清末警察教育概探

刘宝真，周楷钦

（1.铁道警察学院 科研处，河南 郑州450053；2.杭州铁路公安处，浙江 杭州310000）

1840年鸦片战争揭开了中国近代史的帷幕，作为中国沦为半殖民地的开端，它在带来屈辱的同时，也为中国送来了推动近代化进程的思想力量。在仁人志士救国图存的不懈努力下，清政府顺势推行警政①根据万川在《中国警政史》中的表述，警政是指“按照统治阶级意志所规范的，由国家警察机关具体实施的，围绕维护国家安全和社会治安秩序等内容展开的一系列管理活动”。参见万川《中国警政史》，中华书局出版社2006年版。——其图存变法新政的一项重要内容。虽然这棵“救命稻草”并未能挽救清政府灭亡的命运，但清末警政发展为北洋政府和南京国民政府警政建设奠定了基础。

自清政府警政建立之日起，重视警察教育的观念就非常浓厚。1905年，首任巡警部尚书徐世昌提出，“伏惟保安之用，警政为先；造就之方，学程最要”。一些学者也倡言，“警察之学最精，东西各国讲求此事均先设立学堂，教育合度，然后授以巡捕之任，用能卫民生、去民害”［1］。他们已经清楚地看到，欲使警察专业化，必须要有专业化的教育训练。基于这种思想，清政府从光绪二十七年到宣统三年，白手起家，东拼西凑，逐渐建立起一套初成体系的警察教育制度，为北洋政府和国民党政府的警政建设和警政教育打下了基础［2］。国内学界对清末警察教育探讨已有部分成果，但对警察教育中的创建与特点缺乏相应的研究，需要进一步展开。

一、清末警察教育缘起

清末人们对警察的最初认识来源自租界的巡捕，葛元煦在《沪游杂记》（1876年）中描述了当时上海租界内的会捕局、巡捕房等警察机构，但其认识尚粗浅，认为“与捕快无异”［3］。

这一时期来自西方和日本的警学著作大量被翻译传到国内，维新思想家们纷纷呼吁学习西法建立警政，如何启、胡礼垣、郑观应、陈炽等人高度赞扬警政，认为旧有的如保甲、团练等治安管理方式百弊丛生，主张在中国建立警察制度，并提出各种建议措施，认为警察职责在于维护治安、清查户口、整顿街道［4］。黄遵宪于1898年仿照西方和日本的警察机关并结合国情设置了湖南保卫局以“去民害、卫民生、检非违、索犯罪”，开创了中国警察制度之先河。

这一时期对警政的探索尚局限在维新派与民间，真正促使清政府正式施行警政的是其面临的国内外压力：一方面八国联军侵入、占据北京，要求清政府保护其在华利益；另一方面国内反抗斗争愈演愈烈，改革呼声日益高涨。在这样的背景下，清政府于1901年宣布施行新政，设立“巡警”［5］，正式拉开了中国警政建设的序幕，同时开启了中国警察教育的历史。

二、清末中央警察教育

（一）京师警务学堂

在宣布施行警政之后，清政府便委派庆亲王奕劻与顺天府日本警务衙门事务长官川岛浪速联络，磋商创办中国警察教育事宜。1901年8月14日，“大清国委员”陶大钧与川岛浪速达成了《设立警务学堂合同》，合同规定：大清国政府拟日后办理警务事宜，是以在北京设立警务学堂，聘请大日本川岛为监督办理学堂一切事宜，学成之巡捕，由川岛考定等级、申报录用，派出当差后，亦由川岛随时访查勤怠，以定升降①参见中国第一历史档案馆，《设立警务学堂合同》，巡警部卷11。。1902年，清政府与川岛浪速商定《警务学堂章程》（以下简称《章程》）并制定《警务学堂设立主旨》②参见中国第一历史档案馆，《警务学堂设立主旨》，巡警部卷11。，明确表达京师警务学堂是清政府为创办警政而设立，由于条件简陋，以初等警察教育为主，培训初具资质的警务人员。《章程》共8章46条，详细规定了学堂的总则、职制、教科、学期、课程、入学、退学、考试、给与及贷与、赏罚等［6］。

学堂教科分三等［7］：

一是初等科。入学者为清政府推送来的“体格坚壮”“文理粗通”“人品端正”者，学期三个月，学成毕业后为巡捕。课程包括学科与操科。学科有“服官要则”“看守班房及押送犯人须知”“巡捕要义须知”“伦理”“照料外国人须知”“卫生说”“口授警察实验”“警务要则”“大清律”“巡捕应变须知”；操科有“行礼法”“用绳法”“操刀法”“徒手教练”“持铳教练”“柔软体操”。

二是中等科。入学者为初等科毕业生及现任巡捕中“品学兼优”者，学期两个月，学成毕业后为巡捕长。课程相比初等科略有不同。学科上，相比初等科增加“学办公文”“警察手眼”“急救法”“算学”“地理”；操科中增加“器械体操”“射击”“散兵训练”“小队训练”“击剑术”“铳刺术”。

三是高等科。入学者为中等科毕业生及现任巡捕长中“品学兼优”者，学期两个月，学成毕业后为警巡。学科中大幅增加法律课程“日本警察宪纲权限”“日本刑法”“国际警察法”“监狱法”；操科增加“中队训练”“战斗法”“柔术”。

虽然没有当时具体授课情况的资料，但从学堂所授课程来看，培训时间短，学业任务重，且非常重视实践，以适应当时的治安形势——“以补武备之不足”［8］。京师警务学堂从开办之日起，就由日本教习教授当时先进的警务课程，高等科还需学习日本法律。学堂后期增设研究科、消防科、监狱科，这其中以1903年成立的京师警务学堂消防队最具特色，学堂专门聘请东京警视厅消防专家染川丰彦负责消防队的教学与管理，教学与实践合一，学员在学习时就要出火警，平时还会被派往京城各地屯驻（20天左右），屯驻期间除了负责消防巡逻与救火，还承担一部分治安巡逻的职责，“如捉盗、制止斗殴、盘问藏枪车辆、送离家出走的妇人回家、救助病卧在路旁之人等”［9］。即使是屯驻期间，学堂教习们与学员仍联系紧密，教习们视察并记录学员的表现，20天内有17人次的教习前往视察③参见学堂消防队东安门内驻队，《工作报告》，巡警部消防队卷32，中国第一历史档案馆。。这一模式客观上有利于缓解警力不足，并且这种实践方式和管理模式对于今天的警察教育仍有一定借鉴意义。

学堂学生的成绩关系到毕业就职与升学，因此考试就尤为重要。根据《章程》规定，学堂有临时考试与毕业考试，临时考试每月一次，毕业考试每学期一次，由各科教习负责，每科满分100分，单科40分、全科平均60分合格，合格者发毕业文聘，考试成绩张榜公示，由日本教习出题、批改、评价。出勤率要求1/3以上，否则不记录成绩④参见中国第一历史档案馆，《警务学堂章程》，巡警部卷11。。

学生的日常管理严格依据《章程》，有以下情形“即斥离学堂”：“一、因常患病实无造就之望者；二、并未禀明不到学堂一连直至十日以上者，及一月之间十五日以上无故不到学堂者；三、成绩不佳实不堪造就者；四、品行不端不遵训诫者；五、行为有伤学堂体统者”①参见中国第一历史档案馆，《警务学堂章程》，巡警部卷11。，且因上述第三至五条被退学者不得再入学堂。

学堂的严格管理与教育应当说是颇有成效。创办五年，共千余名毕业生，迅速培养了一批初、中等警务人员，奠定了中国警察教育的基础，但对于清末警察整体腐败风气的改观作用甚微，原因依川岛浪速所言：“巡捕由学堂派出已略有规模，无如一交地面官管带即归旧习，难望起色，深为叹息。”②参见胡燏芬《筹议京师善后拟请创设工巡局以期整顿地面条陈》，中国第一历史档案馆。

（二）京师高等巡警学堂

以1905年10月巡警部成立为标志，清政府的警政建设初具规模，出洋学习先进警务的留学生们陆续回国，师资力量增强，收回警察教育之事也提上了日程。1906年，以与川岛浪速的合同期满为契机，清政府与日方几经谈判收回了京师警务学堂的经营权，仍聘请川岛浪速为学堂监督，“监督教课事宜”③参见《改定川岛浪速合同一卷》，巡警部卷249，中国第一历史档案馆。，但其不再掌握总理学堂的权力。随着《京师高等巡警学堂暂行简章》的颁布，警察教育权正式回归。

“伏维保安之用，警政为先，造就之方，学程最要。”维护治安的警察仍是清政府最急切的需求，高等巡警学堂除培养初、中等警务人员外，还担负着培养警官“内供京城选用，外应各省取求”的责任④参见《开办高等巡警学堂情形折》，巡警部卷248，中国第一历史档案馆。，据此，学堂于1906年10月正式开班，所设学科为——

正科：学制三年，六个学期，课程包括警察学、大清律例、行政警察法、司法警察法、消防警察法、法学通论、国际公法（平时）、国际公法（战时）、国际私法、民法、商法、刑法、刑事诉讼法、监狱法、中国现行法制大意、行政法、英语或日语、体操、战术学、教练指挥法。且根据1910年11月《民政部高等巡警学堂章程》，课程增加了违警律、宪法大纲、外事警察、公牍须知、精神讲话、军事学、剑术或柔术、宪法、政治地理、家畜卫生、生理卫生、法院编制法、户籍法、自治制度、现行法规、国际法、议院法、选举法、私法大意、统计学，“以教养警务人员并授以巡警必需之学术及其重要之精神教育”，每三个月为一学期，正科学生学习三个学期后分派至内外城各区见习巡警任务两个月；继续三个学期课程的学习，然后分派至各区见习巡长、巡官任务各一个月；再上三个月的课，然后分派至各区见习警官任务两个月方毕业［10］。

简易科：学制一年，两个学期，为满足各地方对警官的急切需求而开办，教授简易警察学术，课程包括警察学、行政警察法、司法警察法、消防警察法、国际警察法（平时）、卫生警察法、监狱学、大清律例摘要、违警罪规则、法学通论、东文、体操⑤参见中国第一历史档案馆，《高等巡警学堂课程》，巡警部卷26。。

专科：学制一年，两个学期，培训京城的现任警官，为提高他们的素养而教授警察必需课程。1910年5月设专科特别班，学制一年半，五个学期，受各机关“委托培养”即将升任警官的在职警察，授课结束后分派至各区见习警官任务三个月。

预备科：学制一年，两个学期，为进入正科学习进行准备，招生对象是警官以下的警察，教授法律和警察知识。

除上述为清政府培养高等警务人才的各科外，高等巡警学堂还设有巡警教练所，选调培训在职巡警，三个月为一期，共办有巡警班18期，毕业生1600余人［11］。

在组织结构上，“总理”掌握了学堂的经营权，而“监督”仅负责监督教课事宜，日本教习在学堂不再占据主要岗位，成为辅助力量，学堂以留洋归来的学生为主力，同时管理人员数量增加，分工更加细化、明确。

从1906年正式成立至1912年被北洋政府接管，京师高等巡警学堂作为中国第一所高等警察教育机构，具有很高的创举意义，其办学形式灵活，充分利用现有资源、条件，为清政府输送了大量警务人才。开创性的“课堂教学+进阶式见习”交替制度，要求警察教育机构与实践部门紧密配合，可惜当时并不具备实现该模式的条件，后被迫终止。其办学规模、办学条件、办学成果也远非之前的京师警务学堂可比，同时，它初步形成了以“高等巡警学堂”与“巡警教练所”为代表的两级警察职业教育体系，为地方开办警务学堂提供了范例。

三、清末地方警察教育

随着中央警察教育的开展，各省也逐步开办警察教育。最早在地方兴办警察教育的是直隶总督袁世凯所辖的直隶省。1902年5月，他在保定试办巡警，颇有成效，后进一步设立警务学堂，“责令巡兵分班学习，并令警务各官弁入堂讲习，务令心知其意”［12］。在八国联军交还天津后，袁世凯又于天津设立巡警学堂，1903年将两学堂于天津合并为北洋巡警学堂。袁世凯的办警法得到了清政府的赞赏：令各省仿照直隶办理警政。各地响应的情况不一，积极兴办警政、开设学堂的有四川、广东、山东，但大多数省份响应缓慢，将保甲、绿营改为警察，甚至仅是称谓发生了变化，“皆以营兵充补，实难望其诸事合宜”［13］，直到民政部制定、颁行《各省巡警学堂章程》（以下简称《章程》），这种情况才有所好转。

至1908年10月，全国已有二十多所巡警学堂，为统一全国警察教育规制，民政部要求各省省会在三个月内设立巡警学堂，已设立学堂的一律更名为高等巡警学堂。《章程》规定，“巡警学堂以造就巡警官吏为宗旨”，将学堂分为培养警官的高等巡警学堂与培训巡警的巡警教练所，要求各省于省会设立高等巡警学堂，于各府、州、县设立巡警教练所。《章程》还规定了各级巡警学堂的招考条件、学制、课程、人事、考试和分配等，明确了地方警官、警士教育的指导方针［14］。

高等巡警学堂学制三年，学生从本省举贡生与中学堂毕业生中考选，课程包括：第一学年，中国现行法大要、大清违警律、大清律、法学通论、警察学、各种警察章程、各国刑法大意、行政法、算术、操法、英文或日文；第二学年，宪法纲要、大清律、各种警察章程、各国民法大意、各国民刑诉讼法大意、国际法、地理、政治、算术、操法、英文或日文；第三学年，地方自治章程、各省咨议员章程、各种选举章程、国际公法、监狱学、各国户籍法大意、统计学、操法、英文或日文等。同时，为了缓解各省对警官人才的急切需求，学堂设有学制一年的简易科教授简易课程［15］。

巡警教练所学制一年，学生要求二十岁以上，身体健壮，粗通文理，课程包括：国文、大清违警律、警察要旨、政法浅义、地方自治大义、本处地理、操法。毕业生“专作地方巡警之用，其成绩最优者掇得派充巡长”［16］。

应该说，《章程》的效果是显著的，1909年，“奏报设立高等巡警学堂的省份有：云南、山东、广东、直隶、四川、浙江、江苏、吉林、福建、广西、山西、甘肃、新疆等”。次年，“又有安徽、陕西等省奏报开办高等巡警学堂”［17］。在清王朝覆灭之前，全国几乎所有省份都设立了高等巡警学堂，民政部制定的标准让各地办理警察教育有了参照，缩小了各地差距，扩大了警政的影响力与警察教育的覆盖面。然而客观上各省在执行时不可避免地打了折扣，进行了变通调整，如云南省在接到内政部的通知后将原“警士学堂”升格为高等巡警学堂，但鉴于“风气未开”，“现有警官不敷派用”等原因，只能办理简易科，“俟选有能合高等程度之人，再行开办三年毕业之完全科”［18］。《章程》仅规定了课程名称，对于教科书的选择与具体授课要求没有明确规定，这导致各省高等巡警学堂只能“因地制宜”，加大了各地教育的不平衡与差异。另外，尽管《章程》明确规定了从学堂毕业生中录用警官和巡警，但旧官僚制度积重难返，学堂毕业生受到排挤，警察队伍自身腐败不堪的问题未能得到解决。

四、清末警察教育特点

1901年至1911年短短十年间，清政府在内忧外患之下，白手起家，筚路蓝缕，初步建立起近代警察教育体系，“其设教场合有高等巡警学堂、有警务研究所、各厅州县有警务教练所，本埠各区有补习讲堂”，为北洋政府和国民政府的警察教育奠定了基础。

首先在体系上，形成了中央——地方两个层次、警官——警士两个级别的警察教育结构；其次在教育理念上，积极引进日本、欧美的先进警察教育理念，法律课程与自然科学占据教学内容的主要地位，并且紧密结合警察教育与警察实务，实现了警察教育为社会统治服务的目标；第三在师资建设上，不仅从国外聘请警察专业人才担任顾问与教习，也选派优秀毕业生出国学习先进的警察理论；第四，在教育内容上，主要包括法律教育、警察专业理论、警察专业技能三个部分，其中法律课程占全部课程的三分之一，初期以日本宪纲权限、日本刑法、国际警察法为主，后大力发展立法，随后以“违警律”为代表的大量治安法律法规也加入了警察教育的课程当中。警察教育机构还担负着研究警察学问，翻译、引进国外先进警察理论的任务，警察教育机构对全国的警察机关有着明确的指导作用。

当然，清末警察教育存在的诸多问题也发人深省：

第一，新式警察制度与传统封建的治安管理模式交融混杂，新政改革不彻底，一方面是保守势力与既得利益群体的阻挠使然，另一方面在于人们的观念难以转变，旧的“保甲”“绿营”“捕快”束缚住了人们对警察的认识，从而导致警察教育能否施行全系于“巡抚”对于警政的态度，人存政举、人走政息。

第二，“学堂多，则遴选必不精”，地方高等巡警学堂在推广警政与警察教育的同时，存在“因陋就简，有名无实”“形体虽具，精神尚虚”等诸多问题，且难以解决，使得各地教育质量参差不齐。

第三，由于人才缺乏，清末的高级警官都是直接由旧官僚担任或转变而来，他们将腐败的官僚作风一并带入了警察队伍，即便学堂培养出优秀的警务人才，也无法扭转整个风气，甚至自身也被同化。