有效治理的双重实践逻辑——浙江T市“最多跑一次”改革分析

张红阳

(南京大学 社会学院，江苏 南京 210023)

当市场逻辑嵌入社会转型之中，由于转型社会继续秉持一元化管理与即时性治理相互嵌入的逻辑，“自上而下”的制度刚性与“自下而上”的地方柔性开始日益纠缠并轨[1]。在此进程中，国家政权的合法性并非可以一劳永逸、永远享有，而是需要不断予以构建、维护。若从更为深入的层面来看，即便是在乾隆盛世时期，满清统治也弥漫着挥之不去、如影随形的“合法性焦虑”[2]。历史经验表明，以“盛世”支撑政权的合法性，具有鲜明的即时特性——盛世作为一种基本的经验事实，它毫无疑问会随时事而发生改变，因而单纯依靠经验支撑的合法性往往由于不稳定而极其靠不住[3]。在我国社会主要矛盾发生转化之后，尤其是刚性社会矛盾日益演化为社会矛盾的核心问题[4]，仅仅依托于促进经济发展为政权合法性提供保障与支撑的增量空间受到强烈的挤压。聚焦群众颇为关心的“办事难”问题开始成为改善干群关系、政府形象，进而巩固党的执政基础的重要突破口。浙江“最多跑一次”改革恰恰是党和政府进行自我革命、自主改革的前瞻性实践，为党和政府建设与增进人民福祉提供了示范。地方政府发起的诸多行动是非常复杂的治理实践，治理实践存在着两种可供选择的行动方向，既可以强推动，也可以弱推动，在一定情境下还可以同时采用或交叉采用；在行动结果层面，又存在无效与有效两种面向，因而需要政府依据不同的实践条件选择适宜的行动策略，以期达到有效治理的目标；尤为复杂的是行动过程，要想在消耗巨大的强推动治理实践中确保最终结果的有效治理，常常需要整合正式制度与非正式制度的各自优势，于是呈现出别具特色的双重实践逻辑。

一、 强推动与弱推动：地方政府的行动倾向

国家的中心工作始终是“以经济建设为中心”，与国家大政方针相区分的是地方政府需要强力推动的具体工作，是地方政府在贯彻“以经济建设为中心”的同时，在压力型体制下需要予以高度关注的相关事宜，通常被称作地方政府的中心工作。当然，与政府强推动工作相对应的便是政府弱推动工作，弱推动工作相对缺乏考核压力，也不需要在短时间内见效，二者一字之差，却在政策落实中吸纳了差别巨大的政府资源。政府“强推动”工作是需要地方集中力量，全心地投入和应对的某项工作，上级常常发文要求限期完成、直系领导又非常重视。这一类工作的考核压力无疑最大，而且要求必须尽快在短期内见效，所以地方政府往往选择运动式工作方法动员一切力量攻克，其与地方财政收入、干部升迁、社会稳定等核心利益紧密关联，难免需要集中基层主要的物质与非物质资源，还要采取广泛动员的方式加以推进和完成。浙江轰轰烈烈的“最多跑一次”改革就是典型的地方政府在民生领域发起的需要集中物质与非物质资源加以强力推动的长期任务。与政府无能、治理无效的思路不同，本文重新发现政府强推动工作的高效运转，这是观察政府权力平稳运行与社会有效治理的重要案例。本文选取浙江“最多跑一次”改革排头兵T市(1)根据学术惯例，对部分地名、人名进行了技术处理。作为个案对象，试图还原政府高效运转的真相，剖析政府行动的策略选择，呈现权力运作的细节和全貌，并在此基础上探索提升国家治理能力的路径。笔者长期关注地方政府与社会治理这一研究领域，在T市热火朝天地落实“最多跑一次”改革过程中，笔者赴T市行政服务中心以及T市J区开展多次实地调研，有幸得到了T市42个市直机关(2)分别是法制办、档案局、发改委、气象局、综合行政执法局、民宗局、教育局、民政局、司法局、金融办、社保局、国土资源局、环保局、建设规划局、交通运输局、水利局、农业局、海洋与渔业局、林业局、地税局、公安局、商务局、卫计委、经信委、烟草专卖局、安监局、港航局、旅游局、文广新局、市场监管局、体育局、质监局、邮政管理局、产业集聚区管委会、经济开发区管委会、住房公积金管理中心、国税局、检验检疫局、海事局、无线电管理局、人行T市中心支行、科技局。“最多跑一次”改革具体落实与探索的工作材料，加之阅览《T市日报》《T市“最多跑一次”改革实施意见》《浙江日报》、县区总结汇报等文件，获得大量录音与文字资料，这些宝贵的第一手资料全景式地描绘了T市“最多跑一次”改革，相关论述就是基于此展开的。

T市在“最多跑一次”改革这项政府强推动的工作中，集中精力，加速推进，积极作为，以“一窗受理”作为切入口，积极全面地促使多部门、多窗口联办事项改革；而且突出改革重点，着力推进投资项目审批改革；线上线下联合发力，积极推进“互联网+政务服务”；以“标准化+政务服务”助推“最多跑一次“改革；推出“市长助你跑”，督促“最多跑一次”改革落地。虽然通过督查与自查，也发现了一些共性问题，但瑕不掩瑜，作为一种由地方发起的服务群众与旨在加速政府自身改革的创新式治理行动，“最多跑一次”改革已经在全国各地生根发芽。毋庸赘言，“最多跑一次”改革作为当前浙江地区全省的最紧要的中心工作，得到了T市上上下下、各级部门前所未有的积极响应、配合及落实。而且，为了尽快在此次改革中实现突破，尝试了众多创新的工作方法。我们会发现，地方政府为了有效地推进改革，除了按部就班地依据既定方案办事，还充分地肯定了“领导小组”“一把手负责”等举措的正面价值。这就表明，在政府权力的运转过程中，绝不是千篇一律、因循守旧地在固有的框架内畏首畏尾、缩手缩脚。事实上，仅仅依靠刚性的正式制度自然而然地实现有效治理往往是不现实的，关键是作为治理主体的行动者被激发与调动，进而让整个国家机构高效运转起来。

二、 无效抑或有效：政府行动的结果呈现

效能建设始终是政府改革与发展的核心议题[5]。新时期有效治理正在承受前所未有的挑战，国内外实践都表明，政府绩效活动广泛存在，但如何保障政府的有效运转却存在着缺乏、系统整合规范体系和制度保障的问题[6]。政府权力运行常常发生“上令不行于下，下情不达于上”的“中梗阻”现象，甚至引发政府的合法性危机[7]。在利益分化的背景下，政策可能相对地偏向“自己人”“内部人”(确实有这种可能和优势)，进而造成政府从市场经济中更容易、更多地攫取大量资源，势必降低社会资源的配置效率[8]。而且，在体制内部，本地干部天然地在基层政权中获取了较强的影响力，尽管如此，因为他们与非本地的上级政治精英的非正式联系疏远，也有可能最终遭遇政治打压[9]。制度主体很难实现“铁板一块”，这就进一步解释了上级政策遭遇执行中的选择性落实、策略性应付与针对性迎合[10]。但是笔者并没有循着这样的轨迹继续，再去渲染政策落实不力、政府动员乏力非常容易陷入“政府无能”的误区，这也显然同事实不符。

政策的实际运作效果是如何实现并维持的，这是政府工作必须严肃考虑的议题。当代马克思主义学派新锐欧林·赖特(Olin Wright)就在对数国和地区不同形态社会经验进行分析后认为，“唯有权力集中，甚至在一定程度上与民众压力及特殊利益保持必要距离的的专业化国家机器，才有可能更加正确地以有效的技术对经济加以管理”[11]。同时，科层制在治理目标与治理手段之间并不能达成平衡，往往很难借助正式的程序技术来解决问题。但在实践中，被尖锐的矛盾所困扰、被“遗留问题”所包围的科层制却在实践中创生出了“变通”“开口子”[12]“钻空子”“软硬兼施”等行之有效的治理技术。一般认为，从公共权力的嵌入性结构和实体性结构这样综合的视角出发，中国的国家权力与社会权力、政府权力与市场权力、决策和执行权与监督权力、中央与地方权力、政府职能与政府部门之间存在着清晰可见的的失衡[13]。但政府权力运转并非总是滑向失控，相反却常常能够保证平稳运行与有效治理，无论是正式技术还是非正式技术都可以被加以运用而保障有效治理。

有效治理并不是完全依托于制度理性，如果是这样，似乎官僚体制只要建立起来，就会自然带来有效治理，然而事实却是任何制度安排都需要具体的经营与操作才能维系其良性运转。制度主义路径最大的缺陷就是它几乎没有提供一个清晰的理论导向以解释政府或体制中个人的自主性。例如，米格代尔(Migdale)就暗示在组织架构中个人理性地行动以追求他们自己的利益。他认为，社会中的个人寻求可向他们提供物质需求的“生存策略”；政治精英寻求维持其权力的策略；地方精英寻求对资源控制的最大化[14]。“有效治理”常常需要基层政府官员保持一定的自主性，更需要有时在一统的政策框架内采取适当的灵活性，而这也被基层表达为“因地制宜”。这里的悖论是：一统决策的集中程度如果越强，在执行进程中所面对的灵活性反而有可能越大[15]。在非正式制度与正式制度之间绝不是水火一样不相兼容，围绕着基本的正式制度要求，非正式制度会予以恰当的迎合与调试，这大大增加了中心工作目标的稳定性。就连制度经济学的代表人物诺思(North)也认为，即使在经济社会比较发达的西方社会，尽管正式的法律制度和产权制度在规范社会生活和经济秩序中发挥着重要作用，它们也只是形塑选择的很小部分[16]。

地方政府的改革行动与有效治理的逻辑内涵必须在更加复杂的语境下加以检视，“非正式制度”策略与“官僚体制”传统同样不可抗拒，这样可以为理解政府行动是如何实现的提供多重面向的理论途径，同样可以理解和反思有效治理的可能与限度，从而实现在政策执行中对潜在因素的足够尊重。并不存在完美的政策落实，在饱受非议、遭人诟病的治理无效之外，是另一幅政府行动景观：中心工作的高效运转，“没有党和政府在民生领域想干而干不成的事”(访谈，CQ009)。总之，已有关于政府权力运行的研究往往集中于政府体制的失效与异化，但对“有效治理”——政府运转的另一面——却又着墨不多、关心不够。有必要把“行动者”与“有效治理” 带回科层体制研究，以分析政府运行的微观机制，即行动者如何在科层体系中保持相当的主体性以实现“有效治理”。

三、 有效治理的双重实践逻辑

以“双重实践逻辑”来分析“最多跑一次”改革就是要弄清楚在制度安排、理想状态之外，政府治理实践中特有的、真实的实践逻辑。(3)本文所指的实践逻辑不同于哲学意义上的“实践的逻辑”，主要使用的是其字面所表达的含义，可以简单地理解为在实践中的运行逻辑或行动逻辑。有效治理指政府能够在不同的行业领域与属地管理中处理一系列基本工作与现实难题的可行性与有效性，尤其体现在政府应对实际的现实问题的能力，例如完成自上而下的公共产品供给或自下而上的群众动员任务，还包括在根本上解决地方性的矛盾冲突等。有效治理的“双重实践逻辑”是指为了确保有效治理，真实的治理实践中存在着两种元素的耦合与互动，这两种元素具体而言是权力主体维度的党政体系、权力运行维度的正式制度与非正式制度、权力类型维度的正式权力与非正式权力。从狭义的视角出发，两种元素一般指正式制度与非正式制度，更广义的视角则会囊括其他维度。本文主要站在狭义的视角进行分析，但是同时兼顾了更为广义的视角。党政体系是行为主体，正式制度与非正式制度是行为主体所使用的行动工具、策略，正式权力与非正式权力则是在主体行动过程中衍生出的权力类型。正式制度是指正式的、以成文规定构成的规范体系，具有明确而稳定的合法性，并靠组织的正式结构来实施，因此是一种典型的韦伯意义上的“科层化制度”。非正式制度则是指非国家行政性质的，基于互动交往自发形成的被普遍接受的行为规范，主要包括习惯、传统、意识形态、社会规范等因素，其本质上是社会游戏规则，而且与正式制度相反，是“非科层化”的制度。治理者首先希望将有可能被随意操作的改革纳入“正式制度”的框架，因此使用了规划政治和干部考核的行动策略，确保改革有序推进的同时保持一定的活力；在“准正式制度”小组机制的引导下，充分发挥正式组织抽调资源的能力与组织内部的沟通协商所带来的科学决策；同时必须依靠“非正式制度”中的情感治理完成对治理主体自主性的高度肯定；而正式制度与非正式制度的运用最终是要由“一把手负责”的，一把手保持适度的自主性规避了治理者成为“被秩序化的人”。

(一) 规划政治

规划思维并不是人类天然就掌握的一种习性，这是人类的思维跃升到一定阶段的产物，或者说是高级阶段的产物。只有行动者意识到需要通过规划或有规划的思维，去掌握对象的关系与运转之时，才能不仅仅是站在有限的视野内决策，而是为了更高远的目标，这才是规划的价值所在[17]。同作为治理逻辑的规划不同，本文中规划是以治理技术、技巧的角色出现的，规划政治指向的是曼海姆(Mannheim)对规划的阐释：行动所具有的合理性与有效性，以及完成与实现特定目标所展示的功能性。规划政治对于组织运行来说至关重要，能够维护党的政治原则、政治方向和党的政治路线。表面上看，由于领导个人的权威很强，很多工作都需要领导抓落实。但实际上，通过将领导与集体的决策编入规划，使其有组织有计划地渐进展开，能够更加有序地确保政治运转的基本有效。一般而言，由市委市政府制发，同时又得到主要的领导直接批示、指示的文件，各级部门会予以特殊对待与高度重视，不仅要为此专门召开传达精神的会议，在必要的情况下还会专门成立抓落实、抓推进的领导小组，并制发相应的配套文件号召关注与共同响应。有的学者将以文件推进工作的方式称作“文件治国”“文件治国”是规划政治的突出特征[18]。例如，T市发改委牵头起草了多图联审、多评合一、联合踏勘、联合测绘、联合验收等方面的政策实施意见：

组织相关部门召开企业投资项目“最多跑一次”改革座谈会，出台了《T市全面推行“区域能评+区块能耗标准”改革指导意见》《关于进一步改进T市房屋建筑和市政基础设施工程施工图审查管理工作的通知》《T市企业投资项目“多评合一”实施细则》《T市开展“规划环评+环境标准”清单式管理改革试点工作方案(试行)》。通过实施意见和方案的出台推进各县(市、区)开展试点工作，不断优化审批事项流程，切实推进投资项目全流程增速提效。

以《意见》《通知》《方案》《指南》等面貌出现的文件表明，地方政府在“最多跑一次”改革中，尽可能地使行动可控、标准化与制度化，凸显了规划政治的特性。此次开展的“最多跑一次”改革呈现出极强的上级引导力度，而在具体的工作执行中也表现出较强的行政命令色彩，较为随意的执行很难在客观上满足本次必须从快从严的改革要求，因此势必要求在具体落实中加快建章立制，进而实现全面推行。文件治国是规划政治的一种体现，就是为了将政府行为纳入一定的规范标准之内。同时我们也应该意识到，虽然规划体现了对制度化、标准化的追求，但规划活动却是由行动者具体操作与制定的，这也注定了规划在追求制度化的过程中会掺入领导意志。因而张静并不认为在我国已经出现了非常明确的国家治理逻辑，他指出所谓“中国政治的模式”还不具备相当强的稳定性，这个提法尚不成熟，为时尚早，或者只能叫做“反应性理政”，其特点就是执政模式的不稳固，非正式渠道其实还普遍大量地存在着[19]。没有固定逻辑的治理体系是令人迷惑的[20]，在国家与社会的双向互动环节，为了限制与约束这种高度的自主性倾向，必须以各种《通知》《意见》《方案》将行动者拉回到制度化路径中，进而为中心工作服务，确保治理的有效性。规划政治让庞大的国家机构运转起来，也体现了一种循序渐进的治理策略。

(二) 干部考核

干部考核作为一种重要的激励机制，对于地方干部有着极强的制约力和引导力，即具有像“指挥棒”一样的功能。在我国自上而下的考核体系内部，锦标赛体制与压力型体制共生，既有鼓励基层发挥其自主性参与竞争的经济指标，也具有诸如维稳、一票否决等严格限制地方政府行为取向的指标。为了保证不“白忙活”，地方政府一般会尽量避免出现“一票否决”的情况发生，然后集中精力在可以引起关注的竞争性指标中发挥优势，展开角逐，尽最大可能地在竞争中获胜进而在政绩考核中夺得优势。当前T市全面落实推进“最多跑一次”改革，作为全省范围以内的强推动工作，自然也就成为了地方考核干部的重中之重。虽然职位与提拔的机会并不完全取决于中心工作的绩效与评估，但干部收入却基本上是由工作绩效来考核。工作绩效奖金在中国基层公务员系统通常是收入中的最大部分[21]。一旦考核不合格，或者在考核排行中居于倒数位置，就有可能被作为反面典型受到上级的诫勉谈话，诫勉谈话虽然不是针对干部的直接降级处罚，却会对干部长期以来花费巨大力气所维系的正面形象造成直接打击。而在体制内部非正式场合流传的有关个别领导被诫勉谈话的“闲言碎语”，也会将被诫勉者推上风口浪尖，扭转形象的成本与风险常常难于控制，这势必造成巨大的考核压力。所以有的干部谈到：

升迁不升迁都是次要的，基本都看开了，把工作做好才是当下最紧迫的。最头疼的是，上级任务到了基层如果完成不了就会采取措施处理相关人，出了事要追责，体制内干部最怕这个。党和政府考核基层工作的主要方式就是按具体指标来考核。经常遇到只要你考核不通过，就给你处分的情况。天天出去干活，到底怎么考核呢？就是看完成的效果，完成的好就是完成了考核，也不算是什么政绩。但是完成的不好就很麻烦，要被批评、追责，所以工作压力很大(访谈，AG005)。

这表明，考核的确会带动工作，但本来应该是鼓励和检验干部的考核制度也可能会打击和挫伤干部的积极性，最后演变成惩罚干部的手段。由于在财政支出上过于依靠上级部门的转移支付，缺乏在财政上的自主权，加之行政上受上级政府领导，基层政府就自然而然地必须围绕上级所制定的考核指标开展工作[22]。在科层体制中，服从者更加容易得到上级的认可并因而获得职位晋升的机会，并给予自身及身边人带来相对更多的利益。抗拒者则明显地难获上级认可并很有可能被同级的服从者们排挤、边缘化甚至导致层级下降，严重地损害自身利益。当然，各级执行者们在实际执行的过程中，有可能夹带私货导致政令扭曲，这也有他们考量自身利益的因素所在。艾云便指出，上级政府往往试图通过“考核指标的数量化”“一票否决”“一竿到底”等组织制度来确保组织系统内部的信息控制、意图实现，而下级政府则需要承担“一票否决”“连带责任”等制度压力，在这样的刺激下，应激式地动员与建构起应对的非正式网络，主要是隐瞒不利于自身的信息[23]。

(三) 小组机制

“小组机制”是我国党政系统中对常规治理方式的重要补充，这一机制在特定的时期与阶段，具备跨越部门区隔的协调、动员、组织权力。“领导小组机制”是嵌入到正式制度框架内的“次级制度”或“准正式制度”，这就决定了它不是一种彻底的非正式制度，更不是正式制度内的“潜规则”。但是领导小组巧妙地以“准正式制度”的形式通过嵌入正式制度内部将决策者的意图转化为内部共识和有效执行。领导小组不仅具备集体决策的自身特性，同时也兼具程序设置上的灵活性和执行策略的权宜性，但并没有无底线、无休止地凸显个别人的政策主张[24]。在具体的实践中，小组机制以组长牵头组织与召开会议，鼓励多部门联动，可见小组机制强调讨论、协商对科学决策的作用与价值。尽管可能成立过多的小组来支持工作的顺利开展，但实际上并不会造成工作人员数量的增加，因此“小组机制”体现了对政府现有人力资源的高效利用。T市意识到，“让群众和企业到政府办事的时候能够实现最多跑一次，体现的是政府自我革命的决心，回应的则是百姓的殷切期盼。”因此，T市市委、市政府对此项改革高度重视，在第一时间抓紧成立了推动相关工作的领导小组，以“事项最多、涵盖面最广、办事速度最快、效率最高”为基本原则，强力加速推进“最多跑一次”改革。而T市地税局在此次改革中也着重强化了组织领导：

我局召开局班子会议专题分析研究了推进企业和群众办事“最多跑一次”工作，成立了局长任组长、分管副局长任副组长、各相关处室负责人为成员的工作领导小组。领导小组下设办公室，由分管副局长任主任，充分发挥领导小组的统筹协调职能，抽调业务骨干，精心予以组织，上下部门联动，主要领导亲自督办指挥，分管领导具体负责落实，全力抓好“最多跑一次”落实。

这表明，党组在小组机制中发挥着至关重要的核心作用。党可以在“小组机制”中巩固其领导核心地位，并据此将党的宗旨与政策更好地贯彻执行。实际上，中国具有一种特色鲜明的双重科层制——党政体制，即不仅政府(行政机关)具有明显的等级化特质，而且执政党也具有理性化的、等级化的体系，执政党将自身嵌入到政治的结构中，以此领导社会经济建设，发挥在建设与治理中的领导作用。党政体制演化出了与韦伯所述科层体制大体相同(都具有形式理性、目的理性)、但又有鲜明特色(并非价值中立，带有鲜明而强烈的实质理性、价值理性色彩)的科层体制。从中央到地方，层级差异不同的党组织与政府组织并行不悖，而且形成了与之匹配的两套领导干部队伍(国家公务员与参照公务员管理的党务干部)[25]。国家治理模式绝对不是随意进行选择的，而是与这个国家经历的社会变迁过程存在密切的关联，表现出途径的依赖性[26]。中国特有的“国家—社会”关系以及历史阶段性条件是本土化的领导模式赖以生存的政治土壤，制度的实际运行与不同行动者之间的互动占据了治理场域，这也导致与形塑了行动者之间的交流与博弈，呈现出鲜明的“制度—行动”特征。

(四) 情感治理

中国是一个感性的国家亦或是情感的国家，中国的政治表达、政治框架乃至治理体系具有情感性。中国的治理体系需要关注情感层面，情感的治理不能替代制度提供的确定性、安全感与团结，但也常常不可或缺。“送温暖”“对口支援”“民心工程”这类面向弱势群体的关怀和照顾表明情感治理是以情绪安抚和心灵慰藉为目标的制度化的或非制度化的情感回应，以期重建心灵秩序[27]。情感治理包含了两个面向：对情感治理和以情感治理，也就是作为对象的情感与作为工具的情感，因此情感治理具有对象性与工具性双重属性。在科层体制内部，同样需要依靠情感治理，即以情感形塑关系，对情感加以维系。政府机构并不是一块冰冷的场域，更不是一个冷血的动物。在制度理性之外，上下级、领导与职工之间如果缺乏“人情味”，这种情感基础的治理实践常常陷入不配合、无激情的境遇。T市经信委为了加快“最多跑一次”改革，对下一步的工作进行了计划与安排：

一是加强沟通协调。加强与各部门之间的联系沟通、业务协同，做好综合窗口受理职能委托工作，实现结论结果互认、信息互联共享。二是加强业务培训。开展“最多跑一次”改革的相关业务讲解、培训，提高我委行政审批工作人员的积极意识与工作效率。三是加强宣传推广。通过网站、微信公众号等传媒做好企业投资项目审批的最新政策解读发布。

很多总结汇报材料中都会强调重视社会的认知与群众的认同，而且，为了工作需要而对一线人员提出这样那样的要求。在公开的官方文件中，我们很难发现掺杂情感因素的提法，在事实层面，仅仅依靠一系列硬性的指标、考核、培训、问责这种刚性的指示、安排，对落实政策的一线行动者的激发与推动的效果是难以保证的。黄光国根据社会个体之间交往的亲密与稳定程度，将社会关系分为情感性关系、工具性关系和混合性关系三种类型[28]。政策落实与职位晋升中的情感逻辑具有明显的差异，在职位晋升中，常常会拉关系、送人情，因为职位晋升充斥着权力、资源的交换。而在政策落实中，主要依靠的则是固有的上下级、领导与被领导关系，但这并不代表情感逻辑的消散，只是情感的属性与侧重会发生偏移。在政策落实中，工具性关系的重要性下降了，出于体谅下属难处、实际困难的需要，加之表现出一定的关照会赢得“民心”与“自我满足感”，政策落实中混合关系的使用更为频繁。自然形成的亲密关系以及人为建构的“拉关系”“找关系”都可以使行动者获得一种特殊的权力：“关系权”，即因关系而取得的权力[29]。“关系权”并非一定是一种负资产，霍桑实验表明，愉悦的心情、被重视的自豪感等良好的情感体验以及不良情绪的发泄，对于鼓舞士气起了至关重要的作用[30]。为了能够使冲在第一线的工作人员积极调适，上级与下级、领导与职工之间只有达成一定程度的相互理解与良好的相互关系才能确保落实、纾解压力、巩固成效。

(五) 一把手负责

中国共产党是国家与社会的指导中心，在党组织的结构内部，特定层次上的单位会形成一组同心圆，党的书记则居于中心位置，党委便是靠近中心的一层层圆圈，而普通党员则形成了外围的圆圈。党以这样的组织形式作为一个整体试去影响、指导和控制围绕在其周围的集团与机构[31]。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，这样一来，围绕强推动工作而所做的各种尝试与努力就不仅仅是在完成某项行政任务，而是在贯彻党的“全心全意为人民服务”宗旨，是在落实党的十八届三中全会所提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”指示。而一把手作为党政系统的核心人物，在履行职责与贯彻政策中发挥着不可替代的关键作用。当然，“一把手”要依托于“手下人”服从与配合，干部与职工、上级与下级之间的关系不仅意味着权力和利益的连带性，而且还意味着责任的连带性，应该实行权责对等原则。惟其如此，一把手负责才能将部门内部的力量整合起来以推动工作的全面开展，而这其实也与上文讨论的情感治理并行不悖。只有一把手获得了稳定的权威，才能更加有效地贯彻政策意图，在制度惯性之外，使作为党政核心的一把手获得相当的自主性。例如，T市司法局为确保一把手负责，强调主要领导要做到“两个亲自”：

一是开展一把手亲自体验。到行政服务中心公共法律服务分中心随机抽选了公证业务的服务指南，亲自办理了证件公证。还专门实地考察体验了行政审批窗口、法律咨询与援助窗口的办事流程。二是一把手直接亲自现场办公。每月安排半天时间到中心窗口作为一线工作人员，并积极开展“双体验”活动，前台当一回群众，寻找办事诉求；在台后当一回审批处长，并提出合理化对策或建议，督促相关处室及时整改，助推“最多跑一次”改革落地生根。

另外，T市质监局也在工作中明确“最多跑一次”改革为“一把手工程”，同时，T市专门启动影响范围广泛的“市长助跑”微信平台，以市长权威加快改革。由此可见，一把手工程、一把手负责、市长助跑这类非常强调干部工作主体性的安排，在“最多跑一次”改革中被予以普遍地实践。权力应该被“关进制度的笼子里”，但是治理者如果被关进官僚制的铁笼之中，那么社会就可能会在“没有灵魂的专家”的统治下成为“被秩序化的人”。国家是具有多样化边界的制度集合体，在一系列的制度能力和义务中维持不同权力类型间的平衡。[32]制度则是国家权力运转的重要工具，但国家需要清晰地知道在场景与关系中具体能做些什么。作为党政核心的一把手，作为治理主体的行动者，正是掌握这种认知和能力的终端。党的干部同时作为政府干部，在双重科层制中不仅得到了行政管理的锻炼，掌握了行政的艺术，还兼具来自上级对其“政治资格”的认可，其岗位与地位带有鲜明的政治伦理色彩。换言之，中国的科层体制一方面遵守形式理性的规范，开展常态化的技术治理；另一方面又必须服从与接受党的领导，从而被要求贯彻诸如党纪、党章、“党的决定”这些具有实质理性的法则。在落实地方政府中心工作时，中国体制发挥着不输西方的效率，而且由于“最多跑一次”这一“以人民为中心”的价值目标演变为党的政治指示，得到了党的干部积极贯彻履行。

四、 结论：有效治理的合法承载与制度自信

国家治理体系与治理能力现代化是在地方政府锐意改革的进取心之下予以积极实践的。地方政府在一个问题上达成了共识，即治理是否有效是检验政策实际运作好坏的核心标准。纯粹依靠制度理性实现政策落实与保障治理成效在实际的工作中几乎是不存在的，或者说非常难奏效。党和政府意志在基层落实，不仅依靠制度理性，还要依靠行动者的自主性。有效治理需要在肯定正式制度功能的基础上，将非正式制度、程序、规范、技术引入进来，因此我们会发现，在中心工作能够较为顺利推进的实践中，正式制度往往巧妙地应用非正式制度，制度理性之外又能够兼具自主性色彩，科层化的政党体系也会嵌入政府科层制中并不发生排斥反应，政府权力结构中正式权力与非正式权力相互交融，有效治理获得了“双保险”，呈现出双重实践逻辑。当然，并非是要具备上文中全部要素或使用全部策略，才能实现有效治理，在治理实践中，要素与策略的使用受到客观需要与条件的制约，还会受到个体倾向的影响，因此事实上，大多情况下是以要素组合的方式来开展。一般而言，中心工作的重要性、受重视程度越高，要素的调动就越为全面，相反则为部分调动，毕竟政府自身的精力和资源是有限度的。例如对于扶贫成效的考核并不会一以贯之地使用“一票否决”，但是在“脱贫攻坚战”的特定阶段、个别地区会尤为重视以至于使用“一票否决”将基层政权置于“压力型体制”中。

国家治理的地方实践、探索与尝试，同样是中国模式、中国奇迹、中国现象得以发生并维持的社会基础。众多地方政府的基层治理，不仅取得了令人瞩目的成绩，而且在客观上极大地推动了我国社会治理整体性发展。毫无疑问，加强制度建设，促进决策过程的公开透明是全面深化改革的客观需要。但是，我国是一个“后发型”国家，社会发展和转型交叉进行，发展在一开始就具有典型的“追赶”意味，也就特别强调社会发展中的国家作用，这势必引发对“制度设计”“制度供给”的关注，甚至滑向一定程度的“制度迷信”。在制度建设之外，行动者的主体性与自主性也是不容忽视的重要方面，改革是当前的主流意识形态，而创新则是地方政府实践自己改革意图，发挥自主性的主要举措。十八大以来，“全面依法治国”要求将规范化和法治化作为行政建设和监督的核心议题。但是，在微观的运转层面，地方政府面临着清晰确认哪一项创新举措是上级允许甚至赞赏的难题，尤其是在当前关键绩效并不明确的情境下。在一定时期，关键绩效被用于考察地方的经济增长状况及相应的政绩工程，但随着经济绩效的关键意义出现萎缩，新的关键指标尚未明确，还不能够形成新的上下共识。这就引发了地方必须经常地实施一些尝试性的探索，探索必须依靠“创新”作为基本支撑，绝不是简简单单地迎合上级的施政意图，而是要符合地方的客观实际，并基于双重实践逻辑展开一系列卓有成效的工作，治理实践才能够真正获得合法性承载。

缺乏治理有效性基础的的制度自信就像“无源之水”，制度自信不可能依靠舆论宣传的粉饰，而是必须依靠实实在在地回馈群众需求的有效性治理。有效政治发展与政治有效性之间的良性互动促进并支撑着国家权力的发展，而政治有效性是中国政治建设的中轴原理[33]。应以是否有效运行作为评判政治制度的标准，避免“制度决定论”“政体决定论”的逻辑困境[34]。中国国家治理中的非正式制度往往是为了抵制官僚体制固有的缺陷和惰性，同时也是中国社会结构和社会经验所产生的行政和治理技术。例如，“差序格局”“礼治秩序”等“乡土性”元素，地方性的“权力的文化网络”[35]，构筑了治理的社会基础，据此必须根据实际策略性地采取“简约治理”[36]“实体治理”[37]或“复合治理”[38]。而现代社会超越正式制度所尝试的运动式治理以及各类非正式治理技术并不是完全缺乏合法性承载，这很可能与国家治理资源缺失和治理能力的缓慢提升紧密相关，加之社会本身所具有的复杂性，治理内部的网络与其所能应用的工具也呈现出实用主义色彩。所以，科层体制是正式制度和非正式制度的互动与缠绕，并行不悖地形塑了国家治理的具体样态，进而建构起看似矛盾实则统一的有效治理体系。中国特色有效治理模式的“隐蔽逻辑”便是正式制度与非正式制度的交织运行，这在追求中国特色政治和经济的现代化中同样发挥着积极效用[39]。同时也应该意识到，在讨论中国治理的制度逻辑之时，一些学者常常将这种中国特色的模式刻板化、固定化，将其视为中国独有的弊病，甚至将世界范围内治理实践中难以避免的通病“中国化”，进而将中国特色的治理模式“妖魔化”。事实上，有两种相异的取向存在于中西传统中，即西方相对强调共识，决策希冀基于普遍一致看法。而中国则强调境界，主张贤能政治与“和而不同”，更高的境界需要包容相异的观点并在此基础上积极地“求同存异”[40]。人类命运共同体不仅是一个合作、普惠、共赢的国际秩序，同时也是一个包含多样要素的复合型立体架构[41]。政府命令的有效执行不是非权威体制独享的，如果能保证政令畅通，政治制度的有效运转就有了基础性的条件，有效治理也就为制度自信与治理现代化提供了基础性的保障，有利于治理效能支撑制度优势。在科层体制的框架下去分析人的行为与治理的成效具有普遍意义，口号式地批评宏观的架构而逃避同样非常复杂的行动者本身与具体情境似乎并不明智。