民法典颁行对公安行政调解的影响及对策研究

贾建平

（河南警察学院 法律系，河南 郑州450046）

《中华人民共和国民法典》（以下简称民法典）被称为“社会生活的百科全书”，是新中国第一部以法典命名的法律。民法典在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位，是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律。民法典的颁行对我国国家治理体系现代化、对国家长治久安都具有重大的意义和作用。日本著名学者松井茂指出，“举凡民众生活，胥与警察有不可分离之关系”，民法典以民事主体的保护为主线，不仅规定了民事主体的权利，还明确了公安机关等国家机关保护民事权利的职责，如为保护头顶的安全，第一二五四条赋予公安机关高空抛物、坠物行为的调查权等，因此，民法典的颁行必将对公安执法产生重大影响。公安行政调解是公安执法的重要组成部分，主要目的是化解矛盾纠纷，民法典的颁行对公安行政调解会带来哪些挑战和影响、公安机关如何应对这些挑战已成为当务之急。

一、调研情况概述

为了深入了解民事法律在公安行政调解中的适用情况，分析民法典对公安行政调解可能产生的影响，笔者采用实地考察、问卷调查的方法进行了调研。

（一）实地考察情况

笔者选取河南省部分地市进行了实地调研，采用座谈会、个别访谈、查阅案卷、接处警体验等方式进行。座谈在县级公安局或者分局举行，与会人员主要是法制部门人员、派出所的负责人或治安管理大队的负责人及部分民警同志。个别访谈是在座谈会上与个别民警进行深入交谈以及对部分科、所、队长进行一对一深度访谈。查阅案卷主要是查阅2019年1月至2020年7月期间110情指中心接处警情况及反馈统计分析情况和民警办理案件的案卷情况。接处警体验主要是由课题组成员跟随民警一起处警，现场体验民警调解的全过程。

从2019年以来110接处警情况统计数据和警情处置情况来看，治安案件调解结案率在44%以上，公民求助类纠纷经调解解决的占比70%以上。从座谈会、个别访谈和现场体验的情况来看，公安机关调解民事纠纷是基层公安机关执法中耗费警力最多、任务最重、在绩效考评中又“贡献”最小的一项工作。民警在解决上述纠纷中主要依靠讲情说理以及警察的权威来进行（问卷调查的结果得出同样的结论），调解过程中适用民事法律知识的不多，有相当一部分案件调解周期较长，甚至达半年以上，也有一些案件久调不决，引起群众不满进而上访或者媒体曝光等。在接处警过程中也存在明显不属于公安机关职责范围而公民多次要求公安机关解决的情形，民警对此类警情最无助、怨言最多。

（二）问卷调查情况

本次调研的问卷调查分为两类：一类是对在职民警发放的问卷，涉及治安、刑侦、经侦、法制等部门，共收回有效问卷1438份，主要了解民警对民事法律知识的掌握情况以及对民事纠纷调解的态度和调解适用民法典的情况。另一类是对警察群体以外的人民群众发放的问卷，涉及农民、工人、教师等不同职业群体，涉及高中以下、专科、本科、研究生等不同学历层次，涉及法律职业从业人员和非法律职业从业人员，问卷样本具有一定的代表性，共收回有效问卷896份，调查内容包括执法对象对民法典的了解途径、了解情况、民事主体发生纠纷后的救济途径以及对警察解决纠纷的满意度。

二、公安行政调解的现状及存在的问题

公安行政调解是指由公安机关主持的，为解决发生在公安行政管理过程中的纠纷，以当事人自愿为原则，依据相关法律法规，通过说服教育等方式，促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成调解协议解决纠纷的活动。公安行政调解有广义与狭义之分，广义的公安行政调解是指公安机关居间主持调解所有民事纠纷的活动，区别于人民法院主持的司法调解和人民调解委员会主持的人民调解。狭义的公安行政调解是指公安机关依据法律的规定对特定民事纠纷进行调解的活动，主要包括治安调解和道路交通事故损害赔偿的调解，不包括对其他民事纠纷的调解。鉴于公安机关接处警中调解大量的求助类民事纠纷，本文研究的公安行政调解是广义上的调解。

（一）公安行政调解的现状

笔者选取部分市局及分局，调取了2019年以来110接处警情况统计的数据（见图1）。

图1 2019年以来110接处警情况数据

Y分局处于城乡接合部，辖区中农村占有较大面积，其警情种类有一定的代表性。X市公安局代表城区公安机关。J市公安局相当于县级公安局的配置，辖区既有城区，也有农村，也有一定代表性。从图1可以看出，公安机关接处的警情中，求助类纠纷占比较高，基本上占总警情的30%以上。求助类纠纷主要包括征地拆迁纠纷、婚恋纠纷、消费纠纷、经济纠纷等，有的属于纯粹的民事纠纷，有的属于其他行政机关管辖范围。治安警情主要包括盗窃、打架斗殴、赌博、家庭暴力、损害公私财物、敲诈勒索、噪声扰民等，其中因民间纠纷引起的打架斗殴、损害公私财物、干扰他人正常生活类案件，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，可以进行治安调解。交通类警情中涉及交通事故的，往往都会进行调解处理。据不完全统计，70%以上警情都需要调解。

笔者还统计了J市公安局2019年以来关于治安类警情和纠纷类警情中调解结案的情况（见图2）。

图2 2019年以来治安类警情和纠纷类警情调解结案情况

从J市调解结案情况的统计来看，治安案件中调解成功的1334起，调解不成没有结案的2932起，遭投诉的56起，说明公安民警对治安案件有依赖于调解结案的倾向（根据治安管理处罚法的规定，公安机关调解不成的，应予以治安处罚，民事纠纷部分告知当事人向人民法院起诉）。对纠纷类警情，除少量（87件）分流到人民法院，基本上都采用了调解方式解决，其中包含公安机关协调村委会、居委会和政府其他部门解决。

（二）公安行政调解存在的问题

公安行政调解属于行政法范畴，本次调研主要针对民法对公安行政调解的影响，故本文公安行政调解存在的问题也仅分析与民法相关的内容。

1.公法文化在调解中的影响远大于民法理念的影响

公法文化是指公法相对发达、私法相对薄弱，在法律体系、法律实施中贯穿着公法精神的法律文化。公法文化呈现出权力至上、秩序第一、等级特权和义务本位的精神。我国的传统法律文化可称为公法文化。受其影响，公安民警开展调解工作时往往是公法色彩浓厚而私法属性淡薄。传统社会里一直强调公权力对社会的管理而忽视对私权利的保护，因而运用民法解决纠纷在实践中认同度不高，公民的私权利得不到应有的尊重和保护。加之当前有些警察在执法过程中以管理者自居，服务意识淡薄，重管理轻服务，导致民众对公安调解工作产生怀疑。长期以来，中国传统公法文化根深蒂固，不但根植于普通公民的心里，指导着人们的各项行为，而且还深深影响公安行政调解工作。公安行政调解缺乏民法理念的渗透，尽管调解民间纠纷涉及民事权益，然而民警更倾向于命令式的行政执法，这样处置虽可以迅速平息纠纷，但民众的诉求不能得到满足，纠纷仅止于表面，事后仍会反复甚至出现更严重的纠纷。

2.公安行政调解注重结果，存在“和稀泥”现象

通过访谈得知，民警对接处的民事纠纷警情通常都会调解解决，以化解矛盾纠纷，但在调解过程中，过于注重对调解结果的达成，忽视了法律的相关规定。公安行政调解存在着两种极端现象：一是畏首畏尾，该处罚的不处罚，没有原则地“和稀泥”，如某宾馆男子自杀索赔案件。某宾馆工作人员发现男子王某在房间死亡后随即报警，公安机关排除了他杀嫌疑。王某的家属要求宾馆赔偿30万元遭拒后召集多人在宾馆闹事，宾馆以妨碍营业为由报警。公安机关协调当地政府调解，宾馆向家属赔偿7000元。在这起案件中，虽然矛盾纠纷得以平息，但死者家属通过激进手段“维权”，扰乱宾馆正常经营秩序，公安机关不但不予处罚，还对“违法者”协调赔偿，助长了“越闹越有理”的错误价值判断。二是滥用民事法律，只求“化解纠纷”。如偷瓜反被赔偿的案件。瓜农庞某发现偷瓜人逃跑时，拉住车把，导致偷瓜者宋某的膝盖受到轻微擦伤。宋某要求赔偿遭拒后报警。警察在不符合治安调解范围的情况下现场调解庞某赔偿300元医疗费。侵权责任法明确规定了侵权责任的构成要件，本案中“受害人”宋某有偷瓜行为并逃跑在先，“侵权人”庞某正当防卫拦截在后，庞某并没有造成他人损害的故意，处警民警草率调解结案是对民事法律知识的滥用。

3.调解手段单一，不会运用法律手段调解

在对民警的问卷调查中，89%的人表示关注过民法典，11%的人表示没有关注过。在问到调解民事纠纷的手段时，51.05%的人选择了以情感人，38.25%的人选择了凭经验说服。在问到调解民事纠纷最大的难点是什么时，35.49%的人选择民事法律知识欠缺。可见，民（辅）警调解主要采用讲情说理的手段。调解民警由于未掌握相关的民事法律知识，不会依据民法基本原理通过法律手段调解，而仅仅依靠警察“权威”，依靠讲情说理，往往不能使双方信服，无法解决纠纷。在调研过程中，民警普遍反映噪声扰民警情处置难，民警去现场调解，让一方声音小点，让另一方忍耐一下，协调不了的就对居民解释这个事情归口环保部门管辖，而环保部门称不管生活噪声，当事人对这样的处理结果不满意就投诉警察不作为。如果民警能使用民法的禁止权利滥用原则和相邻关系的原理分析法理，当事人应该能够理解。

4.公安机关调解民事纠纷超出职权范围

根据现有法律规定，公安机关负责因民间纠纷引起的治安案件的调解和因交通事故引起的损害赔偿的调解，但部分民警为了减少程序，对不属于调解范围的治安案件也进行调解，如对盗窃案件、结伙斗殴案件进行调解。此外，对其他民事纠纷的调解也耗费了大量警力。对人民群众的问卷调查分析发现，在和他人发生债务纠纷后，48.44%的人选择打110解决，44.75%的人选择向法院起诉；在发生消费纠纷后40.29%的人选择打110，48.77%的人选择打12315找工商解决；在和邻居发生纠纷后，43.53%的人选择打110解决，49%的人选择找村委会或者社区解决。债权债务纠纷和消费纠纷分别属于法院和工商（市场监管部门）机关的管辖范围，有近一半的群众选择找110解决纠纷。打110解决纠纷的原因中，64.84%的人是因为“有困难找警察”，简单朴素地认为警察就能解决所有问题，12.95%的人认为警察处理速度快，17.52%的人认为警察处理效果好，认为向法院起诉费时费力，对其他行政机关的处理也不认可。从对警察处理纠纷的满意度来看，93.97%的人是满意的。在调研中有一起因宅基地发生纠纷的案例，双方多次要求公安机关帮助解决，民警在协调当地村委会协商无果后，告知当事人找土地部门解决，当事人称“你说让我找谁，他管了我就不再找你”，这类案件不是个案。公安机关在处警了解情况后，对不属于职责范围的案事件告知当事人向法院起诉或者找相关政府职能部门时，群众不理解，认为公安机关不作为，从而投诉、上访、行政诉讼，民警不得已“调解”处理了大量不属于公安机关管辖的事项。

为落实中央多元化矛盾纠纷化解机制，河南省公安厅要求以创建“枫桥式公安派出所”活动为载体，坚持和发展新时代“枫桥经验”，依托综治平台加强人民调解、司法调解和行政调解“三调联动”机制，推广“庭所对接”“民调入所”和“律师进所”制度。“民调入所”“警调对接”制度，即由专业的人民调解员入驻派出所，既提高矛盾纠纷的化解率，又节省基层警力，但在调研中发现，由于种种原因，“警调对接”制度并没有真正落实。“律师进所”能凭借律师专业的法律知识帮助民警快速调解民事纠纷或者将案件分流到法院，但律师作为专业执业人员，有大量的案件需要办理，不可能常驻派出所（或治安大队），而公安机关接处的民事纠纷大部分是突发性的小纠纷，需要尽快解决，况且有些案件专业的律师也无法解决，“律师入所”制度在实行一段时间后基本终止。有的派出所积极发扬新时代“枫桥经验”，如永城市公安局酂阳派出所以“一村一警”为载体，创新矛盾纠纷三级联调多元化解工作机制，充分发挥社区民警、包村民警、村辅警、乡镇管区领导、包村干部和村法律顾问的作用，整个纠纷的调解都是以公安机关为主导进行，最终经过三级联调成功化解了矛盾纠纷，但却牵涉了民警大量的精力。

三、民法典颁行对公安行政调解的影响

公安行政调解的民事纠纷主要是婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、侵权纠纷等，公安机关处理这些纠纷的直接依据就是相应的民事法律规范。民法典的颁行为公安机关调解纠纷提供了统一的标尺，使公安民警一本民法典在手即可查阅、引用相关的法律条文进行调解，解决了公安民警因民事法律知识不足而不会使用民事法律进行调解的问题。民法典颁行给公安行政调解带来便利的同时，也对公安机关提出了更多挑战。

（一）民法典颁行对调解理念的影响

民法典共有七编，分别是总则编、物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编和侵权责任编，总则编规定了民法的基本原则和民事权利主体，中间五编分别规定了五类民事权利的内容及行使规则，侵权责任编规定了民事权利的救济途径，民法典以“权利保护”为主线，充分彰显了民法典“以人为本、立法为民”的人文关怀价值理念。公安行政调解与民法典的实施息息相关，需要公安民（辅）警耐心细致地向当事人说清事理、说透法理、说通情理。公安行政调解要达到定纷止争的效果，就必须转变执法理念，秉持以人民为中心的发展思想，尊重和保护民事主体的权利。

1.公安行政调解应当平等对待双方当事人

公安机关在调解中应当平等地尊重和保护各类民事主体的权利，平等地进行法律救济。在调研中经常会听到民警使用“钉子户”“老赖”等带有偏见性的词语形容当事人，在调解此类纠纷时，民警已经先入为主地对当事人有了基本的判断，处理具体问题就很难做到平等对待。在发生消费纠纷、劳资纠纷时，民警也往往认为消费者、劳动者处于弱势地位，不管实际情况，不论法律如何规定，轻易将调解的天平倾向于消费者。如上述宾馆男子自杀案件，不管宾馆是否尽到安全保障义务，都侧重让宾馆赔钱了事。这种看似保护当事人的做法，实际上损害了平等主体的另一方当事人的合法权利。因此，公安机关处置民事纠纷必须处于中立地位，以客观事实为依据，以法律规定为准绳，客观分析民事纠纷双方的权利、义务和责任，不得偏袒任何一方，更不得“和稀泥”，要平等对待各方主体，树立执法权威。

2.公安行政调解应当遵循公平原则

公平原则是指民事主体应当本着公平的观念实施民事行为，司法机关应根据公平的观念处理民事纠纷。公平原则作为一种基本的价值理念，也应当体现在公安行政调解中，要求公安机关公平合理地调解民事纠纷。《中华人民共和国侵权责任法》第24条规定：受害人和行为人对损害的发生都没有过错的，根据实际情况分担损失。该条被认为是司法机关适用公平原则的重要依据，据此，出现了一系列如“彭宇案”类似的司法判例，引发人们对司法裁判公平性的严重质疑。“郑州电梯劝烟案”“信阳见义勇为索赔案”等近两年法院裁判的案件，一改之前“和稀泥”式的裁判理念，果断作出“受害人有过错，不予赔偿”的判决结果，受到民众的高度认可。民法典第一一八六条对《中华人民共和国侵权责任法》第二十四条进行了改造，规定“受害人和行为人对损害的发生都没有过错的，依照法律的规定由双方分担损失”，明确只有在“法律明确规定”可以分担损失时才能分担，规范了公平责任的适用，从根本上防止了滥用公平原则，避免简单“和稀泥”。民法典第一一八六条的规定，直接影响司法机关裁判案件，也直接或者间接地影响公安机关调解案件。如果公安行政调解中不能依照民法典的规定适用公平原则，如果当事人在法院得不到索赔而在公安机关能够“如愿以偿”，就会有大量的纠纷不走司法程序而直接寻求公安机关的帮助，那么，公安机关将面临更多的民事纠纷，将会通过公安机关传递出“道德倒退50年”的不良信息，这与我国社会主义核心价值观不符。因此，公安行政调解中应严格遵循公平原则，认识到公平原则的适用情形。

3.公安行政调解应当尊重当事人的意思自治

公安行政调解要充分尊重当事人的意愿和自由，要尊重当事人的选择，不能以公权力强制干涉私权利。公安行政调解的启动、调解协议的达成均依赖当事人的自由意思，要以当事人自己处分自己的权利为基础。调解协议达成后能否履行取决于双方当事人的意愿，如果一方不履行调解协议，争议双方可重新选择其他的救济方式来解决彼此间的纠纷，公安机关不得强制当事人履行调解协议。另一方面，公安机关在调解过程中，应尊重双方当事人事前达成的协议，如夫妻共同财产的约定、合同中对权利义务的约定等，公安机关不能以损害双方当事人事前的意愿而进行调解。

4.公安行政调解应当贯彻诚信理念

诚实信用原则是民法的核心要义，要求民事主体要诚实，恪守信用，并依照善意的方式来行使权利、履行义务。公安民警在调解案件中要遵循并熟练运用民法的诚信原则，对双方当事人要善意真诚，不能随意承诺超出职权范围的事情，不能出尔反尔。

（二）民法典颁行对调解范围的影响

“有困难找警察”是为了解决人民群众有困难找不到人的问题，以缓和警民矛盾，久而久之，人民群众习惯了有困难就找警察，使警察参与调解了大量不属于公安机关管辖范围的民事纠纷。

民法典虽然是私法，其中却有相当多的内容涉及行政法规范，“这种公私法规范交织将是今后各个部门法的新常态”［1］。随着社会不断发展，公私法规范共同治理的意义愈来愈凸显。民法典在国家治理体系现代化的意义脉络中，加强了对民事权利和民事活动体系的规定，确立了其与行政法的协同关系，民法典中多处提到“政府等有关部门”“民政部门”“公安机关”等，明确了有关行政机关的职责和义务，如民法典第一二五四条明确了高空抛物造成他人损害时公安机关的调查义务，此时公安机关就不得推诿；再如民法典第一一七七条承认自助行为的违法阻却性，但同时规定在采取扣押等措施后应当及时请求“有关国家机关”处理，此时包括公安机关在内的国家机关就应当提供帮助。民法典中大量使用“有关国家机关”，虽然没有明确具体的国家机关，但结合相关的行政法律规范不难判定。因此，在建设法治国家的进程中，政府应当充分发挥领导和协调作用，公安机关应当依照民法典和行政调解的相关规定做好本职的调解工作，对不属于公安机关管辖的应当由政府协调分流到其他行政机关或者人民法院。

（三）民法典颁行对调解主体的影响

调解民间纠纷是基层公安机关社区民（辅）警的主要工作内容。民间纠纷绝大多数同时也是由民事法律规范调解的民事纠纷的一部分。故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、损害财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私等行为，除了其中情节严重构成犯罪的，绝大多数属于民法典规范的民事侵权行为。因而民间纠纷中的绝大多数可以适用民法典来解决。作为调解主体的民（辅）警如果不掌握民法典内容，就难以正确处置因民间纠纷产生的治安案件。同理，交警部门处理交通事故，除了认定交通事故责任，还要对事故双方的赔偿进行调解，如果民（辅）警不掌握民法典有关侵权损害赔偿的内容，就难以判定侵权责任主体，难以计算赔偿数额，难以达成调解协议。另外，随着民法典的宣传和普及，民事主体的权利意识会越来越强，在其求助于公安机关解决矛盾纠纷时，如果公安民警不具备相应的民事法律知识，在调解过程中就难以“唬”住当事人，从而降低警察的执法权威。因此，作为调解主体的民（辅）警应当认真学习民法典，掌握民事相关法律规定，学会运用民法典调解案件。

（四）民法典颁行对调解手段的影响

由于民警民事法律知识欠缺，不会运用法律手段调解，使得调解成功率不高。如J市某派出所，2019年以来调解结案的案件数是454件，调解不成没有结案的有313件，引起信访投诉的有5件。民法典明确了民事主体权利行使的规则以及产生纠纷的处理方式和权利受损害的救济方式，调解民（辅）警如果能够准确领会民法典的内在精神，在具体案件中能够运用民法典的相关规定讲清法理，辅之以情理，相比单纯依赖民警个人工作能力进行的讲情说理式调解，将更具有说服力和信服力，将进一步提高公安机关调解工作的正确性和权威性。因此，民法典颁行为公安行政调解提供了法律依据，在国家治理能力现代化的进程中，民（辅）警应当重视法律手段在调解中的运用，多措并举，化解矛盾纠纷。

四、应对民法典挑战的路径

（一）领会民法精髓，革新公安法治理念

民法理念是民法的灵魂，突出了民法的核心价值。长期以来，我国重视公法文化，传统公法文化思想根植于普通公民内心，引领着人们的各项行为，也深深影响着公安执法。“无论人类社会如何进步及变化，有一件事永远不会变，那就是人类的活动必然会受到某些观念的支配，进而左右他们的命运，无论古今中外都没有例外。”［2］可见，观念认识对人类活动至关重要。传统意义上的公安执法强调公安机关的“管”和行政相对人的“从”，公安行政调解也带有较强的行政管制色彩。但随着“尊重和保障人权”写入我国宪法，行政法治从“管理行政”到“服务行政”转变，国家治理体系现代化建设深入推进，公安执法强调“服务人民”，公安机关对民事纠纷的调解就是服务人民的典型体现，因此，公安机关必须转变观念，而民法理念对于转变执法观念，树立正确的执法理念有着独特的作用。胸怀民法理念，公安民警在执法过程中就会自觉做到尊重和保障当事人的基本权利，做到执法为民，服务人民。

1.注重对预备警官民法精神的认知教育

民法理念的培育是一个渐进的过程，是一个对民法精神不断认知的过程，应当从预备警官开始进行培养。教师在民法学课程教学中，不能仅仅就民法典的规定讲解民事法律知识，而应当结合典型案例，使公安专业的学生认识到民法精神对公安执法的具体要求，认识到缺乏民法理念会带来的消极后果，同时教师要结合课程思政内容，逐步培育学生树立民法理念。

2.加大对公安民（辅）警民法理念的培训

在培训内容上不仅要注重民事法律知识的传授，还要将民法理念与公安执法实际和民事法律知识相结合，通过具体案件阐释民法精髓，使抽象理念变为具体案例的操作方法，不断深化民（辅）警的民法理念。

（二）民法典培训常态化，进一步提升公安民警行政调解能力

目前我省公安民警（辅警）中有法学专业背景的人员比例较低，民事法律知识明显欠缺，培训是提升民事法律知识的最有效途径。

虽然各地公安机关都采用不同形式对公安民警进行民法典培训，但并没有做到全警参与。即使参与培训的民警，也只能了解民法典的基本精神和大致内容，对在调解中要用到的具体民事法律知识了解有限，根本无法满足工作需要。在警衔晋升、专业培训等各种培训中，以刑事执法和行政执法的培训为主，少有民事法律知识的培训。公安机关应当充分认识民法典对公安工作尤其是公安行政调解的重要意义，认识到民法典和刑事法律、行政法律规范一样重要。因此，在各级各类民警培训中要增加民法典专题，使民法典培训常态化，融民法典于公安执法能力建设，进一步提升公安民警的调解能力。公安民警掌握了基本的民事法律知识，运用民事法律知识调解民事纠纷，避免“和稀泥”式的调解，将大大提高调解的公信力，提高矛盾纠纷化解率。同时，公安民警掌握了基本的民事法律知识，将会明晰民事纠纷与违法犯罪的界限，明晰公安机关能够解决的民事纠纷的范围，将提高刑（行）民交叉案件的办理能力，如合同纠纷与合同犯罪的区别认定，避免用刑事（行政）手段干预民事纠纷的解决。

（三）建立有效激励机制，鼓励民（辅）警自觉学习民事法律知识

民事法律体系庞大，内容繁杂，仅通过培训提高民警的民事法律素质远远不够，还要通过多种举措建立有效的激励机制，提升民（辅）警学习的自觉性。第一，鼓励民警参加法律职业资格考试，明确通过法律职业资格考试者给予物质奖励，并可立功受奖，创造浓厚的学习氛围。民法是法律职业资格考试的重要内容，所占权重比较大，通过法律职业资格考试者往往民事法律知识掌握得都比较好。另外，法院、检察院入职的门槛是通过法律职业资格考试，公安机关不论是办理刑事案件还是行政应诉，都受到检察院、法院的监督，如果公安民警的法律素质与法官、检察官相差太远，会严重影响公安机关执法办案，要鼓励民警报考法律职业资格考试，进而提升整体执法能力和水平。第二，建议在基本级执法资格考试中增加民法典内容。当前的执法资格考试仅在高级中有极少量的合同法内容，在基本级的考试中没有民法内容。基层公安民警是公安行政调解的主力军，在基本级的考试中增加民法典内容，不仅能促使民警学习民法法律知识，还能提高公安行政调解能力。第三，定期、不定期举行民法典知识竞赛，鼓励辅警参加竞赛，并制定奖励办法。辅警也会参与民事纠纷的调解，甚至有的地方辅警单独调解民事纠纷，但辅警没有机会参加上级机关组织的各种培训，基层公安机关除对辅警进行培训外，还应当通过各种方式激励辅警自觉学习民法典，使之成为民警执法的好帮手。

（四）建立大调解联动机制，有效化解矛盾纠纷

矛盾纠纷的排查化解是社会治安综合治理的重要内容，各级党委、政府应当切实负起责任，各司其职，共同化解矛盾纠纷，建立由政府协调主导的人民调解、行政调解、司法调解的大调解格局，充分发挥各职能部门的作用，将公安机关从大量的民事纠纷调解中解脱出来。

建立行政、人民、司法“三大调解”相衔接的“大调解”联动机制，应当明确各部门调解纠纷的职责范围：公安机关负责调解治安纠纷和道路交通事故损害赔偿纠纷，治安纠纷调解不成的，对违反治安管理行为进行处罚，对民事纠纷部分告知当事人向人民法院起诉或者向人民调解委员会申请调解，也可以在征得当事人同意后直接转交人民调解委员会进行调解，公安机关不再管辖；人民法院负责所有符合法院受案条件的民事纠纷；司法行政机关负责指导人民调解委员会，对其他的民间纠纷进行调解。人民调解实行三级联调机制，本着“矛盾不出村（社区）”的理念，发生纠纷后首先由村委会（社区）调解，有条件成立调解室的村（社区），由人民调解员进行调解，没有专门调解员的由村委会干部或者社区干部进行调解。村（社区）调解不成的，交由乡镇级人民调解委员会进行调解。乡镇级人民调解委员会由政府、司法所、工商所、民政所、土地所等行政部门的工作人员组成，对属于法院管辖范围的经济纠纷，告知其向法院起诉，其他纠纷由司法所牵头组织调解。对乡镇调解不成引发信访的案件，建立“访调对接”机制，信访部门将信访案件发回乡镇继续调解，充分发挥司法行政机关在人民调解中的积极作用。为调动人民调解员的积极性，乡镇政府可以对调解成功的纠纷根据难度大小给予调解员物质奖励。派出所也可以聘请人民调解员驻所，帮助调解治安纠纷，由派出所根据调解案件的难度给予调解员不同程度的物质奖励。

（五）以创建“枫桥式公安派出所”为契机，优化社区警力配置

为全面推进社会治理创新，坚持和发展新时代“枫桥经验”，争创全国或全省“枫桥式公安派出所”，各地公安机关都进行了创新实践，积累了一些有效经验和做法。一方面要总结提炼创建中取得的经验和成果，充分发挥榜样的示范引领作用；另一方面，要重视基层基础建设，优化社区警力部署。在信息化时代，社区警务应当紧跟网络时代发展的潮流，建设智慧警务，利用公众号或者微信群及时发现、排查矛盾纠纷和安全隐患，增强与辖区群众的密切联系；充分利用大数据技术对人口进行精准管理，真正做到底数清、情况明；依托各种平台构建智能防控体系。在调研中发现，派出所社区民警基本上都是50岁左右快退休的民警，善于做调解工作，但大都不会使用信息化手段，应当配备适当的年轻警力到社区，优化社区警力配置。

（六）加大宣传力度，改善公安执法环境

在对公安民警的问卷调查中，问到“您认为调解民事纠纷案件最大的难点是什么”时，48.87%的人选择了调解对象不配合。民法典通过后，网络上有各种普及民法典的案例、微视频，有的社区、单位还组织了民法典的培训。作为公安机关，应当利用自身优势加大宣传力度。一是基层民警在与群众打交道时，通过现身说法、以案普法，普及法律知识，往往能够达到事半功倍的效果。二是利用法制进校园、社区、企业的时机，进行普法讲座。三是在公安自媒体平台传播民法典，宣传矛盾纠纷的解决途径，如合同纠纷、出租房纠纷、房屋产权纠纷等经济纠纷，必须向法院起诉，由法院裁决并强制执行，让人人都能感受到民法典带来的便利。民法典的颁行代表着中国法治迈上了新的台阶，基层公安民警将法典宣传工作做好，能够加强群众法律观念，提升法治素养。无论是接处警工作，还是调解纠纷、执法办案都依法而行，执法环境就会大大改善。

结语

良法促善治，在倡导法治社会的时代，充分尊重和保护当事人的民事权利是调解民间纠纷案件的根本，广大调解民警应摒弃以往处理调解案件的错误观念，抓住民法典颁行的契机，强化以人民为中心的思想、秉持全心全意为人民服务的宗旨，认真负责高效地处理矛盾纠纷，势必改变调解案件“调解不下、久调不决”的尴尬局面，推动社会更加和谐稳定。