基层法庭参与乡村治理机制研究

黄 琪

（明光市人民法院，安徽 明光239400）

乡村治理是乡土中国几千年的难题。2013年，浙江桐乡率先开展自治、法治、德治合一的基层社会治理探索实践。党的十九大报告首次提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，这意味着“三治融合”基层治理实践由地方性探索上升到国家认同，成为乡村治理的新方向。乡村治理是国家治理和社会治理的基石，也是国家治理体系和治理能力现代化进程的必由之路。“三治融合”作为乡村治理体系的“顶层设计”，是党中央根据乡村改革长期的历史经验、乡村发展未来趋势等规划出来的，是对乡村治理经验的成功总结，也是乡村治理转型升级的科学体现，更是乡村振兴的必然要求。

“上面千条线，下面一根针。”乡村“三治融合”并不仅仅是一个宏大的政治宣传口号，更是要切切实实落实到基层，贯彻到乡村治理体系之中。随着乡村改革的深入推进，各种问题与挑战层出不穷，乡村矛盾与纠纷频发，直接侵蚀着乡村治理的根基。2014年最高院出台《关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》，要求基层法庭除要继续充分发挥审判职能作用外，还应积极参与基层社会治理，创新落实便民利民举措，这决定了基层法庭在乡村“三治融合”进程中不能缺位，较之于基层其他治理服务主体，基层法庭更能发挥乡村“三治融合”的“据点”作用。

一、私域视野下乡村纠纷现状

（一）乡村纠纷的表象性类型

乡村的经济社会结构较为稳定，乡村纠纷与村民的日常生产生活密切相关，纠纷种类较城市而言整体上较少。

1.经济类纠纷

此类纠纷产生于个人与个人、个人与组织、组织与组织之间的借贷、交易等经济往来。随着农村经济的发展以及人民生活水平的提高，不少村民有余力进行对外投资或帮急救困，发生在亲朋好友之间的民间借贷愈发普遍，民间借贷纠纷是乡村极为常见的纠纷类型；乡村商品经济的活跃使得乡村市场商品交易频繁，由此产生大量的买卖合同纠纷；村民因生产或经营需要大笔资金，而民间借贷往往无法满足需求，与其他国有商业银行相比，农村金融机构放款更为便捷迅速。因此，村民与农村金融机构的往来逐渐增多，也导致金融借款合同纠纷不断攀升。

2.婚姻家庭类纠纷

随着社会的转型以及各种新思潮新理念的冲击，人们对待婚姻家庭的传统观念日渐式微，乡村离婚现象日益增多。夫妻间的离婚不仅仅牵涉夫妻二人，还会引发子女抚养、财产分割、债务分配等一系列连锁反应。乡村赡养纠纷虽较之前大为减少，但仍时有发生。由于城乡二元制差别，乡村的社会保障水平与城市存在较大差距，村民收入低、负担重，自身生活尚且“紧巴”，在兄弟姊妹较多的时候，会出现均不愿意赡养老人的现象，导致老弱无法得到妥善安置。此外，还存在因彩礼返还引起的婚约财产纠纷以及因遗产分配不均或不公出现的遗产继承等纠纷。

3.乡邻纠纷

乡村社会作为一种由村民长期共同生活而形成的稳定的社会生态，村民比邻而居，各有自己的“一亩三分地”。采光、过水、排放、通风、过路、宅界等相邻要素深刻影响着村民的居住情况与生活幸福指数，一旦此类要素存在争执或冲突，容易出现过激行为，会极大破坏乡村的和谐稳定［1］。

4.自然资源类纠纷

土地等自然资源作为村民进行生产以及维系生活的重要资源，关系着村民切身利益。因土地、林业、水面等承包经营而导致的纠纷为当前乡村自然资源类纠纷的突出表现形式。这类纠纷标的特殊，涉及范围较广，而且往往牵涉政府部门，稍有不慎便可能酿成群体性事件，影响力不容小觑。

5.人身侵权类纠纷

这类纠纷由斗殴厮打、物品不当施向、道路交通事故、医疗事故、家禽（畜）侵害等所致，责任归责既有过错责任，也有无过错责任。人身侵权类纠纷在乡村较为普遍，不仅造成人身伤害，也会带来财产损失。

上述所举整体涵盖了乡村社会生活的基本情况，反映了乡村问题现状，这些纠纷也是基层法庭经常面对的问题。

（二）乡村纠纷的结构性问题

1.诚实信用之破产

在乡村民间借贷中，借贷双方往往存在亲朋好友关系（或至少有中间人联络），借贷关系基于信任而产生。借款期限到期后，有的借款人长期拖延不还，有的甚至玩失踪，给法院的执行造成困扰，导致出借人权益得不到保障。当民间借贷纠纷案件在乡村大量出现之后，维系乡村社会的诚信基石就会逐渐崩塌；在买卖合同纠纷中，有的是因商品质量争议而致，还有的是一方收货后无故赖账，损害了市场交易的核心精神；在农村金融借贷中，金融机构一般要求贷款人提供信用担保或抵押保证担保。基层法庭审理金融借贷合同纠纷案件时，很多贷款人下落不明，无法联系，故适用普通程序较多，造成案件审理周期长，执行难度大，不仅破坏了农村金融信用体系，还使金融机构担负了大量的呆账坏账，给农村金融安全带来隐患。

2.公序良俗之消解

婚姻家庭类纠纷尤其是赡养纠纷与中华民族的尊老爱幼传统相悖。无论最终的审理结果如何，乡村公序良俗的“疤痕”已被烙上，难以随结案而被“抚平”。长期以来，乡村治理基本上由村规民约、百姓议事会与乡贤参事会等内部制度或力量调整，法治介入乡村治理的历史比较短，维系乡村传统秩序主要依赖公序良俗（礼治）之遵守［2］。随着乡村传统统治力量的瓦解以及社会思潮的变革，传统意义上的“乡贤”与“礼治”早已被破除，村民受道德或道义的约束大为降低，乡村各种矛盾与乱象迸发，而新的治理权力格局又无法有效应对，造成乡村公序良俗力量迅速萎缩。

3.和谐稳定之破坏

乡村社会整体上属于熟人社会，村民之间存在千丝万缕的血缘、亲缘或邻缘关系，传统乡村的治理有赖于此关系网络，形成了乡村社会的“乡贤治理”与“礼治”。著名的“枫桥经验”“桐乡经验”等虽是新时代乡村治理的方向，但在另一层面仍为传统乡村治理经验的精炼与升华。它们所倡导的“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”核心要义是在化解纠纷的前提下有效从内部消化各种矛盾因素，维持乡村的和谐稳定。乡村纠纷趋向司法力量解决固然是法治进步与法治理念提升的一种表现，但主因更在于乡村传统治理力量的失效。乡村各类矛盾纠纷涌向基层法庭，法院可以案结，但事情很可能不会终了，隔阂、仇恨等不安定因素仍然存在，例如，借贷纠纷会撕裂亲朋好友间的信任，赡养纠纷会导致兄弟姊妹间的亲情荡然无存，离婚纠纷会引起双方家族的对立，影响和谐乡村与美丽乡村的建设。

二、乡村“三治”内部关系构造以及基层法庭的功能与局限

“三治”为基层社会治理的方式方法，自治凝聚共识，法治定纷止争，德治弘扬正气［3］。“三治”相辅相成、优势互补，若融合必形成基层治理的强大力量。乡村治理为基层社会治理的重要组成部分，基层法庭虽以审判为主业，但承担乡村治理创新亦是职责所在，而且与基层政府的“管理型”与社会组织的“劝导型”特点相较，基层法庭具有许多不可比拟的优势。

（一）乡村“三治”的内生逻辑关系

乡村“三治融合”要发挥功效，首先应厘定其内部关系，“理不顺则操不行”。自治、法治、德治三个角色如何负责“打头”“镇中”“断后”任务须安排妥当，否则极有可能“胡乱抓挠”，不能实现基层社会治理创新的历史使命。

在乡村治理体系中，自治乃司法外之治理，强调自主性与参与性，突出司法外各方力量协同的多元解纷作用；德治在于以核心价值观为引领，从思想上率先预防纠纷产生的苗头与根源，并在纠纷发生后以合乎情理之方式进行内部消化；法治由法院深抓审判执行工作，辅以司法调解及司法确认，为乡村治理秩序的底线保证，起顶层威慑作用。在“三治”所体现的“总体性治理”中，自治是价值目标，法治为根本保障，德治是内生动力，三者不是简单的相加，而是一个体系性的有机整体［4］。从布局来看，“三治”之间并非平行关系，而是“军阵”关系：德治“打头”、自治“镇中”、法治“断后”。应坚持三治互动的格局，营造新时代乡村道德文化建设氛围，激发自我管理、自我服务的动力，调动多元主体参与的积极性，筑牢法治屏障，打开乡村治理新局面。

（二）基层法庭参与乡村治理的功效

基层法庭作为人民法院的派出机构，是司法系统最基层的组织。据统计，目前全国有1万多个基层法庭，绝大多数分布在县市的农村或边远地区，如钉子般嵌入广大农村地区，在分流法院本部案件压力、方便农村百姓诉讼或享受司法服务、及时有效化解纠纷矛盾、进行普法宣传等方面，影响深远，功效不可忽视。

有司法实践者以2017年6月至8月《人民法院报》刊发的《综治周刊法庭一线报道》为样本统计了13家基层法庭，考察它们参与基层治理的现状［4］。这些法庭辖区涵盖经济发达地区与欠发达地区，这些法庭主要从诉调对接或大调解、诉前调解、巡回审判、村级法官工作室建设、企业联系点建设、法治宣传、法律咨询或建议等方面参与社会治理创新，围绕区域特色或社会经济发展重点展开工作，在诉讼效果、调撤率、信访率、满意度等方面均取得很大的成绩。分析这13家基层法庭的工作开展情况，可以看出：参与内容存偏好，社会治理内容与自身审判职能密切相关；参与方式相似，主要集中于调解、法治宣传与诉讼便民服务。尽管选择的样本并不够丰富，且报道的内容也经过人为筛选，但这些样本反映了基层法庭参与社会治理的主体做法，一定程度上仍具有代表性和典型性。

虽然不同地域基层法庭的工作特色不尽相同，但在全国法院工作“一盘棋”的大背景下，它们的总体框架基本是一致的，且均在共性的指引下寻求适合的个性发展路径。以笔者所在的C市为例，C市下辖两区两市四县，辖区内共有基层法庭30个，设立法官工作室123个，司法触角已深入乡村各个角落。其中，不少法庭工作特色鲜明。例如：D法院张桥法庭设立二龙回族乡法官工作室，与当地政府建立工作联络机制，实现涉民族纠纷联动调处；池河法庭在森林资源丰富的拂晓乡设立法官工作室，着重排解涉林权纠纷。M法院潘村法庭先行试点“1+3”庭所共建多元联调模式，搭建纠纷多元化解平台。F法院小岗村法庭厚植改革基因，坚持弘扬新时代“小岗精神”。这些做法形成的“C市经验”被省高院推广。另以笔者所在的M法院为例，该法院目前共有4个基层法庭，每个法庭配置2名员额法官、2名书记员、1名驾驶员。根据有关资料显示，2019年末M法院所在地区户籍人口64.5万人，其中城镇户籍人口19.2万人、乡村户籍人口45.3万人，城镇化率约为30%。据M法院2019年工作报告，M法院现有180名工作人员（含聘用司法辅助人员83人），其中员额法官42人。2019年上半年，4个基层法庭在农村人口占70%的片区以11%的人员比、19%的员额法官比审结了全院25%的案件，审判质效极为突出。此外，M法院基层法庭还建立了“庭、站、点、员四位一体”的便民诉讼网络，在未设法庭的乡镇和偏远的行政村设立23个“法官工作室”，31个“巡回审判点”，在所有的52个村建立了便民联系点，形成以人民法庭为中心、以便民服务点为主干、以各乡镇村街为辐射、以网格化联络员为纽带的诉讼服务网络，为大量矛盾纠纷进入诉讼设置“减压带”，使大量矛盾纠纷在诉前得到有效化解。基层法庭在某种意义上是一个微型法院，在乡村治理中发挥的作用却比法院本部更为宽泛。除了审理案件外，基层法庭还承担定期深入学校和乡村进行普法宣传、参与当地综合治理、联络司法所、到法律服务所等机构开展纠纷调处、进行司法确认、接待村民涉诉信访等任务。基层法庭长期扎根农村，给村民提供诸如庭审观摩、法律咨询等服务活动的程序较为灵活简便，与法院本部“门难进、人难找、事难办”的大机关作风相比，基层法庭更“接地气”，对百姓具有较强的亲和力。而且由于乡村人口组成结构较为稳定，基层法官与村民之间的熟悉度较高，在乡村的号召力、感染力较强，纠纷的处理结果更能达到法律效果与社会效果的统一。

（三）基层法庭参与乡村治理的客观局限

1.“内生性”缺陷

基层法庭都是在派驻地办公，“案多人少路远”难题一直未从根本层面得到缓解，司法资源稀缺、司法成本高昂、司法精力有限。基层法庭完成本职工作尚且艰难，难有余力参与乡村社会的体系治理。另外，如上文所述，基层法庭参与社会治理内容的偏爱与本身的审判职能正相关，对自身职责范围内的社会治理工作做得不错，而涉及工作范围外的事情，效果递减。在没有充足司法资源支撑的情况下，基层法庭参与乡村治理很难达到预期的效果。

2.“外协性”障碍

“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”是党中央、国务院对社会治理主体及职能的分工。可以看出，基层法庭参与基层社会治理的主体地位并不突出，难以圈定基层法庭的治理权限、责任配置及权力范围，导致基层法庭在与其他治理主体的互动过程中，容易互相抵制或脱节［6］。尽管法院搭建了多元化解纷平台，但支持基层法庭参与乡村治理的力量和机制尚未形成系统化，很多流于形式，未能真正发挥功效。而司法外解纷主体不受法院约束，且专业素养不足以应对重大疑难复杂及新型矛盾纠纷，积极性、主动性也不强。因此，面对相关乡村社会治理问题，仍是基层法庭单枪匹马在战斗。甚至有的部门机构为减轻工作压力或转移矛盾，将本属自身职责内的事情推向法院。以农村涉土地纠纷为例，处理这类纠纷属于国家土地管理行政机关的职权范围，如果政府机关能够积极主动作为，类似案件就不会再大量出现。

三、以基层法庭为中心的乡村“三治”体系的建立

当前，自治缺位、德治不及，法治在基层治理中呈现前沿化趋势。基层法庭是解决乡村矛盾纠纷的“前线”，是参与乡村治理、服务乡村振兴的法治“据点”。在“三治融合”背景下，应充分发挥基层法庭多元化司法保障与纠纷处理机制作用，提升乡村治理体系和治理能力现代化。

（一）以“德治”为引领，多样供给司法服务

1.创新法治宣传方式

本质上而言，现代德治是法治下的德治，法治的宣传亦为道德的熏陶［7］。在乡村法治宣传过程中，应坚持将“寓德于法”作为长期基础性工作，遵循传播规律，注重宣传实效，将中华民族传统美德与新时代优良品德植入普法过程，营造乡村道德建设的浓厚氛围。基层法庭在开展法治赶集、送法进校园、送法进村等普法活动时，一定要注意活动的场域性与对象的特殊性，有的放矢，不能“一套材料行天下”。例如，在送法进校园时，可以针对当前频发的校园霸凌事件，讲解其危害及惨痛后果，教导学生要团结友爱、和睦相处，重塑优良校风。在送法入村时，可以联合其他基层组织开展评选道德模范活动，曝光不文明不道德行为，警示恶习、弘扬正气。在传统活动外，基层法庭还应因地制宜，充分利用自身条件开展法治教育。比如，定期择取对乡村影响较大的典型案例，广泛邀请或允许村民旁听庭审或开展巡回审判，塑造村民新时代的道德法治理念并增强他们的法律运用能力。这些活动的开展，不仅可以提升道德宣传的实际效果，还能消除群众对法院和法官的偏见与误解，最大限度地传递司法正能量。

2.以个案促德行

每一个法律案件同时也是一个道德故事，基层法官应深度挖掘个案背后的成因与效应，要注意发挥个案的德治作用。进入法院审理的个案不少是乡村个体矛盾长期积累的结果，对当事人意义重大，不能简单以结案为终极目标。个案的处理效果会深刻影响乡村社会的运行逻辑与治理效果。例如，审理经济类纠纷，可以打击不守信行为，树立村民诚信意识。处理赡养抚养类纠纷，可以弘扬老有所养、幼有所亲的社会主义核心价值观。审理相邻类纠纷，可以打造乡邻友善、团结互助的村居人文环境。个案处理效果好不仅可以革除乡村社会存在的一些落后负面因素，德润当事人乃至其族群，也能给乡村治理带来正向的引领作用。通过长期潜移默化的影响，乡村德治必蔚然成风。

（二）以“自治”作根本，建构多元解纷体系

1.打造多元化解决纠纷主体

当前对于乡村纠纷的处理，亲邻调解占据重要地位，基层法庭处理案件时也会寻求亲邻力量的协助。纠纷在亲邻调解中解决，既经济便捷，也不妨人情，且“后遗症”较少。基层法庭应注意将自发性、偶然性的亲邻调解打造为固定性、长效性的乡村解纷模式，广泛吸纳和充分发挥乡村的老党员、老干部、复转军人、道德模范、教育从事者等乡贤的社会影响力，并从中选取品德、才能、威望、责任心俱佳者担任法庭的特邀调解员，探索实施“一村一员”模式，打造“由点及面”的乡村自治体系网络，形成“民事民议、民事民管”的格局。此外，对于涉及相关行业性、专业性判断且不适宜由村民自我裁处的纠纷，可以将其纳入由行业调解、行政调解、人民调解等构成的“一站式”联调联动机制，扩大纠纷处理的主体，不仅能快速解决纠纷，保证处理的专业性、权威性及结果的妥适性，而且培育了民间解纷力量。例如，M法院与交通事故民事损害赔偿人民调解委员会、市场监督管理局、消费者权益保护委员会、医疗纠纷调解委员会、各乡镇街道调解委员会等12个行政、行业部门建立了“一站式”对接机制，均取得很好的工作效果。

2.拓展多样化纠纷解决方式

纠纷类型的多元化意味着纠纷解决方式的多样化，不同类型的矛盾纠纷在事实争议程度、当事人地域状况、解纷意愿、突发情况等诸多方面各有不同，应根据实际情况调整优化解纷方式。通过解答村民的法律疑问或提供法律建议引导村民自我理性处置纠纷，降低诉讼成本。对于村民就纠纷内部处理达成的调解或处理协议，基层法庭可以根据申请进行司法确认，以明确权责，指引村民合理自我解纷。在不与法律冲突的情况下，基层法庭应尊重乡村的“自治公约”，充分考虑地域特点、风俗民情，合理采纳村规民约、社情民意，借助乡风民俗做群众工作，确保纠纷处理结果“情、理、法”相融合。此外，在听取村民意愿的基础上开展在线调解，在便民的同时提升他们对现代司法技术的理解与驾驭能力，合理选择解纷方式，培育自我教育与自我管理意识。

（三）以“法治”强保障，构筑最后防护底线

1.以审判主业维护公平正义

法治具有规则指引、秩序维护、道德弘扬作用。三治以法治为底线，若法治不举，则德治、自治便无强干支撑，乡村社会经济秩序很容易分崩离析。基层法庭对于乡村社会之治理，最重要的机制在于司法权之使用，以审判彰显国法，以国法维持公正。纠纷之处理无论采取何种方式、无论法律效果还是社会效果，均应恪守公平正义的底线，不能曲迎法外某种特殊指标或目的，以实现“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标。对于乡村各种违法侵权类乱象，基层法庭之裁判要在审理查明的基础上毫不犹豫地予以否定性评价，并配合执法及乡村社会其他力量坚决予以遏制打击，树立和弘扬公正理念，规范乡村社会行为，引领村民依法行事。

2.以法治改良乡村治理土壤

由于种种自然、人文与历史原因，在很长时期内“法不下乡、民不知法”。传统乡村秩序的维护主要依靠“乡贤”与“礼治”，法治介入乡村治理还是始于现当代时期。由于法治的长期旁空，致使国家公权与乡村私权间的联系较为松散，导致乡村黑恶势力的抬头以及不良习俗的生成。随着社会形态的变迁，依靠传统习俗力量已无法实现乡村社会的自我调节，需导入成文法对人之权利与义务加以界定，规范群己之合理界限，调整利益关系［8］。无论乡村之德治还是自治，均须引入法治加以固本。虽然我国的法治建设不断完善，但在基层尤其是农村法治水平仍然较为薄弱滞后，主要表现为村民法律意识淡薄，法律权威性不足［9］。遇有纠纷，仍希图通过蛮力斗、无理闹、走后门等方式解决。基层法庭作为国家司法机关嵌入乡村的重要据点，应充分发挥自身能动作用，综合运用德治、自治的具体举措，建立科学完善的审判机制，将审判职能衍化为社会治理职能，改良乡村治理的土壤环境，促进乡村矛盾纠纷良性解决，推进乡村治理法治化与现代化。

四、结语

在乡村治理体系中，乡镇党委与政府、基层法庭、社会组织作为最重要的三个主体，根据职权各自或共同控制处理矛盾发展的各个阶段。乡镇党委与政府以公共事务管理为主业，强调“管理”。基层法庭主要以裁判行“规则之治”，是矛盾化解主体。社会组织为乡村治理与纠纷解决的辅助性、补充性力量。基层法庭特殊的功能与职能定位恰恰为“三治融合”提供了一个据点，较其他两者而言，在乡村治理上优势明显，成效突出。

建立以基层法庭为中心的乡村治理体系并不意味着基层法庭自身就可以单打独斗，乡村治理作为一个整体性系统，基层法庭参与乡村治理功效之发挥需要其他部门与组织的对接与配合，每个主体与环节都不能缺位。应把握党委与政府的调控作用，重视社会组织的参与作用，实现多主体协同，打造乡村治理共同体，最大限度利用治理资源，将矛盾化解在基层，助力新农村建设。