从高校校院两级权力改革浅议权力下放

田 阳

（中央财经大学 北京 102206）

作为现代大学制度建设中的重要一环，各高校推行校院两级制度改革，力图在教育领域中，消除行政化所带来的禁锢，以尊重学术发展规律、激发学术活力。院校两级制度改革的主要内容是权力下放，其本质是中央集权部门将权力下放给基层部门，从而增加基层部门的工作灵活程度，提高工作效率，提升工作效果。

一、校院两级权力改革焦点

从权力的配置对象角度来看，学校的核心权力主要是财权、人事权和事权。但在改革的实际操作内容中，核心问题是权力下放给谁、如何下放、下放多少。

各高校主要是三层结构：校、院、系，其中，系一级别更多是侧重教学科研，较少涉及到行政工作，因此将学院确定为行政权力的下放对象[1]。在配置方式中，学校会将决策权、执行权和监督权下放给学院[2]，使得学院从审批、管理、决策等方面获得了一定权限的自由。而权力下放的权重是改革实际操作过程中的症结所在：学院承担的责任远多于所匹配的权力学校却不愿放权或给予少量权限[3]。随着国家部委颁布相关法令，推动高校体制改革，学校则将部分权力委托给学院，以完成改革工作任务。为精准清晰地实现权力下放，则需对权力内容、权力划分原则进行明确。

二、权力清单梳理

在进行权力划分及下放前，首要工作是了解有哪些权利。此时需要学校组织协调各部门及学院，对工作中的各项权力进行全面细致地梳理，经各方讨论认可后制作出完整列表，确保后续探讨内容清晰明了、各项变更执行明确到位。

（一）从权力所有者的角度出发

常规对于权力的划分，多数是以权力清单的方式，由已掌握权力的权力机关通过理清各部门工作权限，逐项核对相关负责人/部门的归属，完成工作权力划分。此类自上而下地全面梳理工作，优点是逻辑性强，内容丰富完整，有利于形成整体的工作框架。由于工作内容无法用举例法详尽列出，便会辅以“负面清单”的方式，反方向填补权力清单中未涉列、未完善的各项内容，实现权力的梳理工作。

在高校内，应由学校层面的各职能部门进行梳理，将内部下发给各个学院，经过各学院进行补充并根据各校不同工作情况提交“负面清单”，反馈给各职能部门进行参考。在进行多次沟通后，由主要职能部门发布定稿。

（二）从责任承担者的角度出发

由于责任承担方对于自身任务有明确的了解，更清楚在完成工作任务时需要哪些权力来进行匹配，从而减少不必要的工作浪费，在优化流程运作的同时，提高工作效率。此类从下而上地提出工作权限，特点是实操性强，多为问题导向性提议，可以有针对性地对相关问题进行查缺补漏。

学院平日里承担着教学科研、人才培养、国际合作、财务管理等多项工作，且实践中多数工作同时涉及校院两级部门进行审批决策的行政流程，可根据以往工作经验对需要优化的问题进行汇总，将自身工作诉求向上汇报，通过学校与学院层面的共同探讨，解决权力划分及归属问题。

三、权力的划分原则

在完成相关权力清单后，便是最重要的权力划分。在明确划分相关权力时，需要了解相关职责边界。在理清学校与学院的职责边界后，便可以根据现实工作需要和未来发展规划进行权力划分与下放。

校院两级分权关系，可以类比中央-地方政府间委托-代理关系，将其看作是学校将权力委托给学院代理的关系[4]。在考虑权力边界划分时，本文参考楼继伟对事权划分提出的三项简单易行原则：外部性、信息处理复杂度及激励相容机制，来对学校职能部门与学院间的权力划分边界进行参考。

将本原则放到校内权力关系中进行对比：

（一）外部性原则

可理解为在学校范围内部的由学校及学院所提供的服务或物品，这些服务和物品所产生的外部性由哪个层面（学校、学院或学校和学院）承担时，可以使服务或物品的收益与相关成本消耗最低。

在学校统筹各院建设时，包括财务、人事、事务决策、学生培养等在内所有工作均由学校职能部门进行审批，学院工作被校级行政权力完全牵制。而且由于职能部门产能有限，无力应对每日新增的工作，导致待办事务堆积，处理事务效率降低，拖慢学校整体工作节奏。这种情况下，职能部门所提供的服务对学校运行产生了严重的“负外部性”，行政运行成本高，容易滋生不良风气，官僚化严重。权力改革的目的便是通过对以往这些“负外部性”现象进行分析，根据具体工作任务承担主体的实际情况进行相关权责匹配，既能提升整体效率和收益，又能降低相关工作成本，实现全面优化。

（二）信息复杂度原则

可认为学校内部信息复杂度越高，越适合学院层面进行处理，反之则由学校职能部门把控。

在原来的体制下，各学院将信息上传给学校职能部门，由他们进行信息汇总、筛选并进行决策。由于数据处理量大且不清楚基层实际的特殊情况，职能部门会进行“一刀切”的决策处理。各学院需通过再次向部门负责人申报特殊情况等非正式的方式来提出自己的异议，整个流程冗长且无法制度化。权力改革的目标是将复杂事务交由基层处理，再由基层单位将最终情况向上汇报，供学校进行决策参考。这样流程清晰、制度规范、便于操作，且利于学校短时高效地进行最高决策。

（三）激励相容机制原则

通过激励打破校内职能部门、各院系为争夺资源造成的“零和博弈”，真正通过完成分内工作、共同协作，实现自身及集体利益最优化。

正如前两点原则中的描述，在原本不平等且官僚化严重的体制下，作为学校“前台部门”的各个学院受到压制较多，对作为“后台部门”的各职能部门意见较大。在各类论文及教学类论坛中，每每提到校院两级改革，各学院专家多数论调都是提出“去行政化”，并攻击各职能部门官僚化。然而实际上“去行政化”并非是全盘否定行政工作，而是通过合理建设来健全学术权力[5]。如果在相互攻击的背景下，学校简单地进行权力下放而未配备实现相容的激励制度，相关改革就会激化已有矛盾，进而变成一场权力争夺战。权力改革的成果应在服务于学校建设规划的前提下，建立合理的激励机制，激活各层员工工作热情，实现合作共赢协同发展。

以现有的几所知名高校的改革经验为例：上海交通大学采取“院办校”的方式，以目标为导向，校方通过协议方式下放人员经费、岗位编制数、招生名额、人员薪酬等给学院，并通过目标管理和绩效考核进行审查[6]；复旦大学精简学校职能部门，将财务经费、人事晋升等权力下放到学院，通过“负面清单”、决算信息等进行监督管理[7]；武汉大学从财务权入手，通过对学生类别、学科特点、教师岗位级别、国际合作等诸多具体条目来划分校院两级财力收入，并结合相应的支出情况，对校院财力进行明确划分，进而确定了相应的人事权和事务决定权等。

以上几所高校虽是以最重要的财权为核心进行两级权力重置，但实际参考的标准和考核指标均是以学院的工作具体事务为基准，按需调配相应权力。学院使用相关权力时效率最高、成本最低；学院具体事务的行政手续工作量多、基础信息量大；分权改革既减少了职能部门压力，也提高了整个学校的有序运转效果。从现阶段运行成果上看，各校改革结果基本满足预期。

四、权力下放的建议

（一）学校仍需加强激励相容机制建设

已有的一些改革成果上看，几所高校改革权力下放，学院得到良性发展，但是在相互协作、整体发展上投入不足。“校-院”纵向层面权力分割，“院-院”层面的协同不足，各部门、学院不合作的“零和博弈”依旧存在。对此，学校需要统筹整体发展的顶层设计，系统整合各院长期发展战略，并将学校发展与学院发展计划合多为一，梳理出各学院的具象发展任务和目标，从全局建设的角度转变学院层面的思维模式，使权力与资源的匹配创造出更多价值。

（二）学校在做权力划分时需要做好宏观把控

综合考虑宏观环境后再做出决定：学校在改革中的决策作用至关重要，涉及到整体的发展走向，在改革中应审视学校自身发展特点并考量宏观因素，不可急于效仿他人成果。很多改制成熟的学校多具备所依附的城市经济发展水平高、学校集群效果明显、地区开放历史悠久、学校声誉较高等特点，其相关改革则是有相应的抗风险能力，短期内若失败也会有较强的应对能力。但不同地区、不同类别的大学，需根据自身的情况和能力，以及依托环境的政治经济水平来制定相应改革标准。若强行推动不适宜的改革，不仅对自身权力是种损耗，更有可能因变革不当导致组织失控。

（三）权力下放之后，学校的工作重心应该从权力管理转变为权力监管

学校会担心政治风险存在而不信任下级学院，主要是因为体制不透明，无法观测到权力的使用情况。而且学院原本就是一个小型集权机构，学院领导掌握着院内主要资源，“官本位”思想盛行[8]。随着学校进一步下放权力，院级权力不断扩大，为校级管理增加了难度。虽然学院内部设有相关体制及机构，例如党政联席会议、学术委员会、专业技术职务评审委员会等对学院内部工作进行决策，但由于各机构内班子的人员构成多有重复，无法做到对权力的有效监管，失去了制约权力的意义。此时学校应该建立监管机制，从财务、人事、科研、教学等多个维度进行监管，以保证权力的有效执行。

五、结束语

高校的校院两级制度建设随着近十年间的国家文化体制改革得以迅速推进，获得了一个快速发展期。这期间推动的不仅是高校制度体制变革，更是一种办学观念和教育理念的变革。相较于传统的集权，现行的放权本质上并未削弱学校层面对于核心权力掌控，而是要求学校通过提升管理水平、提高管理能力、完善监管体系、增强相互信任、共建价值体系等方式，以最合理的成本获取最大的收益。学校只有在顶层设计时高瞻远瞩、顾全大局、坚定立场、思路清晰，才能在实际操作中确保改革的行为不偏不倚，改革的结果皆大欢喜。