城乡教师交流轮岗政策阻滞的风险及其应对——基于“处罚式调离”的分析

戴禹琴

（浙江师范大学 浙江金华 321000）

近年来，我国一直优先发展农村教育事业，统筹规划农村基础学校，保障农村孩子就近享有优质教育。但目前农村教育质量仍然堪忧，农村青年教师持续流向城镇学校，导致城乡师资差距再增大。2014年9月教育部等联合颁发了《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》（下面简称意见），提出“推进校长教师优质资源的合理配置，重点引导优秀校长和骨干教师向农村学校、薄弱学校流动”。国务院于2015年6月颁布了《乡村教师支持计划（2015—2020 年）》，提出要“推动城镇优秀教师向乡村学校流动”，“县域内重点推动县城学校教师到乡村学校交流轮岗，乡镇范围内重点推动中心学校教师到村小学、教学点交流轮岗”。但是在城乡教师交流轮岗政策的执行中，仍然存在许多漏洞。如2019年4月4日《中国教育报》报道过安徽省太和某中学班主任因体罚学生受到处罚，同年7、8月，均有中学教师因给学生补课而受到处罚，对这几位教师的处罚都有一个共同之处，都是从城镇学校调离到农村学校。此外，还有教育部门及学校为了处理难以管理或能力薄弱的教师，将其以交流轮岗的名义调往农村学校，实则其实是处罚。很明显，在城乡教师交流轮岗政策中对教师实施“处罚式调离”，是背离了教育公平发展基本政策，也对相关群体造成了心理上的伤害。“处罚式调离”带来的是城乡交流轮岗政策在执行中受到阻滞，针对这种现象，重新审视和改进城乡教师交流轮岗政策以提升农村教师质量，是一个值得关注的问题。

一、“处罚式调离”对城乡教师交流轮岗政策实施的阻滞风险

政策阻滞是指政策执行过程中因受到某种消极因素的影响，政策执行主体产生的非理性、逆向化选择行为，而这一行为导致原有政策及目标不能圆满实现甚至完全落空的情形[1]。城乡教师交流轮岗政策在执行过程中总会受到许多因素影响，导致城乡教师交流轮岗政策在执行中受阻，基于“处罚式调离”的政策阻滞风险至少有以下三种表现。

（一）受罚教师消极配合

于社会而言，“处罚式调离”现象会使得人们认为农村学校是犯错教师的“处罚之所”，农村教师就是“低人一等”。这让农村教师及受罚教师心理存在巨大的压力，同时教师潜意识里也认为城镇学校优于农村学校，更不愿来农村学校。在“政策处罚”的情况下，城乡教师之间已经形成了巨大的“心理鸿沟”。而对教育管理者而言，城镇的“犯错教师”在教学上并没有过错，调到农村学校可以为农村学生提供优质教学，促进农村教育的发展。但此时教师由于受到处罚式调离的压力，有强烈的处罚意识和负面情绪（焦虑和抵触情绪）、以及实际生活环境的不适应，都将导致其教育生态坏境恶化，对其心理、工作等带来影响，从而不能将一门心思放在教学上，最终会影响教师教学水平的发挥。

（二）农村教育落后状况未改善

为优化农村师资结构，提高农村教育质量，城乡教师实行交流轮岗政策。可是“处罚式调离”的现象出现，轮岗教师背负着处罚的名义来到农村学校，只是为了完成一个“任务”，并非主动且真心的帮助农村学校发展。农村教育本身就因为缺少优质的资源配置而教育状况落后，而教师因受罚而调去农村，负面影响可能会给农村教育雪上加霜。当教育管理者仅仅把教师交流轮岗政策当成了一种管理工具，把它异化为一种惩罚手段时，城乡教师交流轮岗政策也就失去了意义和价值。除了“处罚式调离”现象之外，还有教师为了评职称而参加交流轮岗，但大部分是为了完成任务，并不会真正的为农村学校创造价值。当参与农村学校交流轮岗的教师，只将农村学校工作当成被动完成的任务时，就不会深度参与农村学校工作，这些教师虽然享受乐交流轮岗政策的各种待遇，却未担其责，农村教育落后状况仍然很难改善。

（三）城乡教育不均衡持续

《意见》旨在推进校长教师优质资源的合理配置，重点引导优秀校长和骨干教师向农村学校、薄弱学校流动，为义务教育均衡发展提供坚强的师资保障。然“处罚式调离”等现象的发生，使受罚教师教育生态环境恶化，以及产生负面情绪消极配合，进一步导致农村教育落后状况没有得到相应的改善。微观来看，城镇教师们会因此产生对城乡教师交流政策的厌恶感，不愿参与交流轮岗，主体意愿不强；农村教师还是会想法设法流向城镇学校，导致农村教师数量减少、质量下降。宏观来看，城镇教育在不断的发展，而农村教育不仅没有的得到改善，反有下降的趋势，城乡教育水平持续扩大，他们之间的差距也会越来越大。所以，“处罚式调离”等现象的发生，会继续使城乡教育不均衡发展，使城乡教师交流政策在执行中偏离其目标，导致政策结果背离政策目标。

二、城乡教师交流轮岗政策阻滞的原因分析

城乡教师交流轮岗政策在执行中会遭遇阻滞，下面基于“处罚式调离”现象，从不同的主体出发，分析城乡教师交流轮岗政策阻滞的原因。

（一）“处罚式调离”带来的城镇派出学校与政策制定者的利益冲突

美国政策研究专家安德森所指出，由于公共政策的内容及其对政策受众的影响，在政策执行阶段它可能会被实质性地更改、加载甚至否定。政策总在执行中建构，也在建构中执行。也就是说，执行在一定程度上与政策制定相分离[2]。让犯错教师换个环境，认真反思和认识自我，并能改正错误，本是一个很好的教育管理方法。事实上，让教师从“好学校”调往“差学校”，从城镇学校调往农村学校，却使教师交流轮岗变态化成为了一种惩罚手段。总的来说，主要是城镇派出学校与政策制定者起了利益冲突，城镇学校的管理者出于学校自身利益考虑，他们会采取各种对策和行动，使制度不能被有效执行。而且制度中没有对派出的教师提出质量条件方面的规定，也没有对流动教师提出具体的考核要求，更没有制定对该政策实施情况的绩效考核制度和监督制度，可能导致制度实施的外在动力不足，进而流于形式[3]。

（二）教育行政部门督查、纠偏不够

任何一项教育政策在实施过程中总会遇到一些阻力，使该项教育政策偏离原来方向执行。当一项教育政策没有得到正确、有效执行时，相关人员能及时发现问题，采取对策，进行纠偏，使其按照预定方向执行，最终实现政策目标[4]。然而，在城乡教师交流轮岗制度中出现“处罚式调离”这样的现象，很明显是当地缺乏监查纠偏机制，或是相关部门监查纠偏不到位，监查的过程当中只是走个流程。如在安徽省太和某中学班主任因体罚学生受到处罚的这个案例中，当地教育部门快速的对该教师进行了处置，可快速之中却缺乏理性，没有考虑到将教师调至农村学校作为处罚是否合理。同时，相关部门在整个过程中也没有进行督查和纠偏，其实在相关法律法规中，本就没有将教师下放农村、调至农村学校任教之类的条文规定。通过调查发现，我国一些地方的教师轮岗制度也缺少这样的监查纠偏机制，如果没有一套有效、及时的纠偏机制，必然会影响制度的执行效果。

（三）教师个体内生动力不足

从目前情况来看，教师们对城乡教师交流轮岗政策认同感低，参与交流轮岗的主体意愿不强，缺乏发自内心交流轮岗的内生动力。当教师的认同感低、主体意愿不强、缺乏内生动力时，教师无心配合教育行政管理者的工作，容易产生抵触和反抗心理，加之“处罚式调离”这类现象的发生，于教师而言无法发挥其在交流轮岗中的作用和价值。所以，教师个体内生动力不足也是城乡教师交流轮岗政策阻滞的一个重要原因，我们需要关注教师的内生动力生成，教师的内生动力是推进城乡教师交流政策的重要力量，能切实调动教师参与交流轮岗的积极性，有效促进教师的专业发展，从而带动城乡教育的向上发展。

三、城乡教师交流轮岗政策阻滞的应对策略

城乡教师交流轮岗政策阻滞的成因具有动态化、多元化的特点，针对上述问题成因，有以下策略。

（一）采取适当的惩戒方式

地方教育部门和学校为了维护自身利益，将犯错教师下放至农村学校，于其而言，可谓一劳永逸。我们再从这几个案例中仔细思索就会发现，问题并不完全在教师身上。地方教育部门和学校对犯错教师更应该采取惩戒而不是惩罚的方式，惩罚更注重“罚”本身，体现出一种以恶报恶的关系，容易激发矛盾；而惩戒的关键在于“戒”，是为了戒除、预防不良行为的再次发生，从而达到矫正的效果。所以，地方教育部门和学校应根据相关法律条文、教师犯错的具体情况，选择最适当的惩戒方式，以达到最好的效果。其次，地方教育部门需要重新审视在城乡教师交流轮岗政策中对轮岗教师的质量要求，增加适合轮岗教师的考核内容和评价方式，以防止“处罚式调离”类现象的再次发生。

（二）建立健全的督查与纠偏机制

教育政策有效实施需要健全的督查、纠偏机制，也是防止教育政策阻滞的重要手段。如果教育政策执行者与制定者之间存在利益冲突，那执行者很大可能不会按照原计划实施，从而偏离既定目标。同时，还会因为执行者认识上的偏差，出现错误解读的现象。在城乡教师交流轮岗政策执行的过程中，一旦出现“处罚式调离”或者有悖于城乡教师交流轮岗政策的目标的事情时，如果教育行政部门能够及时的督查和纠偏，依据相关法律法规，及时进行追究问责，不仅保护了教师的权益，也保证城乡教师轮岗政策有效实施。所以，教育行政部门需要强化对城乡教师交流轮岗政策实施的督导和检查，观察制度实施是否按原轨道运行，出现问题及时给予补救方案。同时，“处罚式调离”这类事情在社会上争论过大，需要教育行政部门向外界澄清，营造良好的舆论环境。

（三）采取外部手段引发教师内生动力

首先，教育部门和学校要充分引导教师认识城乡教师交流轮岗工作的重要性，及对促进教师自身专业发展和成长有互补作用，从而自觉形成内生动力。重视对于先进教师典型榜样的示范和激励作用，引导教师从效仿榜样的具体行为到效仿榜样的思想品质，进一步引起他们的意识活动，促进他们的内生动力形成[5]。其次，教育部门和学校都要加强城乡教师交流轮岗的宣传动员工作，形成一个积极、正向的舆论氛围，形成良好的舆论环境，让教师主动地参与城乡交流轮岗工作，逐步让教师交流轮岗工作成为学校工作的常态。最后，需要政策的激励推动城乡教师交流轮岗，注意交流轮岗教师的师资待遇、职称评定、评优评先、教师婚姻和教师住房等问题，各级政府需要在这些方面出台相应的政策措施，予以倾斜，并逐步建立起城乡教师交流轮岗的制度规范，让教师通过理解政策和执行政策产生积极参与城乡教师交流轮岗的内生动力。