PPP项目工程造价管理与控制探析

2020-01-07范宁宁

陶瓷 2020年8期

关键词：投资方条款工程项目

范宁宁

(江苏省设备成套股份有限公司南京 210005)

前言

PPP模式是一种通过社会资金来缓解政府财政压力，完善城市基础设施供给的有效方式。在PPP模式当中，政府方与投资方各自具有各自的权利和义务，二者之间属于利益相关者，存在着互相监督、制约的关系。

1 PPP项目

PPP项目指的是应用了PPP融资模式的建筑工程项目。PPP融资模式是一种基于建筑领域而诞生的新型融资方式，其适合应用于大型的建筑工程项目当中，强调政府与资本之间的联系。将PPP融资模式视为一种针对政府的贷款模式。在这种模式下，建筑工程项目投入使用之后的收益则是政府用于偿还贷款的主要资金来源，且偿还贷款期间会将建筑主体作为抵押。PPP融资模式的最大优势在于可以保证资金的充足性，避免在施工过程中出现资金链中断而造成的工程烂尾现象。[1]

PPP模式的优势众多，首先PPP模式可以帮助地方政府降低其财政负担。众所周知，地方政府不仅承担着促进地方经济发展的重任。而在PPP模式之下，政府可以凭借自身在社会中的公信力和权威吸引大量社会资本进入工程项目当中，从而在一定程度上缓解政府的财政压力，保证工程项目所需资金的充足性，避免烂尾现象的出现。其次，PPP模式可以进一步提高资源的利用率以及服务水平。最后，PPP模式有利于控制项目风险。

2 PPP项目的造价控制动力

2.1 经营性项目

对于经营性项目而言，政府并不需要负责付费，故此类项目的资金投入以及资本方的收益主要来源于用户付费。用户付费又可以划分为以下两种情况：一是付费标准与工程建设成本无关。在这种模式下，控制工程造价就成为了保证投资方经济收益的主要方式和途径。二是付费标准与工程建设成本相关。在很多PPP项目当中，依据工程建设成本而确定用户付费标准的现象并不少见，这也是确保投资方基本受益的主要方式。

2.2 非经营性项目

在非经营性项目当中，政府是付费的主体，故造价控制对于政府方更加重要。一般情况下，非经营性项目具有一定的公益性，其主要承担了部分政府职能。而在传统的工程建设模式当中，此类项目由地方政府财政直接承担，包括教育、医疗、交通、文化设施等。非经营性项目的特殊性质决定了投资方无法提起造价控制和管理的积极性，甚至会为了增加收益而将额外的成本转移给政府方承担。

3 造价管理与控制措施

3.1 设置追责条款

PPP合同当中设置追责条款是一种成本控制的有效方式，追责条款一般针对设计变更现象，会根据设计变更所造成的成本减少或增加而给予一定的奖励或惩罚。在实际当中，追责条款的应用具有一定的实用价值，其不仅可以成为控制造价的主要手段，更能够用于衡量设计方的综合实力和责任意识。从某种角度来看，追责条款在本质上属于一种预防措施，并非保证成本控制效果的兜底条款。当PPP合同中存在有追责条款时，设计方会更加设计方案的合理性，尽量通过优化设计的方式来减少设计变更出现的可能性。因此，为保证追责条款的作用可以充分发挥，应当构建由多方参与、多方制约的互相监督体系，从根本上保证设计方案的合理性。[3]

3.2 构建协商解决体系

从PPP模式的实际应用情况来看，当甲乙双方存在矛盾问题时，现有的协商解决体系很难客观处理任何问题。例如：在某PPP项目当中，合同中标注投资方负责建筑工程项目施工图纸的设计，而政府方却提出了异议，并要求资本方在规定时间内提交书面回复，而这种异议解决体系存在着问题解决周期长的弊端，很有可能会造成工期的延误。为了优化协商解决体系，政府方和资本方在签订PPP合同时，应当在合同中约定公立的第三方为仲裁方，双方合同的签订意味着均认可了第三方仲裁方的存在，仲裁方则在双方存在矛盾冲突时要履行仲裁的义务，督促问题的解决，当双方长期争执不下时，则由仲裁方出面直接裁决，避免协商周期过长的情况出现。一般情况下，PPP项目的监理方可以承担起仲裁的责任和义务，因为监理方对于PPP项目的了解程度较深，且与双方无直接的利益冲突，可以基于客观角度作出准确的裁决。需要注意的是，当仲裁方是由政府方委托，为了保证投资方的基本权益，应当在合同中明确标注这一客观事实，并在经过投资方同意的基础上签订PPP合同。[4]

3.3 重视工程费用分类指标的控制

在PPP项目的采购环节当中，一般会引入竞争性的机制，从而保证投资方的基本收益以及控制项目的工程造价。由于政府方与投资方在PPP项目中各自具有各自的职能范围，且投资方往往对于建筑行业的认识程度更深，若能够提高投资方在成本控制方面的积极性，则可以有效达到控制成本和造价的目的。为了达到激励投资方的目的，政府方可以考虑在PPP合同当中明确标注各类计价标准以及条款。例如：PPP项目的计价标准需要由双方约定，且需要包括造价调整的范围。需要注意的是，造价调整问题在实际当中不可避免，由于PPP融资模式主要服务大型建筑工程项目，故建筑工程项目的实际建设周期往往相对较长，因而工程造价可能会因为市场供需关系的变化而出现相应的变化，故这种情况下就需要对造价进行适当的调整，但必须要明确规定造价调整的范围，否则将会导致工程造价管理工作失去应有的作用价值。其次，预算标准中需要明确投资方需要承担的事项责任，避免在结算阶段出现结算价格变动或调整的情况，若结算时发现存在缺少计价标准的材料时，则需要委托第三方造价咨询公司进行市场调查，依据市场实际价格进行计价。[5]

3.4 重视施工方案的优化

在PPP项目当中，资本方是PPP项目的主要资金投入者，其利益来源则包括施工利润和项目建成后的运营利润。后者的资金回笼周期较长，且利益获取可能会受到市场因素的影响，具有一定的不确定性特点。前者的获取时间较短，且资本方往往在专业性方面要强于政府方，因而资本方有提高工程造价的内在动力。一般情况下，PPP项目的方案设计主要由政府方委派第三方设计单位负责，其目的是强化政府方的权利，提高政府方的参与度。但是，第三方设计单位直接PPP项目设计的方式会影响到投资方的经济效益，同时也会对后续的建设环节造成一定的影响，因而在实际当中建议由投资方负责PPP项目的设计，再由政府方委派第三方设计单位对设计方案进行优化。这种模式不仅兼顾了双方的利益，同时也可以有效减少矛盾问题，保证施工顺利开展。