的工作，并且因乡镇编制不足，没有配备工作人员，副书记既是领导也是办事人员，工作涉及面广、压力大。能干事的人常年忙碌，需要经常加班加点，精力透支，疲于应付。一些人无所事事，懒散混日子，占着本就不多的乡镇编制不出力，结果是能干事的人工作任务越来越多，干不了事的人无事可干。能干事的人少，有些工作浮在表面，很难深入，创新力不足。四是近年来为了加大乡镇领导工作力度，县委直接选派一批年轻干部补充到乡镇领导班子中，改善了乡镇政府领导班子的知识结构，增强了乡镇领导班子的活力。调研发现，年轻领导干部工作热情高，脑子活，完成任务速度快，但处理复杂问题的能力和经验不足，与60后、70后相比，有些年轻领导干部在责任心、担当能力上有差距，在直面问题、解决问题的能动性方面还需提高，加之有的汉族干部不懂少数民族语言，制约了乡镇干部整体合力的发挥。五是虽然增加了领导职数和领导班子成员，但干部缺编突出，十个领导里面就有两个甚至一个“兵”，出现了“官多兵少”无人做具体事情的新问题。六是传统型干部多，开拓型干部少。不少干部习惯于按经验办事，把不出乱子、不捅娄子作为工作标准，四平八稳，缺乏开拓创新精神。

（三）干部情绪波动造成干部服务群众的主观能动性趋弱

干部情绪波动表现在：一是乡镇干部在服务群众的热情上受挫，产生埋怨情绪。随着经济社会发展，群众对公共服务需求越来越高，“无病无灾不靠你，有吃有住不求你，只要有利就烦你，满足不了就骂你，出了问题就找你”的现象比比皆是。同时，随着扶贫“输血”力度加大，一些牧民不思进取、等靠要的思想严重。调研中干部反映，党的政策越好，有些群众越懒，存在乡镇干部为完成扶贫任务要求着急上火，老百姓却不温不火，不推不动，推了也不动的状况，使干部不知如何服务群众，产生了埋怨情绪。二是乡镇在有责无权上有埋怨情绪。乡镇干部大多承担急、难、险、重的工作任务，但手中缺乏必要的执法权和干部使用权，加之很多工作是一票否决，乡镇干部陷入有责无权的尴尬境地。调研中，乡镇领导说：“乡镇提拔干部我们说了不算，干部免职我们说了也不算，培养出来能力强一点的干部，上级部门就借调走，工作做不好，出了事情就让我们负责。”对这种责权不对等的状况，乡镇领导有埋怨情绪。另外，有些上级领导在下乡调研中对老百姓的困难“拍胸脯”许诺解决，有些承诺没有及时兑现或者兑现无期，老百姓等待无果，只能来找乡镇领导，但乡镇无力解决，老百姓只相信上级领导的许诺，不相信乡镇领导的解释，影响了乡镇领导与百姓之间的感情，乡镇领导对此有埋怨情绪。三是思迁情绪。有的乡镇干部在乡上工作时间长，照顾不了家庭，家人也多有埋怨，因此工作不安心，思想不稳定。年轻的干部男（女）朋友不在身边，已婚的干部丈夫（妻子）、孩子不在身边，同样不安心。调研中发现，乡镇干部的生活工作条件相比过去有了大改善，吃饭有食堂、住房从平房搬到有暖气的楼房，但与州县相比也只是满足了基本的生活需求，生活品质差距还是很大。比如，乡镇干部虽然住上了楼房，但楼房没有卫生间，洗不了澡，在大力开展“厕所革命”的今天，天峻县乡镇干部用的仍然是早厕，并且有的乡镇盖的楼房不通水，并没有真正改善干部的居住条件。艰苦的生活、工作条件，单一乏味的业余生活，是乡镇干部来州县不愿意回乡镇的另一個原因。干部“走读”现象与过去相比有了改进，但还是不同程度存在。

（四）能力素质不强造成服务群众质量和效能受限

乡镇干部能力素质如何，直接影响牧区经济社会发展和基层政权巩固，牧民群众想的是发家致富，难的是发展思路和技术，缺的是引导服务，靠的还是乡镇干部，他们迫切希望有一批密切联系群众、作风过硬、发展经济本领强的乡镇干部带领他们搞经济、闯市场，在生产、技术、流通、经营管理等方面，提供全方位的指导和服务，但目前乡镇干部的素质与群众的期望相差较大。

1.工作作风有待改进。一是工作作风不实，一些干部，出现了不思进取、得过且过的颓废思想，只是完成任务，不追求工作质量。有些干部习惯于行政命令、布置工作，依赖于坐、等、听，不能经常性进村入户摸情况、找问题;工作中电话遥控多，与老百姓面对面接触少;上报的材料网上的东西多，深入村社牧民家掌握的第一手资料少;有的包村干部工作只停留在沟通层面上，解决困难的办法不多;有的乡镇领导只了解自己包村的情况，对整个乡镇的情况不甚了解。一些干部下基层，由过去的“走马观花”变成了“坐车观花”，对于复杂的问题不敢碰，不愿触及问题实质，遇事绕着走，解决问题的能动性不强，不能将矛盾及时化解，与过去相比，“门难进，脸难看”现象大有改观，但“事难办”问题还是不同程度存在。长此以往，导致老百姓对乡镇干部服务能力的信任度下降，遇事信不过身边的干部，而是直接找上级领导解决问题。二是乡镇领导对村委会工作引导不力，村级组织工作薄弱。存在村务不公开、项目资金使用过程没有动态公布，有的村级组织存在工作无痕迹，查不到相关工作资料的问题，影响了老百姓的知情权，老百姓在享受党的惠民政策，却不明白享受了哪些惠民政策、为什么享受、哪些不能享受等，使百姓权利责任界限不清，不利于公民意识的养成;有的项目工程实际上是如期正常开展，但老百姓不清楚，误认为工程款项被村级干部贪污、挪用，干群关系产生了不必要的隔阂。由于有些村级工作没有痕迹，在惠民政策实施、项目工程运行等方面没有档案记载，当百姓就相关事项咨询时，无图无文字，没有说服力，不利于工作正常开展。

2.服务能力恐慌。由于经济社会快速发展和政府工作不断创新，对直接面向乡镇服务的干部提出了能力方面的挑战。乡镇干部文化基础和专业知识功底相对薄弱，加之干部培训存在乡镇领导干部培训多，一般干部培训少。理论培训多，业务培训少。在职干部有机会培训，身兼多职的公益性岗位人员培训机会少等问题，造成干部知识更新慢，业务能力低，对政策理解不深不透，一知半解。有的干部由于知识有限，对牧民提出的问题不能给予正确的解答。有时候领导有工作思路、有想法，但一般干部工作能力偏低，无法将好的工作思路落地实施。一些年龄较大的干部不懂运用电子设备，不会上网，获取知识渠道单一，出现与快速发展的牧区工作要求不适应的情况。有的干部工作方式单一，缺乏法律意识，遇事通过行政手段简单粗暴处理，把好事变成了坏事。

三、加强乡镇干部队伍建设的意见和建议

要提高乡镇政府公共服务能力，就必须加强乡镇干部队伍建设，优化队伍结构，不断提升工作人员的管理水平和业务能力，加强工作人员职业道德建设，强化其公仆意识和敬业精神。

（一）充分利用现有编制和人力资源，加强和改善干部队伍建设

1.合理设置岗位。根据乡镇职能定位、人员编制和实际工作任务，重新调配人员，优化人力资源，合理设置岗位，做到因事设岗、因人定岗，确保一名乡镇干部长期承担的岗位不得超过两个，使每一位干部承担的工作量基本相等，做到岗岗有人，人人有责，权责匹配，效能增强，确保乡镇工作协调有序运转。

2.合理使用乡镇各年龄段干部。加大乡镇年轻干部培养力度的同时，注重兼顾各年龄段干部的培养和任用。在领导班子搭配时，充分考虑中年干部工作经验丰富、群众基础扎实等因素，对工作成绩突出的，适时解决他们的政治待遇，发挥传、帮、带作用，从而形成以中青年干部为主体、老中青合理搭配的领导班子结构，使班子凝聚力、活力得到有效提高。

（二）加大干部交流及年轻干部挂职锻炼力度

州县组织、人社部门应建立完备的干部交流成长信息库，加强干部纵横向交流力度，积极有序推进乡镇工作时间长、工作经历单一、有交流意向的干部在县与乡镇、乡镇与乡镇之间的交流。乡镇换届选举中，多考虑乡镇基层干部的提拔任用，对多年不能提拔又无法交流到县城的副职干部或多年在乡镇工作特别优秀但过了提拔年限的干部在非领导职务方面给予倾斜，完善体制，健全机制，彻底扭转过去干部一地定终身的弊病，促进人员的新陈代谢。

按照“培养在基层、锻炼在基层、提拔在基层”的思路，将一批具备发展潜力，但缺乏乡镇基层工作经验的年轻干部安排到乡镇、村挂职锻炼。通过挂职锻炼，既能有效提高年轻干部的工作能力、组织协调能力和基层工作经验，同时也在一定程度上缓解了乡镇因人力资源不足而导致工作开展较为艰难的局面。

（三）提高干部待遇，改善工作生活条件

适当提高乡镇干部待遇，逐步改善工作条件、优化生活环境，有计划地注入新鲜“血液”，稳定干部队伍。一是结合本地实际，适当提高乡镇干部的政治、经济待遇，在生活上、工作中多给予关心和照顾，尤其在干部人事调整中，对一些综合素质高、群众基础好的年轻乡镇干部，要优先提拔任用。对一些在同一岗位或长时间在乡镇任职的干部要相应地给予一些优惠政策，并建议县财政部门在乡镇干部现有工资基础上，适当增加边远津贴、交通补助、加班费等，切实提高乡镇干部的经济待遇，帮助解除后顾之忧。二是加大投入力度，完善乡镇机关基础设施，重视文化娱乐场所建设，努力改善乡镇干部的办公条件和生活环境。开展形式多样的娱乐活动，组织乡镇干部外出参观考察，这样既丰富了广大干部的业余生活，又能开拓干部视野，增长见识。三是对乡镇基层工作表现较为突出的乡镇党政领导干部，缩短提拔周期，在落实“连续担任乡镇党委书记八年以上的，经考核称职，报请享受副县待遇”，时间不宜太长，六年为宜。因为乡镇党政正职任职时间较长时，会产生懈怠心理或“熬待遇”的想法，县委在调整干部时，只要乡镇党政正职无大错，对五六年以上的乡镇党政正职一般不予调整，长此以往不利于乡镇工作的开展。对任乡镇副职六年以上的也要酌情考虑其待遇问题。四是加大对乡镇工作人员的工作支持力度，增强其工作自信心和成就感。上级组织和领导干部应从乡镇干部的角度出发，换位思考，多关心，少批评，主动在工作上为乡镇干部排忧解难，帮助乡镇干部正确认识面对的困难和挑战，增强乡镇干部工作的自信心和成就感。

（四）强化培养锻炼，提高能力素质

结合当前乡镇工作实际，突出培训教育和交流锻炼两个重点，进一步加强乡镇干部特别是领导干部的培养和锻炼。一方面，要强化培训，认真贯彻《干部教育培训条例》，完善干部教育培训档案管理制度，建立组织调训与乡镇自主培训、在职学历教育与自学相结合的干部教育培训体制，丰富培训内容，采取“请进来、走出去”的方式举办专题培训班、召开现场交流会等，定期邀请专家就科学发展观、执政能力建设、依法行政、产业结构调整、新牧区建设等开展培训，不断提高乡镇领导班子和乡镇干部科学执政的能力和带领牧民增收致富的能力;另一方面，要建立健全交流锻炼机制，把干部交流同干部挂职锻炼结合起来。在保持领导班子相对稳定的前提下，采取在经济部门、农业部门、信訪部门挂职锻炼，乡镇间交流锻炼，选派年轻干部到经济发达地区学习锻炼等形式，开阔眼界，积累经验，进一步提高乡镇干部解决复杂问题的能力。

采取“走出去”转观念与“坐下来”强素质相结合的办法，实现基层干部培训经常化、制度化，着力提升乡镇干部谋划发展、处理综合事务的能力。把干部培训和使用有机结合起来，在拟提任乡镇和县直机关副职领导时，注重从表现突出的驻村干部中按组织程序选拔任用，激发其工作积极性。针对农牧区“双语”干部少的特殊实际，制定严密的培训计划，有针对性地丰富培训内容，努力提高乡镇干部的综合素质和专业化水平。

（五）加强乡镇党政领导干部后备力量的储备

分近、中、远期，储备一批乡镇党政领导干部后备人选，储备时，对干部的知识、专业结构进行调整完善，发现和挑选一些高学历、熟悉宏观经济管理、掌握农牧业技术的优秀年轻干部。后备干部以35岁左右干部为主体，有计划地从县直党政机关、事业单位选派政治强、素质好、懂技术、善管理、潜力大的优秀年轻干部到乡镇担任领导职务，拓宽后备干部来源渠道，进行有意识地培养和锻炼，储备一批专业型乡镇党政后备干部。对年轻乡镇党政领导干部后备人选，要采取下派、挂职等方式，丰富他们的工作经验，提高组织领导能力，加速锻炼成长。对储备为近期且已培养成熟的，乡镇领导班子出现空缺岗位时及时提拔重用，做到备用结合。

（作者单位：中共天峻县委党校）