国内外生态补偿实践对三峡生态经济合作区的启示

佘平飞

（中共宜昌市委党校 湖北·宜昌 443000)

1 三峡生态经济合作区区位条件

（1）大体范围。三峡生态经济合作区位于鄂、湘、川、渝、黔交界地区，具体包括：湖北宜昌、荆州、荆门、恩施、神农架林区，湖南常德、张家界、岳阳，四川达州及重庆的万州等15个区县、贵州铜仁。合作区内分布着秦巴生物多样性、武陵山区生物多样性和水土保持、三峡库区水土保持3个国家级生态功能区，是我国陆地生态系统生物多样性重点区域、中西结合部重要的生态走廊、全国重要的生态安全屏障，作为长江黄金水道的咽喉所在，担负着保证一库清水、保障三峡工程、保护万里长江的特殊历史使命。

（2）区位特征。一是生态环境总体良好，但地质条件复杂，生态环境敏感脆弱。二是经济发展基础相对薄弱，城镇化和产业发展水平较低。三是利用农林水资源优势，生态农业、旅游等产业特色鲜明发展势头较好，但总体水平不高、现代化程度不高。四是城市建设成效明显，但集聚功能不强。五是合作区巴蜀、荆楚文化交流融合，但经济联系尚不够密切，合作机制有待完善。

（3）重要功能定位。合作区是全国重要的文化旅游资源富集地、农产品生产基地和矿产能源基地，是武陵山区、秦巴山区集中连片贫困地区的重要组成部分。因此一手抓保护，一手抓发展，充分发挥三峡区域地理条件、生态资源优势，建设绿色发展引领区和协调发展示范区作业的，是其五大功能定位之一。

（4）合作区生态补偿机制建设的意义。合作区是中国特殊地理样本，因行政分割导致各自为政、碎片化、空心化、贫困聚集化。通过生态补偿机制调整生态环保各方利益分配关系,为生态保护和建设提供有力的政策支持和稳定的资金支持,能够有效促进城乡、区域、社会群体间的利益协调和公平发展。因此，生态补偿机制建设作为合作区建设的重要任务，对于解决合作区面临突出的水土流失、社会经济资源“双流”状态，加快推进三峡生态经济合作区生态优先、绿色发展有着迫切的需求和重要意义。

2 国内外开展生态补偿实践的主要模式及特点

2.1 国外开展生态补偿实践的主要模式

国际上开展生态补偿的成功案例较多，其补偿领域主要集中在流域生态服务、森林资源保护与碳汇交易、湿地生态保护等方面。政府主导模式比较典型的有美国纽约市在Catskill流域的清洁供水项目；市场补偿模式发挥着重要作用，例如法国维特尔水保护项目，美国湿地缓解银行。

2.1.1 美国纽约市在Catskills流域清洁供水交易项目

纽约市90%的用水源自上游Catskills流域和特拉华河。根据美国1993年的《清洁水法》要求，水源建设要满足联邦制定的水环境质量标准。纽约市经过估算，达到这一标准，建设水净化处理厂的投资费用是50亿美元左右，每年运转费用将达2.5亿美元。[1]经过研究，纽约市决定实施一项投资购买Catskills流域生态环境服务项目。在该项目中，纽约市水务局与上游农场主通过中间组织“流域农业理事会”进行协商，确定上下游水资源与水环境保护的责任与补偿标准。纽约市通过对水资源用户征收附加税、发行纽约市公债及信托基金等方式筹集补偿资金，帮助上游的农场主进行农场污染的治理，同时帮助改善他们的生产管理和经营方式。项目由独立第三方专业机构负责具体实施，治理污染初始投资和日后运转费用等都由纽约市支付。项目实施5年后，该流域中93%的农场主自愿加入到项目中，达到流域水质改善目标要求，经过后期评估，只花费建水净化处理厂方案费用的1/8，且对于流域可持续发展也大有裨益。

2.1.2 法国维特尔水保护项目

维特尔矿泉水，是法国著名品牌有上百年历史，水源地位于法国东北部孚日山脉国家水源保护区格兰德河流域，水质优良完全不含亚硝酸盐和极低含量硝酸盐。上个世纪80年代初期，当时品牌拥有者德·拉·莫特家族意识到维特尔流域农业集约化会对格兰德水源的硝酸盐和杀虫剂含量构成威胁，进而影响维特尔品牌。[2]该流域内的所有农场都位于水源地上游。基于此维特尔公司与法国国家农学研究所合作，发起了“农业-环境-维特尔”研究项目，并成立一个中介机构来实施水源地保护项目，引导农民参与协商谈判，以略高于农民改变耕种方式的机会成本，补偿激励农民科学种植。到2004年该计划获得成功，该流域所有26个农场主都认同补偿合同自愿加入项目，全部采用新的耕作制度，水质得到持续稳定改善，农场也获得可持续发展。

2.1.3 美国湿地缓解银行

上世纪90年代，为扭转湿地面积严重减少形势，美国政府创建湿地缓解银行。湿地缓解银行运作机制是：湿地缓解银行的发起人通过保护湿地创造湿地信用，然后将湿地信用以市场价格出售给会对湿地造成破坏的开发者，并从中盈利的补偿机制。[3]湿地缓解银行类似货币银行，只是它存储的是湿地信用。其成功有赖于以法律为依据的一系列市场创建和运行制度机制的建立。清晰界定湿地权属制度，湿地开发许可证制度，占补平衡政策目标，严格湿地保护治理顺序，完善的湿地缓解银行建设流程规则，科学的湿地信用确定方法,透明的监管追踪,严格后评估与长期管理等机制使湿地补偿交易得以顺利实施。美国湿地缓解银行吸引了众多私人实体参与湿地保护，作为湿地缓解银行建设中最重要的角色，确保了补偿机制的长效性，在湿地保护中发挥着重要作用。

这些成功案例共同特点：第一，成功实施得益于政府有较为完备的法律法规保障和配套政策的支持。第二，都充分发挥了政府和市场角色的互补作用。第三，运作成功的基础建立在土地、森林等资源具有明晰的产权，在补偿主体、客体确定及补偿标准上有明显优势。第四，民众生态补偿意识强烈，有成熟的社会参与补偿协商机制，补偿方式更具可操作性。

2.2 国内开展生态补偿实践的主要形式

我国在生态补偿的实践方面所开展的工作主要是在中央相关部委推动下，以国家政策形式实施的生态补偿，以及地方自主性的探索实践，如浙江、福建等十几个省份及地区开展了省内流域纵向补偿、跨流域或省际横向补偿试点工作。从三峡生态经济合作区所处的长江流域考虑，比较典型的有河北子牙河流域纵向生态补偿、新安江流域横向生态补偿。

河北子牙河流域纵向生态补偿。河北子牙河属海河水系支流，由于两岸地表水、土壤均受到严重污染。2008年3月起，河北省在流域流经覆盖的石家庄、邯郸等5市48县开展子牙河流域生态补偿试点，推行水质断面目标考核和生态补偿基金扣缴制度，并将工业废水排放价格由0.7元/kg提高到1.4元/kg。实施生态补偿试点后，子牙河水质得到明显改善。

新安江流域横向生态补偿试点。作为全国首个跨省流域横向生态补偿机制试点，从2012年开始，新安江流域生态补偿实施了两轮试点。中央财政共拿出18亿元，皖浙两省每年各拿1亿元，两省以水质“对赌”，共同设立环境补偿基金。通过考核跨省断面水质达标情况，达标则浙江拨付补偿资金给安徽省。不论水质达标与否，中央财政补偿资金都全部拨给安徽省。首轮试点期间，新安江水质就转为优良，浙江千岛湖富营养化问题得到改善。第二轮试点后，新安江流域上游水质继续保持为优，连年达标获得浙江补偿资金，并带动下游水质与上游水质变化趋势保持一致。

通过考察国内生态补偿案例，生态补偿机制试点工作提供了有效经验，政府高度重视并发挥主导甚至主体作用，完善生态环保考核制度非常重要，同时中央部委的牵头协调、加强流域间政府的沟通协商必不可少。

3 国内外生态补偿实践对三峡生态经济合作区的启示

三峡生态经济合作区作为长江经济带的一部分，亟待建立有效可持续的生态补偿机制，为后续生态优先、绿色发展提供制度保障。国内外的生态补偿实践给三峡生态合作区建立生态补偿机制提供了一些有益的经验启示。

（1）充分发挥政府和市场主体的互补作用。以政府补偿为主导，同时利用市场手段和经济激励政策，鼓励市场主体参与，以提高生态效益。政府主要在完善法规、配套措施、统筹协调、分配资金、监管资金使用上发挥重要作用。同时积极探索市场化生态补偿模式，使资源和生态环境资本化，逐步推进资源环境有偿使用，发挥市场机制对生态环境资源供求的引导作用。

（2）完善生态补偿法律法规及配套制度措施。实施生态补偿，完善的生态补偿法律法规及配套政策是必要条件。我国亟待出台统一的生态补偿法规，对生态补偿的依据及内容、具体环节等进行规定，使生态补偿依法进行。在配套制度上，需要加快推进自然资源产权制度建设，完善财政转移支付制度，完善生态补偿税费征收制度，使税收制度具有生态功能。

（3）建立区域整体生态服务的生态补偿框架。生态服务功能具有系统性。要统一生态补偿的目标，打破分要素单一领域开展补偿的思维定势，突破行政区划的限制，统筹山水林田湖草、土地、矿产等自然要素的开发与保护，引导各类要素补偿资金整合投入到区域、流域生态系统服务功能的整体性保护与修复。要综合考虑自然环境、经济社会、文化等因素，形成科学、务实、有效的生态补偿政策框架，建立健全发挥统筹协调作用的制度及机构。

（4）要充分考虑生态保护者利益，引导提升社会大众参与意识。成熟的社会参与机制是生态补偿成功的重要因素。建立受益者付费，保护者得补偿的制度，使生态环保意识逐步渗透到日常生活，引导社会大众愿意改变生活方式，投身生态环保事业。